Jedro

V obravnavanem primeru ni sporno, da tožnik razpolaga z delnim vodnim dovoljenjem z dne 28. 5. 2009, s katerim je pridobil vodno pravico za neposredno rabo morja za naravno kopališče in da to pravico izvršuje na lokaciji naravnega kopališča „plaža hotela V.“. Da bi za tako rabo (torej za izvajanje podeljene vodne pravice) moral zgraditi objekt, pa ne v postopku niti v tožbi ne zatrjuje. Vsi objekti, ki jih je zgradil (njegov predstavnik je pri inšpekcijskem pregledu navajal npr. zunanji bazen, toaletne prostore, tuše), namreč že po naravi stvari niso objekti, ki bi bili potrebni za izvajanje vodne pravice, ki se nanaša na neposredno rabo morja. Za objekte, ki jih našteva v tožbi, tako tudi sam pove, da so potrebni za dejavnost kopališča. To pa pomeni, da bi tudi brez njih lahko morje neposredno uporabljal. Zato je zmotno stališče, da so njegovi objekti nujni za izvajanje pravice do posebne rabe morja za naravno kopališče. Kot izhaja iz izpodbijane odločbe, je inšpektorica ob ogledu ugotovila, da je območje naravnega kopališča ograjeno, da se na vzhodni in zahodni strani kopališča nahaja vhod v naravno kopališče, kjer delavca zavezancem zaračunavata in pobirata vstopnino, ob vsakem od obeh vhodov pa je postavljen tudi cenik, da je sicer tik ob morju prost prehod širine okoli 3 m, da pa je ob njem tabla z napisom o dovoljenem prostem prehodu, a brez zadrževanja na plaži. Glede na take neizpodbijane ugotovitve se sodišče strinja tudi s tem, da tožnica za izvajanje svoje vodne pravice, to je za rabo morja za namen naravnega kopališča, ne sme zaračunavati in pobirati vstopnine.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo tožniku naložila, da takoj po vročitvi odločbe preneha zaračunavati in pobirati vstopnino za kopanje v morju na naravnem kopališču „plaža hotela V.“ in s tem omogoči prost prehod do morskega dobra ter njegovo splošno rabo (1. točka izreka) in da o izvršitvi ukrepa takoj pisno obvesti inšpektorico (2. točka). Ugotovljeno je bilo še, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (3. točka) in da v tem postopku stroški niso nastali (4. točka).

Organ v obrazložitvi ugotavlja, da gre v obravnavanem primeru za naravno kopališče in ne za objekt iz 5., 6. in 7. točke 37. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1), ali za objekt iz tretjega odstavka 125. člena ZV-1, ki bi ga tožnik zgradil za izvajanje vodne pravice. Pobiranje vstopnine za kopanje v naravnem kopališču zato ni dopustno in pomeni oviranje prostega prehoda do morskega dobra, oviranja njegove splošne rabe ter onemogočanje zadrževanja na priobalnem zemljišču z namenom kopanja. Navedeno izhaja tudi iz fotografije napisov, ki ju je tožnik postavil na vzhodni in zahodni strani kopališča, iz katerih izhaja, da je na njegovem območju „dovoljen prost prehod brez zadrževanja na plaži“. S tem je kršen prvi odstavek 38. člena ZV-1. Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnil. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in v obširni tožbi med drugim navaja, da se pojem objekta po 125. členu ZV-1 ne nanaša le na bazen, kot to zmotno meni prvostopenjski organ, ampak na vse objekte, ki so namenjeni dejavnosti kopališča in s tem nujni za izvajanje pravice do posebne rabe vode za namene kopališča. Sklicuje se na mnenje Inštituta za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani z dne 27. 8. 2012. Opozarja na pojem objekta iz Zakona o graditvi objektov (ZGO-1). Kot objekte, ki so potrebni za izvajanje dejavnosti kopališč in s tem vodne pravice, primeroma našteva sanitarije, prostore za preoblačenje, stolp za opazovanje za potrebe reševanja iz vode, pomole in varne dostope v morje (stopnišče, obalni zid), prostor za nudenje prve pomoči in za shranjevanje predpisane opreme za reševanje itd. Bazen torej ni edini objekt, ki ga je imel v mislih zakonodajalec, ko je v tretjem odstavku 125. člena ZV-1 predvidel izjemo, ko je dopustno pobirati vstopnino za kopanje.

Prepoved pobiranja vstopnine glede na dolžna ravnanja, ki jih je tožnik kot upravljavec kopališča dolžan izvajati, bi pomenilo tudi nesorazmeren poseg v njegovo pravico posebne rabe vode in njegovo ustavno varovano lastninsko pravico. Poudarja, da mu delno vodno dovoljenje in kogentni predpisi kot imetniku vodne pravice nalagajo storitve, ki so povezane z velikimi mesečnimi stroški. Poleg vsega mora kot imetnik vodne pravice za rabo vodnega zemljišča za potrebe naravnega kopališča plačevati še vodno povračilo. Ob upoštevanem načelu obligacijskih razmerij je zato upravičen do povračila stroškov v zvezi z opravljenimi storitvami, te pa so dolžni plačati koristniki teh storitev. Ker je organ napačno uporabil materialno pravo, tudi ni ugotavljal, da so na obravnavanem kopališču zgrajeni objekti, ki jih našteva in ki vsi služijo izključno izvajanju vodne pravice – to je pravice za neposredno rabo morja za naravno kopališče. Zato je upravičen zaračunavati tudi vstopnino in ni dolžan dopuščati splošne rabe morskega javnega dobra vsakomur, kot to zmotno ugotavlja upravni organ, ampak je to upravičen omejiti v skladu s svojo pravico do posebne rabe morskega javnega dobra, torej omejiti s svojo pravico, da lahko organizira kopališče. Poleg tega je splošna raba v primeru kopališča podrejena pravilom upravljavca. Tako je v okviru pooblastila iz prvega odstavka 27. člena Zakona o varstvu pred utopitvami in upoštevajoč tretji odstavek 125. člena ZV-1 upravičen v kopališkem redu predpisati vstopnino za kopanje.

Nadalje poudarja, da kot lastnik priobalnega zemljišča, ki ni javno dobro, ni dolžan omogočati splošne rabe, ampak le neškodljiv prehod čez svoje zemljišče ter rabo priobalnega zemljišča, ki je neposredna povezana s splošno rabo, če se s tem ne povzroča škoda, kar izhaja iz določb 38. člena ZV-1. Ni sporno, da vsem omogoča prost prehod ob morju, prav tako tudi prost prehod čez priobalno zemljišče, le kopalcem – uporabnikom njegovih storitev in objektov zaračunava primerno vstopnino za to uporabo. Pobiranja vstopnine za kopanje zato ni mogoče avtomatično šteti za dejanje onemogočanje rabe priobalnega zemljišča, ki je neposredno povezano z rabo morskega javnega dobra, niti za nedopustno onemogočanje prostega prehoda čez priobalno zemljišče. Meni še, da mu v postopku ni bila dana možnost, da se ustrezno izjavi o pomembnih dejstvih in okoliščinah za odločitev. Njegov predstavnik – vodja kopališča, ki je bil sicer prisoten ob ogledu, namreč ni vedel, da lahko izkaže, da so izpolnjeni pogoji za zaračunavanje vstopnine, saj ga višji nadzornik, ki je opravil ogled, o tem ni seznanil. To je imelo za posledico, da predstavnik ni predložil listin, z katerih izhaja, da je tožnik zgradil objekt za izvajanje vodne pravice.

Odločbe tudi ni mogoče preizkusiti, saj naj bi bil izrek, ker nima ugotovitvenega dela o kršitvi, nerazumljiv in pomanjkljiv, v obrazložitvi pa je organ povzel le tiste zakonske določbe in dejstva, ki so v prid njegovi odločitvi.

Predlaga, naj sodišče po opravljeni glavni obravnavi ugotovi, da je izpodbijani upravni akt nezakonit, ga odpravi in spremeni tako, da se tožniku dovoli zaračunavati in pobirati vstopnino za kopanje na obravnavanem naravnem kopališču, podrejeno, naj zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Zahteva povračilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo med drugim poudarja, da tožnik nepravilno enači objekte, potrebne za izvajanje vodne pravice v naravnih kopališčih, in spremljajoče objekte iz 37. člena ZV-1. Mnogi spremljajoči objekti so namreč potrebni za izdajo obratovalnega dovoljenja za izvajanje dejavnosti kopališč (naravnih kot drugih) kot gospodarske dejavnosti. Od njih pa je treba razlikovati objekte, ki so potrebni zgolj za izvajanje vodne pravice v naravnih kopališčih (in torej ne za kopališčno dejavnost). V naravnih kopališčih, ko gre za neposredno rabo vode, so objekti kot npr. bazen že pojmovno izključeni kot nepotrebni. Res je, da mora ali sme imeti tudi podjetnik, ki se pridobitno ukvarja s kopališko dejavnostjo, npr. toaletne prostore, objekte za reševanje iz vode, urejene dostope v vodo, vendar pa to niso objekti iz tretjega odstavka 125. člena ZV-1. V tožbi navedeni objekti tudi niso objekti v smislu izjeme iz prvega odstavka 38. člena ZV-1, ker ne predstavljajo „kočljivih objektov“ (ne predstavljajo nevarnosti za prehodnike, ti pa ne predstavljajo nevarnosti za navedene objekte). Zato prepoved neškodljivega prehoda čez priobalno zemljišče v smislu te izjeme ni dopustna. Poudarja še, da obravnavana inšpekcijska odločba ni ugotovitvene narave in da izrek vsebuje le izrečeni inšpekcijski ukrep. Predlaga, naj sodišče tožbo zavrne.

Tožba ni utemeljena.

Tožbeni ugovori procesne narave so neutemeljeni.

Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je njen predmet obravnava dopustnosti pobiranja vstopnine za kopanje v morju na naravnem kopališču. Glede na ugotovitve je pristojna inšpektorica odločila o predmetu obravnave v 1. točki izreka tako, da je tožniku izrekla inšpekcijski ukrep, s katerim mu je naložila takojšnje prenehanje zaračunavanja in pobiranja vstopnine. S tem je ravnala v skladu s tretjim odstavkom 3. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN), ki določa, da inšpektorju pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora izrekajo ukrepe, določene v skladu s tem in s posebnimi zakoni. V tem pogledu je dodatek v izreku „in s tem omogočiti prost prehod do morskega dobra ter splošno rabo morskega dobra“ le pojasnjevalne narave, kakšen namen zasleduje nadzorni organ z izrekom ukrepa. Obravnavani izrek poleg tega ni v nasprotju s prvim odstavkom 213. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), po katerem se v izreku odloči o predmetu postopka (in o vseh zahtevkih strank), lahko pa se v skladu z zakonom v njem določijo tudi pogoji ali nalogi, povezani z odločitvijo organa o predmetu postopka. V konkretnem primeru je bilo tožniku poleg prepovedi pobiranja vstopnine v 2. točki naloženo, da o izvršitvi naloženega ukrepa takoj pisno obvesti inšpektorico. Izrek je v skladu še s tretjim odstavkom istega člena ZUP, saj je bil tožniku za izvršitev naloženega dejanja določen rok, v katerem ga je treba opraviti (takoj po vročitvi odločbe). Glede na navedeno tožbeno stališče, da bi moral biti del izreka tudi ugotovitveni del o kršitvi, nima podlage v zakonu.

Neutemeljeno je stališče, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti. Iz tožbenih navedb namreč izhaja, da se tožnik ne strinja z materialnopravnimi stališči upravnega organa prve stopnje in na tem utemeljuje očitek, da je organ le pavšalno navedel, da v konkretnem primeru niso zgrajeni objekti iz 5., 6. in 7. točke 37. člena in iz tretjega odstavka 125. člena ZV-1. Iz celotne obrazložitve je namreč mogoče razumeti, zakaj organ (kar bo razvidno tudi iz nadaljevanja obrazložitve) tožnikovih objektov ni štel za tovrstne objekte, torej tudi ne za objekte, ki bi utemeljevali pobiranje vstopnine za kopanje na naravnem kopališču. Iz predloženih upravnih spisov izhaja, da je bil ob inšpekcijskem pregledu 8. 8. 2012 navzoč tožnikov predstavnik (vodja obravnavanega naravnega kopališča), o čemer je bil sestavljen zapisnik in v njem navedene ugotovitve s kraja samega, tožnikov predstavnik pa je v zvezi s tem dal tudi izjavo, nakar je bil zapisnik prebran in nanj ni bilo pripomb, izvod zapisnika pa je bil tožniku poslan tudi po pošti. V zapisniku je naveden predmet obravnave, to je „prost prehod do morskega dobra in splošna raba morskega dobra“, in ugotovitve s kraja samega, med drugim o zaračunavanju vstopnine za vstop na območje naravnega kopališča, postavljenem ceniku, prostem prehodu ob morju, posnete pa so bile tudi fotografije kot sestavni del zapisnika, glede česar se je imel tožnikov predstavnik možnost opredeliti.

Po presoji sodišča je prvostopenjski upravni organ s tem tožniku omogočil, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločbo (načelo zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP). Ker ob tej priliki predstavnik ni trdil, uradna oseba pa tudi ne ugotovila, da je bil za rabo vode (morja) zgrajen kakšen objekt, upravni organ ni bil dolžan pozivati stranke, da naj za svoje trditve predloži dokaze (drugi odstavek 140. člena ZUP).

Kar zadeva vsebinsko odločitev v zadevi, se sodišče strinja z razlogi izpodbijane odločbe, potrjene z razlogi drugostopenjskega upravnega organa, s katerim je ta zavrnil pritožbene navedbe, ki jih tožnik v bistvenem ponavlja tudi v tožbi (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Glede na tožbene navedbe sodišče dodatno pojasnjuje: Vodna pravica je pravica do posebne rabe vodnega ali morskega javnega dobra ali naplavin, razen vodnega zemljišča. (35. točka 7. člena ZV-1). V skladu s tretjim odstavkom 125. člena ZV-1 ima imetnik vodne pravice za dejavnost kopališč in naravnih zdravilišč po predpisih o zdravstveni dejavnosti pravico zaračunavati in pobirati vstopnino za kopanje samo v primeru, če je za njeno izvajanje (torej za izvajanje vodne pravice, op. sodišča) zgradil objekt. Gre za objekt, potreben za rabo voda, ki ga je bilo za izvajanje vodne pravice nujno zgraditi na vodnem oziroma priobalnem zemljišču (npr. objekt za zajem ali izpust vode iz 5. točke prvega odstavka 37. člena ZV-1), in za katerega velja izjema od splošne prepovedi gradenj na vodnem in priobalnem zemljišču (prvi odstavek 37. člena ZV-1). Poleg tega že pojem naravnega kopališča, ki je opredeljeno kot območje kopalne vode, kjer se kopanje izvaja kot neposredna raba vode (drugi odstavek 77. člena ZV-1) sicer za dejavnost kopališč), torej brez „posrednih“ objektov, ki bi šele omogočili rabo vode, po naravi stvari v primerih kot je obravnavani, izključuje gradnjo objektov, ki bi bili potrebni, da bi se vodna pravica sploh lahko izvajala.

Zato objekti, ki niso namenjeni posebni rabi morja, ampak le opravljanju gospodarske dejavnosti, niso objekti iz tretjega odstavka 125. člena ZV-1. V obravnavanem primeru ni sporno, da tožnik razpolaga z delnim vodnim dovoljenjem z dne 28. 5. 2009, s katerim je pridobil vodno pravico za neposredno rabo morja za naravno kopališče in da to pravico izvršuje na lokaciji naravnega kopališča „plaža hotela V.“. Da bi za tako rabo (torej za izvajanje podeljene vodne pravice) moral zgraditi objekt, pa ne v postopku niti v tožbi ne zatrjuje. Vsi objekti, ki jih je zgradil (njegov predstavnik je pri inšpekcijskem pregledu navajal npr. zunanji bazen, toaletne prostore, tuše), namreč že po naravi stvari niso objekti, ki bi bili potrebni za izvajanje vodne pravice, ki se nanaša na neposredno rabo morja. Za objekte, ki jih našteva v tožbi, tako tudi sam pove, da so potrebni za dejavnost kopališča. To pa pomeni, da bi tudi brez njih lahko morje neposredno uporabljal. Zato je zmotno stališče, da so njegovi objekti nujni za izvajanje pravice do posebne rabe morja za naravno kopališče. Kot izhaja iz izpodbijane odločbe, je inšpektorica ob ogledu ugotovila, da je območje naravnega kopališča ograjeno, da se na vzhodni in zahodni strani kopališča nahaja vhod v naravno kopališče, kjer delavca zavezancem zaračunavata in pobirata vstopnino, ob vsakem od obeh vhodov pa je postavljen tudi cenik, da je sicer tik ob morju prost prehod širine okoli 3 m, da pa je ob njem tabla z napisom o dovoljenem prostem prehodu, a brez zadrževanja na plaži. Glede na take neizpodbijane ugotovitve in v skladu s prej povedanim se sodišče strinja tudi s tem, da tožnica za izvajanje svoje vodne pravice, to je za rabo morja za namen naravnega kopališča, ne sme zaračunavati in pobirati vstopnine.

V konkretnem primeru pomeni pobiranje vstopnine tudi oviranje splošne rabe morskega dobra in neškodljivega prehajanja tožnikovega zemljišča do tega dobra. Zgolj dejstvo, na katerega opozarja v tožbi, da ob ogledu ni bilo ugotovljeno, da bil prehod oviran s kakršnokoli fizično oviro in da je zato omogočen prost prehod ob morju, na omenjeno ne more imeti vpliva, saj pomeni le, da ni kršena določba tretjega odstavka 38. člena ZV-1, ki na vodnem ali priobalnem zemljišču prepoveduje postavljanje objektov ali drugih ovir, ki bi preprečevale prost prehod ob vodnem ali morskem dobru, oziroma šestega odstavka 77. člena, po katerem na kopalnem območju ali naravnem kopališču ni dovoljeno postavljati stalnih ali začasnih objektov ali drugih ovir, ki bi preprečevale post prehod ob vodnem ali morskem dobru. V skladu z že povedanim izvajanje kopališke dejavnosti, na katero se sklicuje tožnik, pri tem ni izjema in ne omogoča omejevanje pravic iz prvega in drugega odstavka 38. člena ZV-1. Sodišče se sicer strinja, da je tožnik uporabnikom upravičen zaračunavati plačilo storitev, ki jim jih nudi kot upravljavec kopališča (npr. nudenje ležalnikov, senčnikov, tušev, stranišč ipd.), vendar ta pravica po obrazloženem ne temelji na izvajanju vodne pravice, ampak na izvajanju njegove kopališke dejavnosti. Zato dopustnost zaračunavanja plačila storitev ne more biti podlaga za omejevanje neškodljivega prehoda čez zemljišče do morskega dobra in za omejevanje splošne rabe tega dobra. Po drugem odstavku 38. člena ZV-1 je namreč raba priobalnega zemljišča, ki je neposredno povezana s splošno rabo (zadrževanje na priobalnem zemljišču in odlaganje predmetov za kopanje, potapljanje, drsanje, plovbo in podobno), dovoljena, razen če se lastniku ali drugemu posestniku priobalnega zemljišča s takšno rabo ne povzroča škoda. Tako je tožnik s cenikom oz. zaračunavanjem vstopnine v kombinaciji s tablo in napisom z omenjeno vsebino tudi po presoji sodišča postavil – sicer res ne fizično – oviro, ki je že sama zase odvračala osebe od izvajanja omenjenih zakonskih upravičenj.

Ker na odločitev v zadevi ne morejo vplivati niti ostale tožbene navedbe, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1). V zadevi je odločilo na seji, saj dejstva, ki jih tožnik navaja v zvezi z gradnjo objektov, in s tem povezani dokazi zaradi napačnih materialnopravnih izhodišč niso pomembna za odločitev.

Kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).