Jedro

Če so v postopku udeležene stranke z nasprotnimi interesi, mora imeti vsaka stranka možnost, da se izjavo o zahtevkih in navedbah strank z nasprotnim interesom. Zato bi morala tožena stranka pri vprašanju, ali naj se pogodba pokaže prosilki, dati status stranke tudi podpisnikom pogodbe.

Izrek

Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba tožene stranke št. ... z dne 13. 7. 2007 se odpravi in vrne zadeva toženi stranki v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti na 350 EUR odmerjene stroške upravnega spora v roku 15 dni, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne dalje.

Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka ugodila pritožbi A.A., novinarke časnika A.A.A. d.o.o. (v nadaljevanju: prosilka), s katero je ta zahtevala odgovor na naslednja vprašanja: 1. Koliko plačuje republiški stanovanjski sklad Odvetniški družbi B.B.B. za njihove pravniške storitve? 2. Kakšne storitve potrebuje stanovanjski sklad od te odvetniške pisarne? 3. Zakaj ste najeli to odvetniško pisarno in ali je bila izbrana na podlagi javnega razpisa in kdaj? Za kakšno obdobje ste najeli odvetniško pisarno? 4. Zakaj jutri, v četrtek, 15. 3. 2007, ne boste objavili rezultatov poslovanja sklada v letu 2006 na novinarski konferenci MOP, kot ste menda sprva napovedovali? Na podlagi prejetih delnih pisnih odgovorov in sporočila, da ji odgovora na eno od obeh vprašanj organ ne more razkriti, je prosilka organ ponovno pozvala, naj v skladu s 45. členom Zakona o medijih (ZMed; Uradni list RS, št. 110/06-uradno prečiščeno besedilo) posreduje konkretne odgovore na naslednji dve vprašanji: 1. Koliko konkretno je republiški stanovanjski sklad lani izplačal Odvetniški družbi B.B.B. za odvetniške storitve? 2. Na katerem javnem razpisu po Zakonu o javnih naročilih oziroma kdaj je bila Odvetniška družba B.B.B. izbrana za opravljanje odvetniške storitve za republiški stanovanjski sklad in za kakšno obdobje? V izpodbijani odločbi je tožena stranka nadalje odločila, da je organ dolžan prosilki v petih delovnih dneh od prejema te odločbe posredovati: 1. Izpis prometa nakazil za prejemnika: Odvetniško družbo B.B.B. o.p., B., za obdobje od 1. 1. 2006 do 31. 12. 2006. 2. Pogodbo o pravnem zastopanju, sklenjeno med Odvetniško družbo B.B.B. o.p., d.n.o., ... ulica št. ..., B. in Stanovanjskim skladom Republike Slovenije z dne 19. 5. 2005 z referenčno številko ... .

Tožena stranka ugotavlja, da je organ Pooblaščencu pisno dostavil odgovor, v katerem pojasnjuje, da vztraja na zavrnitvi razkrivanja informacije prosilki z obrazložitvijo, da se sodelovanje z Odvetniško družbo B.B.B. nanaša "na sodelovanju izključno na tržnem področju delovanja sklada, izven javne sfere, in sicer za osebo zasebnega prava" ter da odgovora prosilki niso posredovali zaradi "varovanja načela skrbnega in zaupnega poslovnega odnosa med dvema pogodbenima strankama". Tožena stranka v nadaljevanju pojasnjuje razmerje med informacijami za medije in informacijami javnega značaja in ugotavlja, da ZMed vzpostavlja fikcijo, da se zavrnilni odgovori iz 4. in 5. odstavka 45. člena štejeta kot zavrnilna odločba. V obravnavanem primeru se za zavrnilno odločbo šteje odgovor organa, ki ga je prosilka od organa prejela dne 19. 3. 2007. Tožena stranka v izpodbijani odločbi ugotavlja, da je zahtevani dokument informacija javnega značaja, ker obstaja, organ z njim razpolaga, zahtevana informacija pa izvira iz delovnega področja organa. Glede vprašanja, ali je organ zavezanec po Zakonu o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ; Uradni list RS, št. 51/06) je tožena stranka ugotovila, da je bil organ ustanovljen v skladu s Stanovanjskim zakonom kot samostojna javno-pravna oseba. Na podlagi 57. člena Zakona o javnih skladih (ZJS) je Vlada Republike Slovenije sprejela akt o ustanovitvi Stanovanjska sklada Republike Slovenije kot javnega sklada. Navedeno pomeni, da organ nedvoumno spada med organe, ki so zavezanci za dostop do informacij javnega značaja po 1. odstavku 1. člena ZDIJZ. V obravnavnem primeru je prosilka zahtevala informacije v zvezi s sodelovanjem organa z Odvetniško družbo B.B.B. glede opravljanja odvetniških storitev za organ, torej ne za specifični pravni posel oziroma pravno razmerje organa. Organ je v tem primeru glede na dejavnosti, v zvezi s katerimi sodeluje z Odvetniško družbo B.B.B., v različnih pravnih položajih, ki v pogodbi o pravnem zastopanju niso podrobneje navedeni. Odvetniška družba B.B.B. tako organu nudi odvetniške storitve v pravnih razmerjih organa, kar glede na zgoraj naveden akt o ustanovitvi pomeni, da zahtevani dokumenti nedvomno sodijo v delovno področje organa. V zvezi z navedbo organa, da zahtevani podatek o znesku izplačil Odvetniški družbi B.B.B. ni informacija javnega značaja, poudarja, da je dejavnost organa kot javnega sklada jasno opredeljena v aktu o ustanovitvi in v celoti sodi v javno sfero ne glede na to, za katero izmed navedenih oblik poslov gre. Tožena stranka je na podlagi navedenega zaključila, da je organ zavezanec za dostop do informacij javnega značaja ter da vse zahtevane informacije spadajo v njegovo delovno področje. Prav tako je organ toženi stranki na ogledu "in camera" potrdil, da z vsemi zahtevanimi informacijami tudi razpolaga. Tožena stranka je tudi ugotavljala, ali sme organ, kot javni sklad, imeti poslovne skrivnosti. Sklicevala se je na določbe o poslovni skrivnosti, opredeljene v 39. in 40. členu Zakona o gospodarskih družba (ZGD-1) in ugotovila, da se glede na 7. člen ZGD-1 izrecno nanašajo le na gospodarske družbe in v nekaterih primerih na samostojne podjetnike posameznike ter na osebe, ki kot posamezniki ali skupno opravljajo kmetijsko oziroma gospodarsko dejavnost. Tožena stranka ocenjuje, da veljavna ureditev subjekte, ki lahko dostop do lastne informacije zavarujejo kot poslovno skrivnost, določa preozko. Posebej pomembna in potrebna je taka možnost namreč ravno za subjekte, ki kljub temu, da so osebe javnega prava, nastopajo na trgu. Nezmožnost zavarovanja pomembnih podatkov javno-pravnih oseb bi tako pomembno poslabšala njihov položaj v tekmovanju z drugimi subjekti. Meni pa, da morajo biti osebe javnega prava pri določanju poslovne skrivnosti zelo restriktivne. Gre namreč za osebo javnega prava, kar pomeni, da mora biti njeno delovanje v osnovi transparentno. Pri tem pa je treba izhajati iz načelnega stališča, da so javni skladi kot taki zavezani k preglednemu poslovanju in da njihov položaj ni primerljiv pravnim osebam, ki delujejo po ZGD-1. Ta zakon poslovno skrivnost definira po subjektivnem in objektivnem kriteriju. Označitev podatkov za poslovno skrivnost po objektivnem kriteriju, če za njihovo varnost družba s pisnim sklepom ni poskrbela že poprej, je podvržena preizkusu škodnega testa. Zainteresirani mora z navedbo in obrazložitvijo preteče škode dokazati, da bi ta zares utegnila nastati, zato ne zadošča zgolj abstraktno in neobrazloženo sklicevanje na to, da določen podatek po mnenju podjetja predstavlja poslovno skrivnost. Organ se v konkretni zadevi ne sklicuje na noben sklep ali drug akt o poslovni skrivnosti, torej na opredelitev poslovne skrivnosti po subjektivnem kriteriju na podlagi 1. odstavka 39. člena ZGD-1. Po pregledu vseh zahtevanih dokumentov tožena stranka ugotavlja, da ti ne vsebujejo podatkov, ki bi prestali škodni test poslovne skrivnost, kot ga določa 2. odstavek 39. člena ZGD-1. Pravice in obveznosti pogodbenih strank so v pogodbi opredeljene zelo splošno, pri čemer za gre za splošno, tipsko civilno pravno pogodbo. Tožena stranka ugotavlja, da dokumenta ne vsebujeta nobenega podatka, katerega sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju organa oziroma omenjenih družb, glede na to, da gre za razkrivanje finančnega poslovanja javnega sklada, ki je kot tak po svoji naravi zavezan k transparentnemu delovanju in učinkoviti rabi javnih sredstev. Tožena stranka nadalje ugotavlja, da je v navedenem primeru treba upoštevati tudi 1. alineo 3. odstavka 6. člena ZDIJZ. Ker gre v obravnavani zadevi za porabo javnih sredstev, je po oceni tožene stranke, že na podlagi 1. alinee 3. odstavka 6. člena ZDIJZ potreba po transparentnosti celotnega delovanja organa zagotovo podana. Tožena stranka še poudarja, da ZDIJZ pomeni izvajanje pravice dostopa do informacij javnega značaja, ki služi trem funkcijam: demokratični, nadzorni in gospodarski, pri čemer je v konkretni zadevi osrednjega pomena druga funkcija.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da je izpodbijana odločba nezakonita in nepravilna, ker je tožena stranka v pritožbenem postopku napačno in nepopolno ugotovila dejansko stanje in nepravilno uporabila materialno pravo. Strinja se sicer, da je Stanovanjski sklad Republike Slovenije kot javni sklad zavezan za posredovanje informacij javnega značaja v skladu z ZDIJZ in ZMed, vendar pa je v konkretni zadevi prosilka zahtevala podatke, za katere utemeljeno meni, da ne sodijo med informacije javnega značaja. V odgovoru na zahtevo prosilke je natančno in utemeljeno obrazložila, da z navedeno odvetniško družbo deluje izključno na področju tržne dejavnosti sklada oziroma izgradnje in prodaje tržnih stanovanj, v zvezi s katerimi ne dobiva nobenih proračunskih sredstev in zaradi česar njena dejavnost v tem kontekstu ni javni sklad, gre torej za osebo zasebnega prava ter zaradi navedenega informacije ne predstavljajo informacij javnega značaja v smislu ZDIJZ in ZMed. Zahtevanih informacij v delu v zvezi z višini izplačila in pogodbenim razmerjem prosilki utemeljeno ni posredovala, predvsem zaradi varovanja načela skrbnega in zaupnega poslovnega odnosa med dvema pogodbenima strankama. Meni tudi, da je tožena stranka presegla zahtevek prosilke in odločila še, da mora poleg zahtevanih podatkov prosilki posredovati celoten izpisek prometa nakazil za prejemnika: Odvetniško družbo B.B.B. o.p., B. za obdobje od 1. 1. 2006 do 31. 12. 2006 in celotno celo njeno pogodbo o pravnem zastopanju z B.B.B. z dne 19. 5. 2005 z referenčno št. ... Poudarja, da je oba dokumenta (izpis in pogodbo) sicer predložila na zahtevo informacijskega pooblaščenca, vendar le za potrebe njegovega ugotovitvenega postopka, v okviru katerega bi se razjasnilo ali gre s strani prosilke pri zahtevanih podatkih za podatke, ki predstavljajo informacije javnega značaja ali ne. S tem je nepopolno in zmotno ugotovljeno dejansko stanje, napačno uporabljeno materialno pravo, v postopku so bile storjene bistvene kršitve. Upravni organi, med katere nedvomno sodi tudi pooblaščenec, odločajo le v mejah postavljenih zahtevkov, kar pomeni, da pristojni upravni organ pritožniku ne more prisoditi več ali nekaj drugega, kot je bilo s pritožbo oziroma zahtevo za posredovanje podatkov zahtevano. Predlaga, da sodišče odpravi odločbo tožene stranke in odloči, da se pritožbi prosilke zoper delno zavrnilni odgovor tožeče stranke ne ugodi, podredno pa, da izpodbijano odločba odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovno odločanje. Zahteva tudi, da ji tožena stranka povrne stroške postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri vseh dosedanjih navedbah in prereka navedbe tožeče stranke. Primarno ugovarja aktivni legitimaciji tožeče stranke in se pri tem sklicuje na določbo 4. odstavka 17. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1; Uradni list RS, št. 105/06). Glede na to, da je tožeča stranka zavezanec za posredovanje informacij za medije po 2. odstavku 45. člena ZMed, ocenjuje, da v skladu z določbo 17. člena ZUS-1 ne more biti stranka v postopku upravnega spora. Kot stranka v postopku se po ZDIJZ šteje tisti, ki zahteva dostop do informacije javnega značaja in ga ZDIJZ imenuje prosilec in morebitni stranski udeleženci; stranka v postopku dostopa do informacije javnega značaja ne more biti organ, ki o zahtevi odloča. Tožeča stranka je namreč organ, ki o dostopu do informacij javnega značaja odloča na prvi stopnji. Tožeča stranka ima tako položaj prvostopenjskega organa, zaradi česar je dolžna odločati o zahtevi za dostop do informacije javnega značaja v skladu z ZDIJZ, oziroma v postopku s pisno zahtevo, tudi s subsidiarno uporabo ZUP in zato ne more sprožiti upravnega spora zoper odločbo tožene stranke, ki je v teh zadevah organ druge stopnje. Poudarja, da gre pri ZUS-1 za generalni kasnejši zakon v razmerju do 1. odstavka 10. člena Zakona o informacijskem pooblaščencu (ZInfP), zato je treba pri razlagi, kateri zakon velja, izhajati iz namena ZUS-1, in ZInfP. Namen zakonodajalca pri sprejemu ZUS-1 je bil v poenotenju upravnega spora, zato se mora razlagati kot novo normativno izhodišče za vse vrste upravnih sporov. Teleološka razlaga ZUS-1 vodi do zaključka, da navedene določbe ZInfP ni mogoče razlagati na tak način, da bi lahko prvostopenjski organ v postopkih dostopa informacij javnega značaja sproža upravne spore zoper odločbe drugostopenjskega organa. Takšna zakonska ureditev tudi sledi določbi 157. člena Ustave RS. Zato predlaga, da sodišče tožbi zavrže. Zgolj iz previdnosti, podrejeno pa ugovarja tudi navedbam tožeče stranke v tožbi. Tožena stranka v nadaljevanju povzema argumente, ki jih je navedla v izpodbijani odločbi. Glede tožbenega ugovora, da je odločala preko zahtevo oziroma pritožbe prosilke navaja, da je tožena stranka v postopku odločala po Zakonu o medijih, po katerem ne odloča o nepravilnosti posredovanih odgovorov ali o tem, kakšen odgovor bi moral organ posredovati prosilcu, temveč odloča le o dostopu do dokumentov oziroma informacij javnega značaja. Tako z izpodbijano odločbo tožnici ni mogla naložiti, naj prosilki posreduje odgovor na določeno vprašanje. Naložila ji je lahko le, naj posreduje dokumente, iz katerih izhajajo odgovori na ta vprašanja. Predlaga, da sodišče tožbo v celoti zavrne.

K 1. točki izreka: Tožba je utemeljena.

Tožena stranka je primarno ugovarjala aktivni legitimacije tožeče stranke. Sodišče ne pritrjuje stališču tožene stranke, da v tem primeru tožeča stranka ne bi bila aktivno legitimirana iz sledečih razlogov: Pri odločanju Informacijskega pooblaščenca o pritožbah zoper odločitve posameznikov in organizacij o tem ali bodo neko informacijo posredovali prosilcu ali ne, gre za odločanje zunanjega organa izven upravne hierarhične organizacijske strukture. Informacijski pooblaščenec je samostojni državni organ, ki ga ni mogoče uvrstiti v hierarhičnost v smislu instančnega upravnega odločanja. Določba 4. odstavka 17. člena ZUS-1 pa se po presoji sodišča nanaša le na primere, ko bi hotel prvostopenjski organ znotraj hierarhičnega sistem rednega upravnega postopka nasprotovati odločbi instančnega organa. V primeru, ko gre za postopke odločanje o dostopu do informacij javnega značaja gre za specifičen položaj, saj zavezanec, ki mora posredovati podatke po odločbi Informacijskega pooblaščenca, nima drugega sodnega varstva in ga zato ni mogoče šteti kot prvostopenjskega organa v smislu ZUS-1. Če bi zavezancu odrekli aktivno legitimacijo, bi tako ostal brez ustreznega pravnega varstva. Zavezanec je namreč pri tem, ko se odloča o njegovi pravici, kateri dokumenti bi moral posredovati, prizadet v svojih pravicah. Informacijski pooblaščenec torej odloča tudi o njegovih pravicah in ne samo o pravicah prosilca. Sodišče zato meni, da potrebno 4. odstavek 17. člena ZUS-1 tolmačiti in uporabljati v skladu s temeljnimi ustavnimi načeli, v konkretnem primeru v skladu z 22. členom (enako varstvo pravic), 23. členom (pravico do sodnega varstva) in tudi 157. členom Ustave RS. Skladno z 22. členom Ustave RS je zagotovljeno vsakomur enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodiščem in pred drugimi državnimi organi. Če bi priznali aktivno legitimacijo samo prosilcu, ne pa tudi zavezancu, bi bil zavezanec v neenakopravnem položaju, saj ima po eni strani tako prosilec pravico tudi pred sodiščem uveljavljati svojo pravico do pridobitve informacij javnega značaja, kot ima po drugi strani zavezanec pravico pred sodiščem uveljavljati pravico do tega, da ščiti svoje podatke, če meni, da so podani zakonski razlogi za to. Skladno s 23. členom Ustave RS ima vsakdo pravico, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter o obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče. Če bi zavezancu odrekli aktivno legitimacijo, bi mu s tem odrekli pravico do sodnega varstva, ki mu jo daje ta člen ustave. Taka razlaga pa je tudi skladna s 157. členom Ustave RS, ki pravi, da o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil odločajo o pravicah ali o obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organizacij, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče. V zadevah, ko Informacijski pooblaščenec odloča o pravici do dostopa do informacij javnega značaja, dejansko kot državni organ odloča tudi o pravici zavezanca. Skladno s 157. členom Ustave RS ima zato tudi zavezanec pravico do sprožitve upravnega spora. Taki razlagi v prid govori tudi 3. odstavek 10. člena Zakona o informacijskem pooblaščencu, ki pravi, da če organ zoper odločbo informacijskega pooblaščenca ni sprožil upravnega spora, je dolžan prosilcu skladno z odločbo informacijskega pooblaščenca poslati zahtevani dokument, zadevo, dosje, register, evidenco ali dokumentarno gradivo. To določilo izrecno predvideva, da lahko tudi zavezanec sproži upravni spor, pri čemer je treba upoštevati, da ZUS-1 tega določila ni razveljavil in še vedno velja. Hkrati pa je to določilo lex specialis glede ZUS-1, saj ZUS-1 ureja upravne spore na splošno, Zakon o informacijskem pooblaščencu pa določa vrsto upravnih sporov.

Pri presoji pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe je sodišče ugotovilo, da je tožena stranka bistveno kršila pravila postopka. Informacija, ki jo mora na podlagi izpodbijane odločbe tožeča stranka prosilki posredovati je izpis prometa nakazil za prejemnika - Odvetniško družbo B.B.B. o.p., B. za obdobje od 1. 1. 2006 do 31. 12. 2006 in pogodba o pravnem zastopanju, sklenjena med Odvetniško družbo B.B.B. o.p., d.n.o., ... ulica št. ..., B. in tožečo stranko z dne 19. 5. 2005 z referenčno št. ... Pri vprašanju, ali naj se izpis in pogodba pokažeta prosilki, so nedvomno prizadeti tudi interesi Odvetniške družbe B.B.B.. Odločba tožene stranke vpliva tudi na njeno pravico in pravne koristi. Skladno z določbo 44. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP; Uradni list RS, št. 26/06 - uradno prečiščeno besedilo) mora organ ves čas postopka po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba. Navedene osebe je upravni organ dolžan obvestiti o postopku in njihovi pravici, da se ga udeležujejo. Tožena stranka bi zato morala poskrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi odločba lahko vplivala. Tožena stranka bi v obravnavanem primeru morala poskrbeti za to, da bi bila v postopku udeležena tudi Odvetniška družba B.B.B. Glede na navedeno bi ji morala tožena stranka po uradni dolžnosti dati status stranke v postopku. Iz upravnih spisov pa ni razvidno, da bi bila Odvetniška družba B.B.B. v postopku udeležena. Skladno z 9. členom ZUP je treba dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo, preden se izda odločba. Če so v postopku udeležene stranke z nasprotujočimi interesi, mora imeti vsaka stranka možnost, da se izjavi o zahtevkih in navedbah stranke z nasprotnim interesom. Iz navedenega razloga bi bilo potrebno dati Odvetniški družbi B.B.B. možnost, da se pred izdajo odločbe izjasni o tem, ali naj se izpis in pogodba pokaže prosilki. Ker tožena stranka ni postopala po citiranih določbah ZUP, gre za bistveno kršitev določb postopka iz 3. odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1; Uradni list RS, št. 105/06) v zvezi z 2. in 3. točko 2. odstavka 237. člena ZUP. Tožeča stranka sicer te kršitve postopka ni uveljavljala v tožbi, vendar pa skladno z določbo 40. člena ZUS-1 sodišče pri presoji upravnega akta ni vezano na tožbene razloge. Pred ponovnim odločanjem bo morala tožena stranka v postopek pritegniti tudi stranko z interesom in ji dati možnost, da v postopku zavaruje svoje pravice.

Zaradi ugotovljene bistvene kršitve postopka, ki je razlog za odpravo odločbe tožene stranke se sodišče ni opredelilo do tožbenih navedb, saj bo morala tožena stranka o zadevi ponovno odločati.

Sodišče je na podlagi 3. točke 1. odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi tožeče stranke ugodilo in izpodbijano odločbo tožene stranke odpravilo. Ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbo ugoditi in upravni akt odpraviti, je sodišče odločilo brez glavne obravnave, na nejavni seji (1. alinea 2. odstavka 59. člena ZUS-1).

K 2. točki izreka: Izrek o stroških postopka temelji na 3. odstavku 25. člena ZUS-1. Na podlagi 2. odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07) se prizna tožeči stranki 350 EUR, ker je bila zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik.