Jedro

Upravni organ bi se moral jasno opredeliti do vprašanja, ali lahko tožnica v postopku izdaje gradbenega dovoljenja varuje kakšne svoje pravne koristi. Če bi ugotovil, da tožnica zatrjuje okoliščine, ki so pravno odločilne za priznanje položaja stranske udeleženke v upravnem postopku, bi ji moral zahtevano odločbo gradbenega dovoljenja vročiti.

Izrek

Tožbi se ugodi, sklep Upravne enote Ljubljana št. 351-2575/2010-36 z dne 18. 5. 2011 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 350 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Upravna enota Ljubljana, Izpostava Center, je z izpodbijanim sklepom zavrgla tožničino zahtevo za vročitev odločbe istega organa št. 351-2575/2010-27 z dne 22. 4. 2011. Iz obrazložitve izhaja, da je tožnica na podlagi sedmega odstavka 143. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) vložila zahtevo za vročitev odločbe, s katero je bilo investitorki A. d.o.o. (v tem upravnem sporu prizadeti stranki) izdano gradbeno dovoljenje za odstranitev objekta B. Organ v obrazložitvi navaja tako sedmi odstavek 143. člena kot drugi odstavek 229. člena ZUP. Ugotavlja, da tožnica ni lastnica nepremičnin, niti imetnica služnostne oziroma stavbne pravice na nepremičninah, na katere se nanaša predvideni poseg, niti ni lastnica nepremičnin ali imetnica služnostne oziroma stavbne pravice na nepremičninah, na podlagi katerih je upravni organ določil stranke v postopku, in da zato v postopek ni bila vključena kot stranka (stranski udeleženec), zaradi česar ji ni bila vročena navedena odločba.

Ocenjuje, da tožnica tudi z navedbami v svoji vlogi ni izkazala, da nameravana odstranitev objekta posega v njene z zakonom ali drugim predpisom določene pravice ali pravne koristi. Z navedbami v vlogi naj bi varovala le svoj dejanski, ne pa pravnega položaja. Pojasnjuje, da odstranitev objekta ne pomeni posega, ki bi kakorkoli vplival na pravice do ustreznih odmikov načrtovane gradnje od njenega objekta, pravice do protihrupne zaščite, do gradnje, ki ne bo škodljivo vplivala na stabilnost njenega objekta, do požarne varnosti, do higienske in zdravstvene zaščite oziroma zaščite okolice itd., saj bodo vplivi na okolje prisotni le v času izvedbe odstranitvenih del. V zvezi z navedbami, da bi rušitev lahko posegla na stabilnost objektov na tožničinih zemljiščih in da je investitor obljubil, da bo pred začetkom gradbenih del neodplačno gradbeno uredil njene parcele, ki se posedajo proti luknji, ki jo je povzročil B., pa upravni organ ugotavlja, da iz izvensodne poravnave, na katero se tožnica sklicuje, ne izhaja, da bi se tožničine nepremičnine posedale proti jami, ki naj bi jo povzročil B., temveč na preprečitev nevarnosti posedanja med gradnjo. V zvezi s tem pojasnjuje, da gradnja novega objekta ni predmet upravnega postopka izdaje navedenega gradbenega dovoljenja, in da se ta nanaša le na odstranitev objekta v takšnem obsegu, da se del kletne etaže na obeh krajnih straneh objekta ohrani. Zavrača tudi trditve, da je pravni interes izkazan z obstojem komunalnih naprav, saj naj bi iz geodetskega načrta ne bilo razvidno, da bi imele tožničine nepremičnine kakšne skupne komunalne naprave z nepremičninami, ki so predmet postopka za izdajo gradbenega dovoljenja za odstranitev objekta B. Drugostopenjski upravni organ je tožničino pritožbo zavrnil. Meni sicer, da je pravna podlaga za odločitev sedmi odstavek 143. člena ZUP. Pritrjuje razlogom, ki jih navaja organ prve stopnje, poleg tega pa še dodaja, da lastniki sosednjih zemljišč praviloma res izkazujejo pravni interes, vendar naj bi bila ugotovitev o tem odvisna od tega, za kakšno gradnjo gre. Odstranitev objekta, s katero se ohranjajo zidovi in stropne konstrukcije kleti in ti niso predmet odstranjevanja, naj ne bi pomenila del, pri katerih je pričakovati vpliv na sosednja zemljišča. Tožnica se z navedeno odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je v svoji vlogi opozarjala na slabo gradbeno stabilnost in na grožnjo poškodovanja njenih parcel, ki so sosednje parcele. Upravnemu organu prve stopnje očita, da je brez ugotovitvenega postopka navedel, da odstranitev objekta ne posega na stabilnost nepremičnin v njeni lasti, in da ni ugotavljal, ali so v konkretni zadevi prizadete naravne vrednote in da tudi pritožbeni organ ni odgovoril na njene pritožbene navedbe o naravnih vrednotah. Zato izpodbijani odločitvi očita absolutno bistveno kršitev pravil postopka.

Navaja, da je v pritožbi izrecno pojasnila, da je sprožila pravdni postopek za ugotovitev služnosti na parcelah, ki so predmet gradbenega dovoljenja in da je pritožbeni organ na vprašanje obstoja stvarnih pravic odgovoril drugače od organa prve stopnje. Ker postopka ni vodil gradbenik, naj bi bilo vprašljivo mnenje oseb, ki sta vodili in podpisali odločbo organa druge stopnje, glede nevarnosti rušitve objekta. Meni, da bi moralo biti v obrazložitvi navedeno, zakaj izvedeniško mnenje ni potrebno, zato trdi, da se obrazložitve tudi v tem delu ne da preizkusiti. Upravna organa sta očitno menila, da bo gradnja izvedena tako, da ne bo prišlo do vplivov na njeno zemljišče, oseba, ki ima ustrezno znanje, pa v svojem izvedeniškem mnenju opozarja, da bi bilo neodgovorno pričakovati, da rušitvena dela ne morejo povzročiti škode na sosednjih zemljiščih.

Izpodbijana odločitev naj bi kršila 43. člen ZUP v povezavi z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-165/09. Odločba organa druge stopnje naj bi kršila tudi 22. člen Ustave, ker ne navaja, za katero upravnosodno prakso, na katero se sklicuje, naj bi šlo. Poudarja načelo, da imajo mejaši položaj stranke ali vsaj stranskega udeleženca v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja, in da je treba izjeme razlagati in uporabljati ozko. Razlaga zakona, po katerem je obstoj gradbene jame pogoj za priznanje položaja stranke v postopku, naj bi kršila 14. in 22. člen Ustave. Meni, da bi morala biti udeležena v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za odstranitev objekta, v katerem bi lahko varovala svoje pravice do ustreznih odmikov načrtovane gradnje od njenega objekta, do protihrupne zaščite, do gradnje, ki ne bo škodljivo vplivala na stabilnost objekta, do požarne varnosti, do higienske in zdravstvene zaščite okolice ipd. Dejansko stanje naj bi bilo zmotno in nepopolno ugotovljeno, saj gre v naravi za tožničine nepremičnine, ki se posedajo proti luknji, ki jo je povzročil B., izdaja gradbenega dovoljenja za odstranitev pa lahko vpliva na stabilnost tožničinih parcel oziroma na stabilnost njenega objekta. Toženi stranki očita tudi kršitev kontradiktornosti, saj ji ni vročila odgovora na pritožbo. V tožbi navaja še, da je upravni organ druge stopnje pristojen za ohranjanje naravne dediščine in opozarja, da se na zemljišču, ki meji na parcele, za katere je bilo izdano gradbeno dovoljenje, nahaja rdečelistna bukev, ki je naravna vrednota. Meni, da je treba naravne vrednote upoštevati tudi v obravnavanem primeru.

Sodišču predlaga, naj ugodi tožbi in izpodbijani sklep odpravi ter zadevo vrne v ponovno odločanje, toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva izdaje sodbe.

Toženka predlaga zavrnitev tožbe, na katero pa vsebinsko ni odgovorila.

Prizadeta stranka v odgovoru na tožbo oporeka tožničinim navedbam, da je služnostna upravičenka na parcelah, ki so predmet gradbenega dovoljenja, in da odstranitev objekta vpliva na stabilnost njenih nepremičnin. Meni, da izpodbijana odločitev pravilno ugotavlja, da odstranitev objekta ne pomeni posega, ki bi vplival na zatrjevane pravice, saj ne gre za gradnjo novega objekta, temveč le za odstranitev obstoječega. Upravni organ pa naj bi svoje ugotovitve oprl na geotehnično mnenje, ki je del upravnega spisa. Zmotne naj bi bile tudi tožničine navedbe, ki se nanašajo na kopanje gradbene jame. Meni, da so očitki o neobrazloženosti odločbe organa druge stopnje neutemeljeni, glede varovanja naravnih vrednot pa povzema pojasnila, ki jih je organu predložila kot dopolnitev odgovora na pritožbo. Hkrati opozarja, da varovanje naravne vrednote ni okoliščina, s katero bi tožnica lahko utemeljevala svoj pravni interes.

Tožnica v prvi pripravljalni vlogi pojasnjuje, zakaj odstranitev objekta B. ne pomeni prenehanja njenega pravnega interesa. V drugi pripravljalni vlogi se sklicuje še na odločbo Ustavnega sodišča U-I-181/09, Up-860/09, Up-222/10 z dne 10. 11. 2011 in sodišču podredno predlaga, naj ugotovi, da je upravna enota s tem, ko ni vročila gradbenega dovoljenja, „kršila drugi odstavek 40. člena ZON, nepravilno in nezakonito skrajšala rok pritožbeni rok, saj je uporabila 8 dnevni rok, vsebinska vprašanja – vprašanje ali gre za pravice tožeče stranke – obdelala že kar v procesnem sklepu in sicer na tak način, da je sklep zavrgla, zmotno ugotovila dejansko stanje, saj ni ob upoštevanju pravil stroke ugotovila, da ob nivojski razliki v višini 6 m pri slabem gradbenem stanju zida obstaja nevarnost znižanja gradbene stabilnosti, ni dopustila mejašu parcel, za katere je bilo izdano gradbeno dovoljenje udeležbe v postopku in ni upoštevala monitoringa okolice in okoliških objektov pred pričetkom gradbenih del“.

Tožba je utemeljena.

Predmet upravnega spora je tožničina pravica do vročitve odločbe gradbenega dovoljenja za rušenje objekta B. Na varstvo te pravice pa dejstvo, da je bil navedeni objekt porušen, ne vpliva. Zato porušenje objekta tudi nima vpliva na pravni interes tožnice za sodno varstvo v tem upravnem sporu. Za odločitev v obravnavani zadevi je torej pomembno vprašanje, ali tožnica izkazuje pravni interes za vročitev odločbe, izdane v postopku izdaje gradbenega dovoljenja.

Med strankama ni sporno, da je tožnica vložila zahtevo za vročitev odločbe po sedmem odstavku 143. člena ZUP. Ta določa, da se osebi, ki zatrjuje, da ji ni bila dana možnost udeležbe v postopku, čeprav je imela to pravico, na njeno zahtevo vroči odločba, če zahteva vročitev v 30 dneh od dneva, ko je izvedela za izdajo odločbe. Oseba, ki bi morala biti udeležena v postopku kot stranski udeleženec, pa ima pravico do vročitve odločbe tudi po drugem odstavku 229. člena ZUP.

Toženka je o vročitvi odločbe odločala po obeh navedenih določbah, vendar ju je po presoji sodišča napačno uporabila. Tako za vročitev po sedmem odstavku 143. člena ZUP kot po drugem odstavku 229. člena ZUP mora oseba izkazati, da bi morala biti udeležena v postopku, v katerem je bila izdana odločba, katere vročitev zahteva. V skladu s prvim in z drugim odstavkom 43. člena ZUP oseba vstopi v postopek kot stranski udeleženec zaradi varstva svojih pravnih koristi, ki so neposredne, na zakon ali drug predpis oprte osebne koristi. To pomeni, da so neutemeljene tožbene navedbe, ki s nanašajo na varstvo naravnih vrednot. Varstvo naravnih vrednot je namreč v javnem interesu, osebe pa imajo položaj stranskega udeleženca zaradi varovanja svojih pravic in ne zaradi varovanja javnega interesa. Le če oseba izkaže, da bi v postopku lahko varovala svoje pravno priznane koristi, ji gre položaj stranskega udeleženca. To pomeni, da je ta oseba tudi upravičena do vročitve odločbe.

Ne postopek po sedmem odstavku 143. člena ZUP ne postopek po drugem odstavku 229. člena ZUP pa nista postopka, v katerih bi se že odločalo tudi o obstoju posegov v pravice, ki jih v postopku izdaje upravnega akta varujejo stranski udeleženci. Vprašanje, ali ima neka oseba položaj stranskega udeleženca v postopku, je namreč vprašanje, ali bi ta oseba v postopku izdaje gradbenega dovoljenja lahko varovala svoje pravice, ne pa, ali je v te pravice nedopustno poseženo. Z drugimi besedami povedano: ali odločitev o gradbenem dovoljenju posega v pravice, ki jih stranski udeleženec varuje v postopku, je predmet meritornega odločanja in ne že odločanja o položaju stranke v postopku. Vprašanje odločanja o položaju stranke v postopku je torej, ali oseba sploh lahko varuje kakšno svojo pravno korist v upravni stvari, tj. ali obstaja razmerje stranskega udeleženca do upravne stvari, ki je predmet upravnega postopka.

Zato bi se moral upravni organ jasno opredeliti do vprašanja, ali lahko tožnica v postopku izdaje gradbenega dovoljenja varuje kakšne svoje pravne koristi. Če bi ugotovil, da tožnica zatrjuje okoliščine, ki so pravno odločilne za priznanje položaja stranske udeleženke v upravnem postopku, bi ji moral zahtevano odločbo gradbenega dovoljenja vročiti. Presoja utemeljenosti navedb glede posega v njene pravno varovane koristi, pa je predmet bodisi rednih bodisi izrednih pravnih sredstev.

Prvostopenjski upravni organ je sicer v obrazložitvi izpodbijanega sklepa navedel, da tožnica ne more uspeti z navedbami, s katerimi varuje le dejanski interes, hkrati pa je po vsebini obravnaval utemeljenost tožničinih navedb o možnostih vpliva rušenja objekta B. na njene nepremičnine. Tudi odločitev drugostopenjskega organa temelji na ugotovitvi, da gre v obravnavanem primeru za tako odstranitev objekta, pri kateri ni pričakovan vpliv na sosednja zemljišča. Po vsebini sta se torej oba organa opredeljevala do zatrjevanega vpliva rušenja objekta na stabilnost tožničinih nepremičnin. To pomeni, da je toženka tožničine ugovore o vplivih rušenja obravnavana po vsebini, kar kaže na to, da gre tožnici položaj stranske udeleženke v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, zaradi česar je upravičena do vročitve gradbenega dovoljenja. Po navedenem je obrazložitev izpodbijane odločitve v tem delu sama s seboj v nasprotju.

Izpodbijana odločitev torej temelji na napačni uporabi pravil postopka iz sedmega odstavka 143. člena in drugega odstavka 229. člena ZUP, kar je vplivalo na zakonitost odločitve. Zato je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo (3. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu – v nadaljevanju ZUS-1) ter zadevo vrnilo upravnemu organu prve stopnje v ponoven postopek (tretji odstavek 64. člena ZUS-1). V ponovljenem postopku bo moral upravni organ najprej ugotoviti, ali bi tožnica morala biti stranka v postopku, v katerem je bila izdana odločba, katere vročitev zahteva. Pri tem bo moral upoštevati odločbo št. U-I-165/09, s katero je Ustavno sodišče že presojalo ureditev položaja stranskih udeležencev v postopkih izdaje gradbenega dovoljenja. V 29. točki obrazložitve te odločbe je navedlo, da bi stranski udeleženec v postopku izdaje gradbenega dovoljenja lahko varoval svoje pravice do ustreznih odmikov načrtovane gradnje od novega objekta, do protihrupne zaščite, do gradnje, ki ne bo škodljivo vplivala na stabilnost njegovega objekta, do požarne varnosti, do higienske in zdravstvene zaščite okolice ipd. Ali tožnica tudi v obravnavanem primeru izkazuje pravni interes za udeležbo v postopku, pa je odvisno od tega, ali svoj pravni interes utemeljuje z varstvom katere izmed pravno varovanih pravic. Če bo ugotovil, da je upravičena do sodelovanja v postopku, ji bo gradbeno dovoljenje vročil, v nasprotnem primeru pa bo izdal negativni upravni akt. Glede na to, da je bilo treba tožbi ugoditi že zaradi navedenih kršitev pravil postopka, se sodišče ni spuščalo v presojo drugih tožbenih ugovorov. Ker je ugodilo primarnemu tožbenemu predlogu, se tudi ni spuščalo v vprašanje dopustnosti podrednega.

Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07; v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 350 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika).

Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ) in ne od izdaje sodbe, kot to uveljavlja tožnica.