Jedro

Po mnenju sodišča brez upoštevanja določb ZIKS-1, ki določajo način izvrševanja kazni, ki ga izvaja ZPKZ Dob, ni mogoče presoditi, ali bi razkritje interne komunikacije oziroma obravnavanega dokumenta, ki se po ugotovitvah Informacijskega pooblaščenca nanaša na notranje delovanje zavoda za prestajanje kazni zapora, povzročilo motnje pri njegovem delovanju oziroma njegovi dejavnosti.

Izrek

Tožbi se ugodi, odločba Informacijskega pooblaščenca št. 090-64/2015/2 z dne 5. 3. 2015 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

Obrazložitev

Informacijski pooblaščenec je z izpodbijano odločbo delno ugodil pritožbi prosilca (A.A. – prizadeta stranka v tem upravnem sporu), odločbo prvega tožnika št. 090-1/2015/19 z dne 12. 2. 2015 delno odpravil in mu naložil, da prosilcu v roku 31 dni od vročitve odločbe po pošti posreduje kopijo zapisnika tretmajskega kolegija ZPKZ Dob z dne 17. 10. 2013 (brez prilog), pri čemer je dolžan prekriti imena in priimke vseh obsojencev (1. točka izreka). Odločil je še, da posebni stroški v postopku reševanja pritožbe niso nastali.

Iz obrazložitve je razvidno, da je prosilec na prvega tožnika naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer, da je zahteval posredovanje omenjenega zapisnika, prvi tožnik pa je to zahtevo zavrnil na podlagi 11. točke prvega odstavka 6. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (v nadaljevanju ZDIJZ). Po presoji Informacijskega pooblaščenca zahtevani dokument sicer izpolnjuje prvega izmed dveh kriterijev za izjemo iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ne pa tudi drugega, saj naj tožnik v odločbi ne bi konkretiziral negativnih posledic, Informacijski pooblaščenec pa z vpogledom v ta dokument ugotavlja, da te ne bi nastale v taki meri, da bi ogrožale učinkovito opravljanje nalog organa v prihodnje. Ugotavlja tudi, da dokument vsebuje sklepe in ugotovitve, ki se nanašajo na konkretne obsojence, ki pa s prikritjem imen in priimkov ne bodo določljivi, pri splošnih sklepih glede zavodskih in zunajzavodskih ugodnosti za obsojence pa naj ne bi šlo za notranje delovanje. Meni, da morajo biti obsojenci z njimi seznanjeni in navaja, da je prosilec navedel, da so mu bile ugodnosti ukinjene na podlagi sklepov zahtevanega zapisnika, z razlogi za takšno odločitev pa ni bil seznanjen.

Glede osebnih podatkov, ki se nanašajo na obsojene osebe, pojasnjuje, da je mogoč dostop v smislu 7. člena ZDIJZ (delni dostop), glede osebnih podatkov, ki se nanašajo na javne uslužbence, ugotavlja, da ti zaradi izjeme od izjem iz prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ ne uživajo pravnega varstva in jih je dopustno razkriti, enako pa ugotavlja tudi glede osebnih podatkov izvajalcev prostočasnih aktivnosti.

Zoper navedeno odločitev vlagata tožbo prvostopenjski organ (prvi tožnik), kot zastopnik javnega interesa na podlagi prvega odstavka 18. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) pa tudi Državno pravobranilstvo Republike Slovenije (drugi tožnik). Navajata, da izpodbijana odločitev zaradi kršitve zakona in Ustave krši javni interes in posega v učinkovitost delovanja zavoda za prestajanje kazni zapora ter ogroža osebno varnost drugih oseb, tako tistih, ki prestajajo kazen zapora, kot oseb, ki so v zavodu zaposlene ali sodelujejo pri delovanju zavoda. Poudarjata, da je prosilec oseba, ki v zavodu prestaja pravnomočno izrečeno kazen zapora, in da mu je Informacijski pooblaščenec dovolil vpogled v interne podatke zavoda, ne da bi prosilec izrecno navedel za katere namene potrebuje zahtevane podatke. Ti podatki naj bi bili izrazito zaupne narave in namenjeni delu zavoda za prestajanje kazni zapora. Opozarjata na poudarjeno možnost zlorabe ZDIJZ in tako pridobljenih zaupnih podatkov. Oba tožnika štejeta, da bi razkritje zapisnika tretmajskega kolegija povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Pojasnjujeta, zakaj naj bi šlo za dokument, ki iz varnostnih razlogov ne more in ne sme biti dostopen obsojencem oziroma zapornikom, in da pa je vsak zapornik z odločitvijo, ki je sprejeta na kolegiju, individualno (pisno ali ustno) seznanjen. Možnost vlaganja zahtev oziroma vpogledov v tovrstno listinsko dokumentacijo bi po mnenju tožnikov onemogočila delo zaporov v Republiki Sloveniji. Sodišču predlagata, naj tožbi ugodi in zadevo vrne Informacijskemu pooblaščencu v ponoven postopek ter odloči o stroških v skladu z zakonom oziroma Pravilnikom o povrnitvi stroškov v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).

Informacijski pooblaščenec v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločitvi in razlogih zanjo, v nadaljevanju pa obširno odgovarja na tožbene navedbe. Meni, da tožnika predlagata nezakonito in neustavno omejevanje človekove pravice dostopa do informacij javnega značaja vsem zapornikom. Ker velja načelo prostega dostopa do informacij javnega značaja, zavrača tudi tožbeni očitek, da ni ugotavljal, za katere namene prosilec potrebuje zahtevane podatke. Meni, da so tako kot navedbe v obrazložitvi prvostopenjske odločbe tudi tožbene navedbe pavšalne in da tožnika z njimi utemeljujeta le, da gre za interne dokumente, ne pa obstoja nevarnosti, ki je pogoj za utemeljitev izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V zvezi z navedbami o možnih zlorabah informacij za lažno komuniciranje z ZPKZ Dob in z drugimi institucijami ugotavlja, da ta nevarnost ne more ustvarjati takšne ovire za delo ZPKZ Dob, da bi to lahko pomenilo resno motnjo za izvajanje njihovih zakonitih pristojnosti. Tudi zaposleni, navedeni v zapisniku, naj ne bi bili v nevarnosti, saj iz njega ne izhaja, kdo je sprejel posamezno odločitev, imena in priimki javnih uslužbencev so javni, izjema pa ni izkazana. Prereka tudi navedbe, da je kljub prekritju imen in priimkov zapornikov mogoča njihova identifikacija, saj je vseh zapornikov v tem zaporu 630, dejstvo, da se med seboj poznajo in si zaupajo druge osebne okoliščine, pa po mnenju toženke ni razlog za zavrnitev dostopa. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne.

Prosilec A.A. (prizadeta stranka v tem upravnem sporu) v odgovoru na tožbo vztraja pri navedbah v pritožbi zoper odločbo o zavrnitvi njegove zahteve. Meni, da tožnika zavzemata neprimeren odnos do njega z namenom, da bi ga onemogočila pri uveljavljanju njegovih človekovih pravic. Tožbene navedbe in domneve naj bi bile nekonkretizirane in brez podlage. Med drugim nasprotuje trditvi, da ni izrecno navedel, za katere namene potrebuje zahtevane podatke, saj je to v pritožbi z dne 20. 2. 2015 jasno navedel razloge, zaradi katerih dokument zahteva. V zvezi s tem se sklicuje na odgovor prvega tožnika z dne 5. 1. 2015, v katerem navaja, da sprejetje (kazenske) sankcije o odvzemu ugodnosti temelji na podlagi tretmajskega dogovora z dne 17. 10. 2013. Ker je bil sankcioniran z odvzemom ugodnosti je v pritožbi jasno navedel, da lahko učinkovito zavaruje svoje pravice le tako, da se z zahtevano informacijo seznani, pri tem pa je navedel še, da je ta informacija zanj pomembna tudi v upravnem sporu v zadevi I U 133/2015 in I U 223/2015. Navaja, da so v njegovi zahtevi navedeni kratki in konkretni razlogi, ki se navezujejo na odločbi št. 720-2035/2013/32 z dne 3. 10. 2014 in št. 720-2035/2013/50 z dne 12. 11. 2014, izdani s strani prvega tožnika, ki so predmet omenjenih upravnih sporov. Meni, da želita tožnika zavlačevati postopek in se ne ukvarjata z vprašanjem, zakaj je prišlo do tega. Bistveno naj bi bilo vprašanje, kdaj se obsojenec po 87. členu ZIKS-1 lahko kaznuje za disciplinske postopke. V nadaljevanju navaja razloge, s katerimi utemeljuje nepravilnosti in nezakonitosti kazenskega sankcioniranja z odvzemom ugodnosti. Navaja, da bo zaradi neupravičenega kazenskega sankcioniranja od odgovornih oseb prvega tožnika terjal „objektivno in odškodninsko odgovornost“. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne in potrdi upravni akt Informacijskega pooblaščenca.

Tožnika v pripravljalni vlogi z dne 15. 5 2015 podrobneje utemeljujeta možnost nastanka škode zaradi posredovanja zapisnika tretmajskega kolegija obsojencu. Pojasnjujeta še, za kakšno obliko dela gre pri tretmajskem kolegiju in da ni potrebe, da bi bil ta zapisnik obsojencem dostopen, saj se odločitve direktorja, ki se vežejo na konkretnega obsojenca, zapišejo v njegov osebni načrt oziroma osebni spis, obsojenca pa se z odločitvijo in njeno obrazložitvijo seznani. V pripravljalni vlogi z dne 22. 5. 2015 odgovarjata na navedbe prizadete stranke v odgovoru na tožbo.

Tožba je utemeljena.

Po določbi 4. člena ZDIJZ je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene določbe izhaja, da informacija javnega značaja izvira iz delovnega področja organa in je torej nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma dejavnosti organa.

Z izpodbijano odločbo je Informacijski pooblaščenec delno ugodil pritožbi, delno odpravil prvostopenjsko odločbo in odločil, da mora prvi tožnik prosilcu posredovati fotokopijo zapisnika tretmanskega kolegija ZPKZ Dob z dne 17. 10. 2013 (brez prilog) s prekritimi imeni in priimki obsojencev. Glede na to, da je prvostopenjski organ s 1. točko izreka prosilčevo zahtevo zavrnil, z 2. točko izreka pa odločil, da posebni stroški postopka niso nastali, ni jasno, v katerem delu je Informacijski pooblaščenec prvostopenjsko odločbo odpravil oziroma v katerem delu je ni.

Prav tako iz izreka izpodbijane odločbe ni jasno, ali je s tem prosilčevi zahtevi za dostop do informacije javnega značaja ugodeno v celoti ali ne. Tudi iz obrazložitve to ni razvidno, saj Informacijski pooblaščenec navaja, da je prosilec 20. 2. 2015 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je zahteval posredovanje omenjenega zapisnika v obliki fotokopij, vendar to iz predloženih listin (toženka navaja, da prilaga spis zadeve 090-64/2015) ne izhaja.

Dne 20. 2. 2015 je namreč prosilec vložil pritožbo zoper odločitev prvega tožnika o zavrnitvi njegove zahteve za dostop do informacij javnega značaja, prvostopenjski organ pa v uvodu svoje odločbe navaja, da gre za zahtevo prosilca z dne 9. 1. 2015, kar izhaja tudi iz fotokopija prosilčeve vloge s tem datumom, ki je med poslanimi listinami omenjenega upravnega spisa. Prosilec je na tej vlogi navedel številko 720-20135/2013/ in jo naslovil „Ponovna zahteva za seznanitev z vsemi listinami, dokumenti ali v drugimi zapisi v fizični ali elektronski obliki, ki se nanašajo na izdano odločbo št. 720-20135/2013/50 z dne 12. 11. 2014 in na tretmajski kolegij z dne 17. 10. 2013 ter sprejete kazenske sankcije – vse na podlagi ZDIJZ in ZVOP-1“. V vlogi pojasnjuje, da listine, dokumente in druge zapise v fizični ali elektronski obliki zahteva zaradi zavrnilnega odgovora št. 720-2035/2013/79 z dne 5. 1. 2015. V odgovoru na tožbo pa prosilec kot prizadeta stranka v tem upravnem sporu med drugim pojasnjuje, da zapisnik potrebuje v dveh upravnih sporih, v katerih izpodbija odločbi prvega tožnika in se nanašata na napotitev prosilca na delo. Po presoji sodišča torej ni jasno, ali je tožnik z vlogo z dne 9. 1. 2015 želel pridobiti zapisnik tretmanskega kolegija tudi v delu, ki se nanj ne nanaša. Po prvem odstavku 66. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) mora vloga med drugim vsebovati tudi zadevo, katere se tiče, ter zahtevek oziroma predlog. Če je vloga nepopolna ali nerazumljiva, mora organ po prvem odstavku 67. člena ZUP od vložnika zahtevati, da odpravi pomanjkljivosti. Tudi drugi odstavek 17. člena ZDIJZ določa, da mora prosilec v zahtevi opredeliti informacijo, s katero se želi seznaniti, in na kakšen način se želi seznaniti z vsebino zahtevane informacije. Člen 18 ZDIJZ pa ureja dopolnitev zahteve.

Ne glede na načelo prostega dostopa do informacij javnega značaja (prvi odstavek 5. člena ZDIJZ) je v obravnavani zadevi, kot navaja tudi Informacijski pooblaščenec v odgovoru na tožbo, pomembno, ali je prosilec vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja v skladu z določbami ZDIJZ. V obravnavani zadevi pa sodišče ne na podlagi izreka ne na podlagi obrazložitve izpodbijane odločbe ne na podlagi predloženih listin ne more preizkusiti, kaj je prosilec sploh zahteval in s katero vlogo je to zahteval. Prosilec je namreč z vlogo z dne 9. 1. 2015 zahtevo za dostop do podatkov in dokumentacije oblikoval v šestih alinejah. V eni izmed alinej je sicer naveden tudi zapisnik tretmajskega kolegija z dne 17. 10. 2013, vendar je izrecno navedel, da ga potrebuje zaradi njegove poznejše uporabe, iz drugih alinej njegove prošnje pa je razvidno, da želi gradivo, ki se nanaša na izvrševanje izrečene mu kazenske sankcije zapora. To izhaja tudi iz prosilčevega odgovora na tožbo. Informacijski pooblaščenec ni pojasnil, zakaj je prosilčevo vlogo z dne 9. 1. 2015 opredelil kot zahtevo za posredovanje (celotnega) zapisnika tretmajskega kolegija, torej tudi v delu, ki se nanaša na druge obsojence. Če se je oprl zgolj na tožnikovo splošno zahtevo za posredovanje zapisnika iz prve alineje tožnikove vloge, pa ni jasno, zakaj je odločil, da se mu ne posreduje prilog.

Ker se po navedenem odločbe ne da preizkusiti z vidika 1. točke drugega odstavka 17. člena ZDIJZ, gre za bistveno kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

Po presoji sodišča je Informacijski pooblaščenec napačno uporabil tudi določbo 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Po navedeni določbi namreč organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Informacijski pooblaščenec sicer ugotavlja, da je v obravnavanem primeru izpolnjen prvi pogoj navedene izjeme, tj. da gre za informacije, ki se nanašajo na interno komunikacijo in delovanje organa, ki razkrivajo kakšen je „modus operandi“ notranjega delovanja organa, pritožbi pa je ugodil, ker naj ne bi bil izpolnjen drugi pogoj. Ugotovil je namreč, da prvostopenjski organ v svoji odločbi ni konkretiziral negativnih posledic, zato je obstoj teh ugotavljal sam. Po njegovih ugotovitvah, naj „te ne bi nastale v takšni meri, da bi ogrožale učinkovito opravljanje nalog organa v prihodnje“.

Navedeno presojo je oprl zgolj na vpogled v zahtevani dokument. Ocenil je, da v njem ni zaslediti splošnih ukrepov za zagotavljanje učinkovitosti dela organa, da dokument vsebuje sklepe in ugotovitve, ki se nanašajo na posamezne obsojence, ki s prekritjem imen in priimkov obsojencev ne bodo določljivi, z vsebino splošnih sklepov, ki se nanašajo na zavodske in zunajzavodske ugodnosti, pa bi po mnenju Informacijskega pooblaščenca obsojenci itak morali biti seznanjeni.

Po presoji sodišča pa je taka ocena vsebine dokumenta posplošena in pomanjkljiva, kljub temu, da Informacijski pooblaščenec primeroma navaja nekatere ukrepe, ki se po njegovem mnenju nanašajo na učinkovitost dela organa. Da bi se podatek, ki naj bi se razkril, moral nanašati izključno na ukrepe za učinkovito delovanje organa, namreč iz opredelitve obravnavane izjeme ne izhaja, poleg tega pa se obravnavani pogoj nanaša na nastanek motenj pri delovanju organa in ne na zagotavljanje učinkovitosti njegovega dela. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe je (kot bo sodišče pojasnilo v nadaljevanju) razvidno, da Informacijski pooblaščenec presoje o tem, ali bi razkritje vsebine zapisnika povzročilo motnje pri delovanju organa, sploh ni opravil. Če je ob odsotnosti razlogov v odločbi prvostopenjskega organa o tem vprašanju relevantna dejstva in okoliščine ugotavljal sam, bi moral najprej opredeliti, katera dejstva in okoliščine so v obravnavanem primeru, tj. z vidika delovanja oziroma dejavnosti zavoda za izvrševanje kazni zapora, sploh pravno odločilna za oceno, ali bi razkritje podatkov iz dokumenta povzročilo motnje v delovanju takega zavoda. Informacijski pooblaščenec pa pri presoji spornega pogoja sploh ni upošteval dejavnosti ZPKZ Dob.

Gre za zavod, ki izvršuje kazen zapora, izvrševanje kazenskih sankcij pa ureja Zakon o izvrševanju kazenskih sankcij (ZIKS-1). Zato po mnenju sodišča brez upoštevanja določb ZIKS-1, ki določajo način izvrševanja kazni, ki ga izvaja ZPKZ Dob, ni mogoče presoditi, ali bi razkritje interne komunikacije oziroma obravnavanega dokumenta, ki se po ugotovitvah Informacijskega pooblaščenca nanaša na notranje delovanje zavoda za prestajanje kazni zapora, povzročilo motnje pri njegovem delovanju oziroma njegovi dejavnosti.

Kljub temu, da Informacijski pooblaščenec sam ugotavlja, da iz vsebine zapisnika izhajajo sklepi, ki se nanašajo na konkretne obsojence, pa ni presojal, ali bi razkritje teh sklepov moglo vplivati na omenjeno zakonsko urejeno delovanje organa. Ocenil je le, da obsojenci s prekritjem imen ne bodo določljivi, kar pa za ugotovitev, da obravnavani pogoj ni izpolnjen, ne zadošča. Tudi če prekritje imen obsojencev zadosti zahtevi po varstvu osebnih podatkov (čeprav je tudi to v obravnavanem primeru sporno), namreč to še ne pomeni, da je s tem opravljena tudi presoja z vidika zatrjevanih motenj pri delovanju organa.

Informacijski pooblaščenec se sklicuje tudi na pravico posameznega obsojenca, da se seznani z odločitvami, ki se nanašajo na zavodske in zunajzavodske ugodnosti, vendar sodišče v zvezi s tem pojasnjuje, da se ta pravica ne uresničuje z dostopom do informacije javnega značaja, temveč v postopkih, v katerih obsojenec lahko varuje svoje pravice. ZIKS-1 med drugim določa način uveljavljanja in varstva pravic obsojencev, določa pa tudi nadzor nad delom zavodov za prestajanje kazni (po 212. členu ZIKS-1 tega nadzora ne izvajajo obsojenci). Zato na drugačno stališče ne more vplivati niti okoliščina, da je prosilec v pritožbi navajal, da so mu bile na podlagi „sklepov iz zapisnika“ ukinjene ugodnosti in da z razlogi za takšno odločitev ni bil seznanjen. Te ugovore ima namreč prosilec možnost uveljavljati v konkretnih postopkih, kar je, kot je razvidno iz njegovega odgovora na tožbo, tudi storil. Po navedenem je bilo treba tožbi zaradi bistvenih kršitev pravil postopka in napačne uporabe materialnega prava ugoditi in izpodbijano odločbo na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpraviti ter zadevo vrniti v ponovni postopek (tretji odstavek istega člena).

Odločitev o stroških postopka je sodišče oprlo na tretji odstavek 25. člena ZUS-1 ter tožnikoma priznalo stroške, kot sta jih uveljavljala, na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, tj. v višini 285,00 EUR.