Jedro

Lastninska pravica lastnikov zemljišč v varovalnem pasu je omejena. Res na vseh zemljiščih v varovalnem pasu neposredna gradnja ne bo potekala, torej se (fizična) gradbena dela na vseh zemljiščih ne bodo izvajala. Dejstvo pa je, da so (bodo) lastniki zemljišč, ki se nahajajo v varovalnem pasu, čeprav na njih fizična gradnja ne bo potekala in čeprav neposredno nad njimi ne potekajo električni vodi, v izvrševanju svoje lastninske pravice omejeni. Obseg omejitve določa že sam zakon, ki za posamezne konkretne vrste posegov določa obseg vpliva na okolje in s tem tudi širino varovalnega pasu.

Z izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo objektov za prenos in distribucijo električne energije se odloči o tem, kje bo varovalni pas potekal, saj je ta skladno s predpisi vezan na navedeno gradnjo (do določene oddaljenosti na vsaki strani od osi elektroenergetskega voda). Ker lastniki nepremičnin v varovalnem pasu svoje lastninske pravice ne morejo več izvrševati tako neomejeno, kot so jo lahko oziroma bi jo lahko pred izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo tega omrežja, se torej prav z izdajo te upravne odločbe spremeni njihov pravni položaj.

Vsaka pravna sprememba načina uživanja lastninske pravice še ne pomeni posega v lastninsko pravico v ustavnopravnem smislu. Prav tako tudi vsaka pravna omejitev uživanja lastninske pravice v javnem interesu še ne terja posebnega upravnega (razlastitvenega) postopka, v katerem bi se taka omejitev lahko z posamičnim oblastvenim aktom določila kot obveznost lastnika (npr. vzpostavitev služnosti v javno korist). Zato pa je treba glede na pravne in dejanske značilnosti gradnje in pravnega režima varovalnega pasu ugotoviti, kdaj gre (še) za urejanje načina izvrševanja lastninske pravice v okviru njenih splošnih funkcij, kdaj pa gre že za poseg vanjo, ki tudi zaradi ustavnega varstva terja poseben postopek dovolitve posega vanjo in plačilo ustreznega nadomestila (33. in 69. člen Ustave).

Izrek

I. Revizija se zavrne.

II. Druga tožeča stranka je dolžna v 15 dneh od dneva vročitve te sodbe povrniti prvi tožeči stranki njene revizijske stroške v znesku 428,38 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega naslednjega dne po izteku roka za izpolnitev obveznosti do plačila.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje (po predhodni združitvi zadev I U 1076/2016 tožeče stranke M. L. in I U 1094/2016 tožeče stranke E., d. o. o.) ugodilo tožbi prve tožeče stranke zoper 3. točko izreka odločbe Ministrstva za okolje in prostor, št. 35105-15/2008/85 z dne 21. 6. 2016, tako, da jo je odpravilo in zadevo v tem obsegu vrnilo v ponovni postopek (3. točka se je nanašala na stroške upravnega postopka), tožbi druge tožeče stranke pa je ugodilo tako, da je 2. točko izreka navedene upravne odločbe odpravilo (z 2. točko je bila zavrnjena zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo 2 x 110 kV daljnovoda ... na zemljišču parc. št. ... k.o. B.), v preostalem delu (ki se nanaša na 1. točko izreka navedene odločbe, s katero je bilo delno gradbeno dovoljenje, št. 35105-15/2008-7 TŠ/VML z dne 21. 4. 2008, razveljavljeno v delu, ki se nanaša na gradnjo končnega stebra (S4) daljnovoda 2 x 110 kV ...), pa je tožbo druge tožeče stranke zavrnilo.

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe je sodišče prve stopnje (v delu, ki je relevanten za obravnavo revizije) na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo druge tožeče stranke zoper 1. točko izreka izpodbijane odločbe (s katero je bilo razveljavljeno sporno gradbeno dovoljenje v delu, ki se nanaša na gradnjo stebra) kot neutemeljeno. Poudarilo je, da ni sporno, da se zemljišče prve tožeče stranke, parc. št. ... k.o. B., nahaja znotraj varovalnega pasu predmetnega daljnovoda in da druga tožeča stranka ni izkazala pravice graditi na tem zemljišču niti v času izdaje delnega gradbenega dovoljenja niti v času izdaje izpodbijane odločbe. O tej zadevi je sodišče že odločalo in sprejelo jasno stališče, da mora biti pravica graditi izkazana ne le za zemljišča, na katerih se bo izvajala gradnja, ampak za vsa zemljišča v varovalnem pasu. Da spada daljnovod med netipične oblike gradbenih objektov in da mora investitor za njegovo gradnjo izkazati pravico razpolaganja tudi na zemljiščih, preko katerih poteka trasa (koridor) daljnovoda, kljub temu, da se v tem delu neposredno ne posega na zemljišče, zaradi posega v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave RS, izhaja tudi iz odločbe Ustavnega sodišča Up-89/05. Pravico graditi je zato treba izkazati ne le na nepremičnini, na kateri investitor namerava graditi oziroma izvajati kakšna dela, saj je taka razlaga preozka. Lastnik zemljišča na celotnem varovalnem pasu je namreč omejen z razpolaganjem in zato ni razloga za drugačno obravnavanje dela varovalnega pasu, ki je potreben za dejansko gradnjo in obratovanje, od dela, ki neposredno ni potreben za to. V obeh primerih gre namreč za omejitev lastninske pravice na nepremičnini. Drugo točko izreka izpodbijane odločbe pa je sodišče odpravilo po uradni dolžnosti, saj ni skladna s 1. točko. Iz 1. točke namreč izhaja, da je tožena stranka delno gradbeno dovoljenje v tem delu razveljavila. Če se odločba razveljavi, pa se ne odpravijo pravne posledice, ki so iz nje že nastale, ampak ne morejo nastati nobene nadaljnje pravne posledice. Z zavrnitvijo zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo daljnovoda (to je vsebina 2. točke), o kateri je bilo že odločeno z izpodbijanim delnim gradbenim dovoljenjem, se namreč posega v pravne posledice razveljavljenega dela navedenega gradbenega dovoljenja, nastale do njegove razveljavitve.

3. Zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje je druga tožeča stranka (v nadaljevanju revidentka) vložila revizijo. Glede njene dovoljenosti se sklicuje na 2. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Vlaga jo zaradi zmotne uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu. Predlaga, da Vrhovno sodišče izpodbijano sodbo spremeni tako, da v celoti odpravi odločbo tožene stranke in obdrži delno gradbeno dovoljenje z dne 21. 4. 2008 v celoti v veljavi. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Prva tožeča stranka v odgovoru na revizijo primarno predlaga njeno zavrženje, saj ne gre za pomembno pravno vprašanje; sodna praksa Upravnega sodišča je glede tega vprašanja enotna, izpodbijana sodba pa od nje ne odstopa. Podredno pa predlaga zavrnitev revizije. Sklicuje se na enotno sodno prakso Upravnega sodišča (in jo citira) in stališča Ustavnega sodišča v odločbi Up-89/05 ter poudarja, da gre za poseg v lastninsko pravico. Že iz definicije varovalnega pasu izhaja, da ima sistemski operater pravico omejevati lastninsko pravico lastnikov vseh zemljišč, ki se nahajajo v varovalnem pasu. Da so lastniki omejeni pri gradnji in drugih posegih oziroma potrebujejo soglasje, navaja tudi revidentka sama. In ta omejitev velja za vse nepremičnine v varovalnem pasu, ne samo za tiste, ki so neposredno pod osjo daljnovoda. Navedbe, da naj raba zemljišča prve tožeče stranke ne bi bila bistveno omejena ali da naj bi se omejitev razlikovala glede na to, ali zemljišče v varovalnem pasu leži pod osjo daljnovoda ali ne, ne držijo. Pravilnik namreč tega ne ločuje. Pravilnik ločuje samo med različnimi varnostnimi stopnjami, pri čemer zemljišče prve tožeče stranke sodi v območje I. varnostne stopnje. Ker je torej lastnik nepremičnine omejen v svoji lastninski pravici, mora revidentka pridobiti ustrezno lastninsko, stvarno ali obligacijsko pravico od lastnika, ki tak poseg dopušča. Poleg tega je revidentka organizirana v obliki zasebne družbe in njeno tolmačenje bi privedlo do zaključka, da je dopusten enostranski poseg enega zasebnega subjekta v lastninsko pravico drugega zasebnega subjekta.

5. Tožena stranka v odgovoru na revizijo pojasni, da najprej ni upoštevala stališča Upravnega sodišča glede parcele št. 3 iz prejšnje sodbe, saj se nahaja znotraj varovalnega pasu, vendar se na njej ne bodo izvajala nobena gradbena dela in preko te parcele tudi ne potekajo kabli. Zato meni, da take potrebe ni. Sklicuje se tudi na druge predpise, ki urejajo varovalne pasove (npr. za avtoceste, hitre ceste, železnico in podobno). Ker pa je Upravno sodišče s svojo sodbo odločbo z dne 26. 8. 2015 odpravilo, je v svoji (v tem upravnem sporu izpodbijani) odločbi z dne 21. 6. 2016 v celoti sledila sodbi, čeprav še vedno meni, da je stališče Upravnega sodišča zmotno. Tako med drugim navaja, da imajo varovalni pasovi povsem drug namen kot izkazovanje pravice graditi po Zakonu o graditvi objektov. Z njihovo določitvijo se vzpostavi neke vrste režim (podobno kot npr. režim na zavarovanem območju z vidika varstva narave ali kulturne dediščine), ki pomeni omejevanje izvrševanja lastninske pravice v tem pasu. Vendar urejanje lastniško pravnih razmerij zaradi omejevanja lastninske pravice ni predmet upravnih postopkov izdaje gradbenih dovoljenj, temveč stvar dogovora med investitorjem in lastnikom zemljišča. V času izdaje spornega delnega gradbenega dovoljenja 59a. člen EZ še ni veljal, kar pa po mnenju sodišča prve stopnje ne pomeni, da investitorju ni bilo treba izkazati pravice graditi na vseh zemljiščih, preko katerih poteka trasa daljnovoda. S tem se tožena stranka strinja, če se upošteva tudi besedo „največ do širine varovalnega pasu“, ta „največ“ pa pomeni le toliko, kot je po projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja predvideno za izvajanje gradnje.

6. V pripravljalni vlogi revidentka dodatno poudarja, da odločitev o reviziji ni pomembna samo zanjo, ampak tudi za druge, kar izhaja že iz odgovora tožene stranke na revizijo. Glede zatrjevanega obstoja enotne sodne prakse poudarja, da je ni, vse sodbe se namreč nanašajo le na parcele pod daljnovodom. Poudarja še, da se mešajo pojmi omejitve lastninske pravice v varovalnem pasu in pravica razpolaganja z zemljiščem kot pravica graditi. Pravica graditi daje investitorju pravico aktivnega delovanja na zemljišču, v varovalnem pasu pa investitor oziroma upravljavec infrastrukture nima nikakršne pravice razpolaganja z zemljiščem. Strinja pa se, da je na nek način lastnina z režimom varovalnih pasov omejena in dopušča možnost stališča, da je lastnik s temi omejitvami do neke mere oškodovan. V obravnavanem primeru pa prva tožeča stranka zaradi konkretne gradnje ni v ničemer na novo omejena, saj njeno zemljišče leži v varovalnem pasu že od leta 1959. K I. točki izreka: Glede dovoljenosti revizije

7. Po drugem odstavku 83. člena ZUS-11 je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev za njeno dovoljenost. 8. Po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju, ali če odločba sodišča prve stopnje odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev ali če v sodni praksi sodišča prve stopnje o tem pravnem vprašanju ni enotnosti, Vrhovno sodišče pa o tem še ni odločalo.

9. V obravnavani zadevi revidentka kot pomembno postavlja vprašanje, ali mora v primeru gradnje svojega objekta izkazati pravico graditi za vsa zemljišča v varovalnem pasu ali ne. Odgovor na to vprašanje ni pomemben samo za obravnavano zadevo oziroma za vse gradnje daljnovodov, kot pojasni v nadaljevanju, pač pa tudi za druge investitorje na podlagi drugih predpisov, ki vsebujejo varovalni pas (železnice, plinovodi, ceste in avtoceste in podobno), stališča Vrhovnega sodišča o tem vprašanju pa še ni.

10. Glede na navedeno je po presoji Vrhovnega sodišča navedeni pogoj za dovoljenost revizije izpolnjen.

Glede utemeljenosti revizije

11. Revizija ni utemeljena.

12. Iz za odločanje o reviziji relevantnega ugotovljenega dejanskega stanja v zadevi, na katero je revizijsko vezano in izhaja iz izpodbijane sodbe ter navedb strank, izhaja, da je (tudi) revidentka investitorica po delnem gradbenem dovoljenju za rekonstrukcijo 110 kV in 20 kV stikališč s priključnimi daljnovodi v TE ..., v delu, ki se nanaša na gradnjo končnega stebra (S4) daljnovoda 2 x 110 kV ... (investitorji navedenega projekta so bile T. d. o. o., E. d. d. in revidentka). Objekt, na katerega se nanaša razveljavljeni del delnega gradbenega dovoljenja, pa je v celoti v domeni revidentke kot sistemskega operaterja prenosnega omrežja električne energije v Republiki Sloveniji in upravljavca visokonapetostnih daljnovodov.

13. Dalje iz dejanskega stanja kot nesporno izhaja, da je prva tožeča stranka lastnica parcele št. 3 k. o. B., ki se nahaja znotraj varovalnega pasu predmetnega daljnovoda in da revidentka ni izkazala pravice graditi na tej parceli.

14. Sporno pa ostaja vprašanje ali mora investitor v primeru gradnje, ki poteka oziroma katere posledica je varovalni pas, kar izhaja že iz samega zakona, izkazati pravico graditi za vsa zemljišča v varovalnem pasu objekta.

15. Po presoji Vrhovnega sodišča ne more biti sporno in temu pritrjuje tudi revidentka v svoji pripravljalni vlogi, da je lastninska pravica lastnikov zemljišč v varovalnem pasu omejena. Res na vseh zemljiščih v varovalnem pasu neposredna gradnja ne bo potekala, torej se (fizična) gradbena dela na vseh zemljiščih ne bodo izvajala. Dejstvo pa je, da so (bodo) lastniki zemljišč, ki se nahajajo v varovalnem pasu, čeprav na njih fizična gradnja ne bo potekala in čeprav neposredno nad njimi ne potekajo električni vodi, v izvrševanju svoje lastninske pravice omejeni. Obseg omejitve določa že sam zakon, ki za posamezne konkretne vrste posegov določa obseg vpliva na okolje in s tem tudi širino varovalnega pasu (npr. Energetski zakon, ki določa širino varovalnih pasov). Prav tako določa obseg omejitev na podlagi zakona izdan Pravilnik o pogojih in omejitvah gradenj, uporabe objektov ter opravljanja dejavnosti v območju varovalnega pasu elektroenergetskih omrežij2 oziroma v času izdaje spornega gradbenega dovoljenja veljavni Pravilnik o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči3. 16. Z izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo objektov za prenos in distribucijo električne energije (omrežje, ki je infrastruktura, 57. člen in nasl. EZ, 462. člen EZ-1 in nasl.) se torej odloči o tem, kje bo varovalni pas potekal, saj je ta skladno s predpisi vezan na navedeno gradnjo (do določene oddaljenosti na vsaki strani od osi elektroenergetskega voda). Ker lastniki nepremičnin v varovalnem pasu svoje lastninske pravice ne morejo več izvrševati tako neomejeno, kot so jo lahko oziroma bi jo lahko pred izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo tega omrežja, se torej prav z izdajo te upravne odločbe spremeni njihov pravni položaj. V primeru tovrstne gradnje torej ne gre za dolžnost trpeti abstraktne omejitve lastninske pravice neposredno na podlagi predpisa, temveč gre za posledico, ki izvira iz konkretnega akta in se nanaša na točno določen in zaključen krog lastnikov nepremičnin. Čeprav se fizična gradnja na vseh zemljiščih v varovalnem pasu ne izvaja, pa bodo posledice izvršene gradnje občutene v celotnem varovalnem pasu (ki ga, kot že navedeno, določa zakon oziroma podzakonski akt in s tem določa tudi obseg vpliva).

17. Revidentka ima sicer prav, da vsaka pravna sprememba načina uživanja lastninske pravice še ne pomeni posega v lastninsko pravico v ustavnopravnem smislu. Prav tako tudi vsaka pravna omejitev uživanja lastninske pravice v javnem interesu še ne terja posebnega upravnega (razlastitvenega) postopka, v katerem bi se taka omejitev lahko z posamičnim oblastvenim aktom določila kot obveznost lastnika (npr. vzpostavitev služnosti v javno korist). Zato pa je treba glede na pravne in dejanske značilnosti gradnje in pravnega režima varovalnega pasu ugotoviti, kdaj gre (še) za urejanje načina izvrševanja lastninske pravice v okviru njenih splošnih funkcij, kdaj pa gre že za poseg vanjo, ki tudi zaradi ustavnega varstva terja poseben postopek dovolitve posega vanjo in plačilo ustreznega nadomestila (33. in 69. člen Ustave).

18. Prav tako se je mogoče strinjati z revidentko, da položaj lastnikov nepremičnin pod objekti omrežja za prenos ali distribucijo električne energije ter pod električnimi vodi tega omrežja4 ni nujno enak tistim, ki so (zgolj) lastniki nepremičnin v varovalnem pasu. Vendar pa se ta položaj izenači, če je za vse navedene lastnike vzpostavljen v bistvenem enak pravni režim v varovalnem pasu, kar pa je stvar odločitve zakonodajalca in drugih pristojnih normodajalcev.

19. Pomembno je torej, ali je pravni režim varovalnega pasu ob izgradnji navedenega omrežja kot infrastrukture tak, da pomeni za lastnika nepremičnine v tem varovalnem pasu omejitev njegove lastninske pravice, ki že pomeni poseg v njeno ustavnopravno in zakonsko varovano jedro. V takem primeru bo moral investitor pred nastopom takega posega v lastninsko pravico tretjih oseb – torej pred izgradnjo objekta - pridobiti temu ustrezno stvarnopravno pravico na podlagi ustreznega akta sodišča ali državnega organa oziroma na podlagi ustreznega sporazuma z lastnikom nepremičnine.5 Posledično to pomeni, da bo moral investitor v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za elektroenergetsko omrežje izkazovati pravico graditi za vse nepremičnine v varovalnem pasu, kjer bo gradnja objekta povzročila (opisani) poseg v lastninsko pravico lastnikov teh nepremičnin. Ali bodo to vse nepremičnine v varovalnem pasu, zgolj nekatere ali nobena od njih, je odvisno od pravnega režima, ki ga za nepremičnine vzpostavlja varovalni pas. V ostalih primerih je sicer lahko lastninska pravica omejena, vendar pa za njeno varstvo zadošča priznanje ustrezne denarne odmene, če se s tako omejitvijo za določene lastnike nepremičnin na območju varovalnega pasu bistveno spremeni način uživanja te lastnine, zmanjša njena vrednost, omejitve pa zanje niso (bile) predvidljive.6 Navedeno je ob odsotnosti jasne razmejitve različnih položajev, ki bi jo ustavnoskladno določil zakonodajalec, stvar presoje v vsakem konkretnem primeru.

20. Zato je treba tudi po presoji Vrhovnega sodišča za pridobitev gradbenega dovoljenja za gradnjo elektroenergetskega omrežja tudi na določenih zemljiščih v predvidenem varovalnem pasu, na katerih se sicer fizična gradnja ne bo izvajala ali nad katerimi neposredno ne bodo potekali električni vodi, izkazati pravico graditi, in sicer na podlagi pridobitve pravice za poseg v ta zemljišča z omejitvijo lastninske pravice obstoječih lastnikov (npr. pridobiti ustrezno služnost ali skleniti z lastnikom drugo pogodbo, ki bo podlaga za poseg v lastninsko pravico). Za katera zemljišča je to potrebno, je kot navedeno treba presoditi glede na stopnjo (intenziteto) omejitve lastninske pravice.

21. V obravnavanem primeru je nepremičnina prve tožeče stranke nesporno v varovalnem pasu in po njenih navedbah v območju I. varnostne stopnje, za katerega po presoji Vrhovnega sodišča veljajo omejitve, ki po svojem pravnem učinku pomenijo poseg v lastninsko pravico, med drugim tudi prepoved vsake gradnje stanovanjskih stavb in pretežna prepoved gradnje nestanovanjskih stavb, kar bo morala v ponovljenem postopku upoštevati tudi tožena stranka.7

22. Ob tem pa Vrhovno sodišče še pripominja, da je na zakonodajalcu, da po potrebi natančneje uredi ta vprašanja oziroma da se odzove na zaznane probleme.

23. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče revizijo druge tožeče stranke na podlagi 92. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno.

K II. točki izreka:

24. Revidentka z revizijo ni uspela, zato sama trpi svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

25. Revidentka je dolžna povrniti prvi tožeči stranki stroške odgovora na revizijo (165. člen ZPP v zvezi z 22. členom ZUS-1). Stroški odgovora so odmerjeni (ob upoštevanju neocenljive vrednosti) na podlagi 5. točke Tarifne številke 30 Odvetniške tarife in znašajo 344,25 EUR, materialni stroški 6,885 EUR (11. člen), oboje povečano za 22 % DDV, skupaj torej 428,38 EUR.

1 Z novelo Zakona o pravdnem postopku - ZPP-E (Ur. l. RS, št. 10/2017) so bili črtani 83. člen in 86. do 91. člen ZUS-1 (drugi odstavek 122. člena ZPP-E). Ker pa je bila v obravnavanem primeru izpodbijana sodba sodišča prve stopnje izdana pred začetkom uporabe ZPP-E, to je pred 14. 9. 2017, se revizijski postopek konča po do tedaj veljavnem ZPP (tretji odstavek 125. člena ZPP-E) in posledično po dotedanjih določbah ZUS-1. 2 Uradni list RS, št. 101/2010. 3 Uradni list RS, št 114/2003 in nad. 4 Odločba Ustavnega sodišča RS, št. Up-89/05 z dne 7. 12. 2006. 5 Izjemne primere izkazovanja pravice graditi lahko določi zakon, vendar ob ustreznem denarnem nadomestilu, npr. odločba Ustavnega sodišča RS, št. U-I-133/2013, U-I-134/2013 z dne 11. 2. 2016. 6 Glej tudi citirano odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-133/2013, U-I-134/2013. 7 Tako Pravilnik o pogojih in omejitvah gradenj, uporabe objektov ter opravljanja dejavnosti v območju varovalnega pasu elektroenergetskih omrežij.