Jedro

Trditve o večji možnosti ustvarjanja dohodka v igralnicah zaradi neposredne bližine meje z Italijo in centra Nove Gorice ter njihovo nepretrgano delovanje ne pojasnjujejo razmerij med različnimi obremenitvami zavezancev, ki na isti lokaciji opravljajo svojo dejavnost.

Izrek

Tožbi se ugodi, odločba Davčne uprave RS, Davčnega urada Nova Gorica, št. 4224-710946/2013-084-PO z dne 20. 5. 2013 se odpravi glede odmere nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča igralnice hotela A. v znesku 684.262,48 EUR in igralnice B. v znesku 878.627,76 EUR ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo tožniku odmerila nadomestilo za uporabo naštetih zazidanih stavbnih zemljišč (v nadaljevanju NUSZ) za leto 2013 v skupni višini 1.736.800,57 EUR, med drugim za zazidani stavbni zemljišči v Novi Gorici, kjer se nahajata igralnica Hotela A. in igralnica B. Za prvo je bil odmerjen NUSZ v višini 684.262,48 EUR, za drugo pa 878.627,76 EUR. Iz obrazložitve je razvidno, da odmera temelji na določbah Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča na območju Mestne občine Nova Gorica (v nadaljevanju Odlok), med drugim na 10. členu, ki določa višino točk za zazidano stavbno zemljišče v odvisnosti od območja (cone), v katerem leži zemljišče, in od namembnosti, za katero se to zemljišče uporablja. Ker omenjeni zemljišči z igralnicama ležita v I. coni, po namembnosti pa sta uvrščeni med zabaviščno dejavnost – prirejanje iger na srečo, sta bili v skladu z 2. alinejo B./7. točke tega člena pri izračunu točkovani s 4000 točkami Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnil in med drugim poudaril, da nima pooblastila, da bi odklonil uporabo občinskega odloka (exceptio illegalis), saj ta institut lahko uporabi le sodišče. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je v zadevi uporabljeni Odlok v točki B./7. 10. člena, kjer je točkovana dejavnost prirejanja iger na srečo, v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave RS (URS), saj jo obremenjuje nesorazmerno višje kot druge dejavnosti, ki se opravljajo v isti coni (npr. 200-krat višje kot trgovino na drobno, 66-krat višje kot hotelsko dejavnost, 40-krat višje kot zabaviščno dejavnost v disco lokalih in plesiščih). Meni, da je to v neskladju tudi z merilom izjemne ugodnosti pri pridobivanju dohodka v gospodarskih dejavnostih iz 61. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ/84), saj dejavnost prirejanja iger na srečo ni v ničemer bolj odvisna od same lokacije, ampak je podrejena zakonitostim trga. Poudarja, da je bilo njegovo poslovanje v poslovnem letu 2012 negativno, k čemur še dodatno prispeva visoko odmerjeno nadomestilo. Ker je torej uporabljena določba 10. člena Odloka nezakonita, bi morala toženka, čeprav je vezana na podzakonski akt, NUSZ za zemljišča, kjer se nahajata igralnici, odmeriti brez uporabe točkovnih vrednosti, ki so določene za dejavnost prirejanja iger na srečo. Davčni organ glede na četrti odstavek 153. člena URS ne sme uporabiti nezakonite določbe podzakonskega akta.

Predlaga (v popravi tožbe z dne 18. 12. 2014), naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi glede odmere NUSZ za obe omenjeni igralnici in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Zahteva povračilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka predlaga, naj sodišče tožbo, na katero po vsebini ni odgovorila, kot neutemeljeno zavrne.

Tožnik je vložil še pripravljalno vlogo z dne 17. 7. 2014, ki pa je sodišče ne povzema, saj v njej ni stališč, pomembnih za odločitev, ki jih tožnik ne bi navedel že v tožbi.

Tožba je utemeljena.

V skladu z 8. členom Odloka je mesečna višina NUSZ odvisna od osnove (površine v m2), stopnje obremenitve (števila točk) in vrednosti točke. Stopnja obremenitve za zazidano stavbno zemljišče je po 9. členu izražena z določenim številom točk, odvisna pa je od cone, v kateri se nahaja, in od namembnosti stavbe. Stopnja obremenitve zazidanih stavbnih zemljišč, na katerih se opravlja zabaviščna dejavnost prirejanja iger na srečo v I. coni, znaša 4000 točk, v II. coni 3500 točk, v III. pa 3000 točk (2. alineja B./7. točke 10. člena). V isti točki Odloka je za zemljišča, namenjena ostali zabaviščni dejavnosti, predpisano manjše število točk, in sicer: za zabaviščno dejavnost v disco lokalih in plesiščih v I. coni 100, v II. coni 80, v III. coni 50, v IV. coni 20 in v V. coni 15 točk (1. alineja); za opravljanje zabaviščne dejavnosti drugod (v kinu, v cirkusu, …) v I. coni 30 in v II. coni 25 točk; za radijsko in televizijsko dejavnost v I. coni 30, v II. 25, v III. 20 in v IV. coni 10 točk (3. alineja).

Tožnik ne oporeka opredelitvi svojih zemljišč z namembnostjo prirejanja iger na srečo, torej z nestanovanjsko namembnostjo zabaviščne dejavnosti (B./7. točka 10. člena Odloka). Točkovanje zazidanih stavbnih zemljišč po kriteriju namembnosti in s tem vzpostavitev različnega vrednotenja je v skladu z enim od meril iz 61. člena ZSZ/84, po katerem se NUSZ določi tudi ob upoštevanju lege in namembnosti ter smotrnega izkoriščanja stavbnega zemljišča. V obravnavani zadevi zato ni vprašanje, ali so bili v Odloku za določitev stopenj obremenitve posameznih zazidanih stavbnih zemljišč uporabljeni pravilni kriteriji, ampak za način, kako so bili konkretizirani, to je, kateri podatki so bili uporabljeni za določanje števila točk in s tem za določitev razmerij med zavezanci, ki na zemljiščih opravljajo različne dejavnosti in plačujejo različno visok NUSZ.

Ker v tožnikovem primeru ne gre za stanovanjsko namembnost zazidanih stavbnih zemljišč, za trgovino na drobno, niti za gostinsko dejavnost, je sodišče najprej presojalo, ali je njegova obremenitev nesorazmerna v primerjavi z ostalimi zavezanci, ki v I. coni opravljajo zabaviščno dejavnost. Pri tem je upoštevalo stališča Ustavnega sodišča, med drugim iz odločbe U-I-158/02-17 z dne 20. 5. 2004, da je izjemna donosnost dejavnosti, ki se lahko opravlja samo na določenih lokacijah, po izrecni določbi 3. alineje 61. člena ZSZ/84 okoliščina, ki jo lokalna skupnost utemeljeno upošteva, ko določa višino NUSZ. Neenakost, ki se na ta način vzpostavlja med posameznimi zavezanci, zato sama po sebi ni v neskladju z določbo drugega odstavka 14. člena Ustave. Vendar pa načelo enakosti pred zakonom zahteva upoštevanje sorazmerja med ugodnostjo in s tem povezanimi bremeni, ki jih z različnim urejanjem pravnih položajev normodajalec nalaga posameznim zavezancem, kar izpeljano pomeni, da mora biti višina obveznosti v razumnem sorazmerju z višino dohodka, ki ga prinaša izjemno ugodna lokacija. Ustavno sodišče je v navedeni odločbi zavzelo tudi stališče, da določba predpisa prestane preizkus razumnosti le, če normodajalec navede podatke, ki jih je uporabil pri določitvi sorazmerja med posameznimi obremenitvami. Zato lahko normodajalec to merilo uporabi za posamezno skupino zavezancev le sorazmerno enako, to je po predhodni ugotovitvi razmerij med zavezanci po kriteriju izjemnih ugodnosti pri pridobivanju dohodka, ne pa na podlagi proste presoje.

Glede na navedeno je sodišče Mestno občino Nova Gorica kot normodajalko pozvalo, naj pojasni razloge za določitev višine obremenitve zavezancev, ki opravljajo dejavnost iger na srečo, in navede, kateri podatki, ki so imeli za posledico različno obremenitev zavezancev, ki na isti lokaciji opravljajo zabaviščno dejavnost, so bili uporabljeni. Vrhovno sodišče RS je namreč v sklepu X Ips 207/2010 z dne 21. 4. 2011 v primerljivi zadevi (zatrjevana je bila neustavnost odloka v delu, ki je določal višino obremenitve zavezancev, ki stavbna zemljišča uporabljajo za trgovino z motornimi gorivi) zavzelo stališče, da to sodišče, ki se mora na konkreten način in z zadostno stopnjo jasnosti opredeliti do tožbenega ugovora glede neustavnosti odloka, lahko za ta namen od občine pridobi potrebne podatke.

Mestna občina Nova Gorica navaja, da je pri določanju višine NUSZ upoštevala merila, določena v 4. člena Dogovora o usklajevanju meril za določanje območij, na katerih se plačuje NUSZ in meril za določanje višine tega nadomestila (Uradni list SRS, št. 19/86), in sicer opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami, lego in namembnost ter smotrno uporabo stavbnega zemljišča, izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka in večje motnje pri uporabi stavbnega zemljišča. Glede kriterija izjemnih ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih je bilo upoštevano, da sta obe tožnikovi igralnici locirani v neposredni bližini državne meje z Italijo (manj kot 1,5 km oddaljenosti) in tako rekoč v centru mesta, kar močno vpliva na velik obisk stalnih in naključnih gostov igralnic. Upoštevati je treba, da italijanska zakonodaja ne spodbuja razvoja igralništva, zato je lokacija igralnic z vidika možnosti ustvarjanja dohodka izredno ugodna. Igralnice so odprte 24 ur na dan in vse dni v letu (razen 25. 12.). Pri kriteriju večjih motenj pri uporabi stavbnega zemljišča navaja negativne vplive na družbeno okolje (hrup, različne zasvojenosti, kriminal, prostitucija).

Poudarja, da družbeni stroški zaradi saniranja problemov, ki jih povzroča igralništvo, naraščajo ter da morata država in lokalna skupnost (ta med drugim financira ambulanto za zdravljenje odvisnosti) za njihovo pokritje pridobiti sredstva. Opozarja še, da zakonodaja ne predpisuje osnove ali stopnje obravnavane dajatve, niti zakonski predpisi ne določajo, da bi morala občina predhodno pridobiti podatke za posamezne dejavnosti, na osnovi katerih bo določila višino NUSZ. Občina podatkov za določitev višje stopnje obremenitve posamezne dejavnosti iz naslova pridobivanja dohodka niti ne more pridobiti, ampak stopnjo obremenitve določi izključno v skladu s prej navedenimi merili, glede na to, kaj posamezna dejavnost s prostorskega in gospodarskega vidika predstavlja za občino.

Sodišče meni, da Mestna občina Nova Gorica s temi navedbami ni pojasnila, zakaj so zavezanci, ki uporabljajo zazidana stavbna zemljišča za prirejanje iger na srečo, obremenjeni sorazmerno višje kot drugi, ki opravljajo ostalo zabaviščno dejavnost (npr. 40-krat višje kot tisti, ki zemljišča uporabljajo za zabaviščno dejavnost v disco lokalih in na plesiščih). Drži, da zakon ne določa, da bi morala občina pred določitvijo višine NUSZ pridobiti podatke o dohodku v posamezni dejavnosti, vendar pa to izhaja že iz narave stvari same. Če se stopnja obremenitve izrazi s številom točk, katerih višina je odvisna od lege, vrste namembnosti in s tem povezanih izjemnih ugodnosti zemljišča v zvezi s pridobivanjem dohodka, to predhodno zahteva primerjavo med posameznimi gospodarskimi subjekti glede ustvarjanja dohodka na isti lokaciji tako z vidika primerljivih kot z vidika opravljanja drugih dejavnosti. Ustavno sodišče je tudi v odločbi U-I-122/04 z dne 11. 5. 2006 ponovilo, da lahko občina po izbranih kriterijih obremeni zavezance le sorazmerno enako in da je pred obremenitvijo zavezancev po teh kriterijih dolžna ugotoviti njihov različni položaj zaradi različne namembnosti stavbnih zemljišč na njenem območju ter pri tem ugotoviti tudi primerljiva razmerja za njihovo vrednotenje s številom točk (7. točka). V odločbi U-I-15/04 z dne 27. 1. 2005 pa je še poudarilo, da namen te dajatve ni obremenitev dobička in da mora biti višina dodatne obremenitve v razumnem sorazmerju z višino dodatnega dohodka, ki ga prinaša izjemno ugodna lokacija. Zato je lokalna skupnost pred obremenitvijo zavezancev po tem kriteriju dolžna ugotoviti njihov različni položaj zaradi izjemne donosnosti dejavnosti na posameznih lokacijah (11. točka).

Navedeno pomeni, da je merila mogoče uporabiti in na njihovi podlagi določiti različne obremenitve le ob predhodni ugotovitvi konkretnih okoliščin na strani posamezne skupine zavezancev, to je podatkov, ki so podlaga za določitev sorazmerij med njihovimi obremenitvami. Različnost obremenitev zavezancev zaradi ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka, ki jo prinaša lokacija, tako ne more temeljiti zgolj na oceni občine, ki izhaja iz njenega odgovora v konkretnem primeru, da so to na eni strani izjemno ugodna zemljišča za pridobivanja dohodka, na drugi strani pa, da taka dejavnost vnaša v okolje negativne vidike, za odpravo katerih država in občina potrebujeta finančna sredstva. Povedano drugače: trditve o večji možnosti ustvarjanja dohodka v igralnicah zaradi neposredne bližine meje z Italijo in centra Nove Gorice ter njihovo nepretrgano delovanje ne pojasnjujejo razmerij med različnimi obremenitvami zavezancev, ki na isti lokaciji opravljajo svojo dejavnost. Glede na navedeno je določba 2. alineje B./7. točke 10. člena Odloka, ki je bila uporabljena za izračun NUSZ za zazidani stavbni zemljišči – lokaciji igralnic Hotela A. in B., arbitrarna in v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena URS, zato je v obravnavanem primeru ni mogoče uporabiti (načelo exceptio illegalis). Posledično je sodišče tožbi zaradi napačne uporabe materialnega prava ugodilo, prvostopenjsko odločbo v izpodbijanem delu odpravilo (4. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo v ponovno odločanje (tretji odstavek istega člena).

V ponovljenem postopku bo moral upravni organ tudi za omenjena zazidana stavbna zemljišča odmeriti NUSZ v višini, določeni v 3. alineji B./7. točke 10. člena Odloka za zabaviščno dejavnost „drugod“. Prirejanja iger na srečo namreč ni mogoče uvrstiti med dejavnost v disco lokalih in na plesiščih, niti med radijsko in televizijsko dejavnost, Odlok pa drugih oblik zabaviščne dejavnosti v omenjeni točki ne ureja. Če pa bo ugotovljeno, da sta igralnici del tožnikovih hotelov, je NUSZ možno odmeriti ob upoštevanju točk iz 1. alineje B./6. točke 10. člena Odloka (gostinstvo/hotelska dejavnost). V pojasnilih k standardni klasifikaciji dejavnosti – SKD 2008, ki so v prilogi II Uredbe o standardni klasifikaciji dejavnosti, je pri področju I „Gostinstvo“, podrazredu 55.100 Dejavnost hotelov in podobnih nastanitvenih obratov, namreč navedeno, da sem spada tudi dejavnost v hotelih z igralnico.

Kadar sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).

Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v upravnem sporu zastopala odvetniška družba, se mu na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika priznajo stroški v višini 285,00 EUR. V skladu z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča RS se v primeru, ko je odvetnik zavezanec za plačilo DDV, kot je v obravnavnem primeru, navedeni znesek poviša še za zahtevani 22 % DDV, torej za 62,70 EUR. Plačana sodna taksa za postopek v višini 148,00 EUR bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).