Jedro

Sklep o predujmu je upravni akt v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1. S sklepom o predujmu se odloča o obveznosti vnaprejšnjega kritja še nenastalih, a predvidljivih (zaradi opravljanja izvršbe po drugi osebi) in ocenljivih (na podlagi izvršilnemu organu predložene ponudbe druge osebe za opravo izvršilnih dejanj oziroma v tem obsegu potrebne storitve) stroškov izvršilnega postopka. Ne gre torej za odločanje o stroških postopka v smislu ZUP, saj se o njih odloči po tem, ko so znani, to je ob koncu izvršbe (118. člen ZUP), ampak za odločitev, s katero se vzpostavi izjema od pravila, da če se je postopek začel po uradni dolžnosti (kot je obravnavani primer), stroške predhodno trpi organ (drugi odstavek 115. člena ZUP). Gre za posebno obveznost, katere namen je zagotoviti sredstva izvršilnemu organu za poplačilo osebe, ki bo po nalogu upravnega organa in namesto zavezanca izpolnila obveznost iz izvršilnega naslova, zavezanec pa se temu lahko upre, če sam izpolni izrečeni ukrep.

Čeprav je dolžnost plačila predujma vezana na procesni položaj pritožnice v izvršilnem postopku, ki se vodi zoper njo kot zavezanko, določbi drugega odstavka 297. člena ZUP kot pravni podlagi sklepa o predujmu torej ni mogoče pripisati samo pomena za opravljanje dejanj izvršbe v smislu zagotavljanja neposrednega vira sredstev izvršilnemu organu, niti pomena procesnega sklepa v postopku izdaje sklepa o stroških postopka. Po vsebini gre za materialno določbo, ki daje podlago za odločanje o zavezančevi obveznosti, ki je lahko predmet samostojne izvršbe, da izvršilnemu organu zagotovi sredstva, iz katerih bo lahko (vsaj v bistvenem delu) poplačal stroške sodelovanja druge osebe v postopku.

Izrek

I. Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1100/2021-23 z dne 10. 8. 2021 se razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču v nov postopek.

II. Odločitev o pritožbenih stroških se pridrži za končno odločbo.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je v ponovljenem postopku na podlagi sklepa Vrhovnega sodišča I Up 132/2021 z dne 8. 7. 2021 ponovno zavrglo tožbo iz razloga po 4. točki prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), posledično pa tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe. Tožba je bila vložena zoper sklep Inšpektorata RS za okolje in prostor, inšpekcije za okolje in naravo, št. 06182-2605/2019-39 z dne 24. 2. 2021 (v nadaljevanju sklep o predujmu), s katerim je bilo tožnici (občini) naloženo, naj v postavljenem roku založi 10.500.000,00 EUR, potrebnih za kritje izvršilnih stroškov, sicer se bodo sredstva prisilno izterjala. Odločeno je bilo tudi, da bo po opravljeni izvršbi izdan poseben sklep o obračunu dejanskih izvršilnih stroškov in da pritožba zoper sklep ne zadrži izvršitve in izvedbe izvršbe.1 Ministrstvo za okolje in prostor je tožničino pritožbo zoper sklep o predujmu zavrnilo z odločbo št. 0612-17/2021-5 z dne 16. 4. 2021. 2. Po presoji prvostopenjskega sodišča sklep o predujmu, ki je bil izdan na podlagi 297. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, niti sklep iz drugega odstavka 5. člena istega zakona, zato ga ni dopustno izpodbijati v upravnem sporu. Ni pa ga mogoče izpodbijati niti v subsidiarnem upravnem sporu po 4. členu ZUS-1, saj tožničina sredstva, ki so namenjena izvajanju nalog lokalne samouprave, niso bila zarubljena in zato tudi še ni prišlo do posega v tožničin ustavno varovani pravni položaj.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeni sklep sodišča vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Predlaga, naj Vrhovno sodišče spremeni sklep tako, da v celoti ugodi njenemu zahtevku, oziroma da ga razveljavi in vrne zadevo sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Zahteva povračilo stroškov, nastalih v postopku pred sodiščema obeh stopenj.

4. Toženka na pritožbo ni odgovorila.

5. Pritožba je utemeljena.

6. V skladu s prvim odstavkom 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon. V zvezi s slednjim že ZUS-1 v drugem odstavku 5. člena ZUS-1 dopušča upravni spor zoper nekatere akte, ki niso upravni akti, in sicer zoper sklepe, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. Ti procesni sklepi – procesni zato, ker vplivajo le na vodenje oziroma tek postopka, v katerem se odloča o strankini pravici ali obveznosti – so torej zaradi posebne zakonske določbe lahko predmet neposrednega izpodbijanja s tožbo, ostali procesni sklepi pa le v okviru tožbe zoper upravni akt, torej posredno.

7. Za pritožnico ni sporno, da sporni sklep o predujmu ni sklep iz navedene določbe 5. člena ZUS-1, pač pa, ali gre za upravni akt v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1. Ta določa, da je upravni akt po tem zakonu upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

8. Eden od vidikov, ki izhaja iz navedene določbe 2. člen ZUS-1 in ki opredeljuje naravo akta kot upravnega, je, da pomeni odločitev o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe. Prav v tem delu pritožba napada sklep prvostopenjskega sodišča, ki temelji na stališču, da so sklepi, izdani v izvršilnem postopku, upravni akti samo, če se z njimi posega v vsebino izvršilnega naslova, v obravnavani zadevi v inšpekcijsko odločbo, s katero je bila pritožnici kot upravljavki odlagališča inertnih odpadkov ... naložena njihova odstranitev. Temu pritožnica nasprotuje z utemeljeno navedbo, da je za presojo dopustnosti upravnega spora odločilna okoliščina, ali je odločeno o materialni pravici oziroma obveznosti. Meni, da izdani sklep o predujmu pomeni tako odločitev, saj na njegovi podlagi zoper njo teče izvršilni postopek, in da zato ne gre samo za procesni sklep.

9. Glede na navedeno je moralo Vrhovno sodišče odgovoriti, ali je sklep o predujmu iz 297. člena ZUP po svoji vsebini odločitev o pritožničini materialnopravni določeni obveznosti, ali pa gre za sklep procesne narave, ki zadeva vodenje postopka in zato ne more biti predmet samostojnega sodnega varstva, ker bo to po stališču izpodbijanega sklepa zagotovljeno v upravnem sporu zoper končno odločitev o stroških izvršilnega postopka. Ob tem pritožbeno sodišče dodaja, da je sklep o stroških upravnega postopka po ustaljeni sodni praksi predmet presoje pred upravnim sodiščem, o vprašanjih, ki se nanašajo na te stroške, pa je presojalo tudi Vrhovno sodišče (npr. sodbe X Ips 359/2005 z dne 4. 9. 2009, X Ips 1382/2005 z dne 28. 10. 2009, X Ips 76/2020 z dne 10. 3. 2021).

10. ZUP v 297. členu določa, da če je zavezanec dolžan storiti kaj takega, kar lahko stori tudi kdo drug, pa te obveznosti sploh ne izpolni, ali je ne izpolni popolnoma, se tako dejanje opravi po drugi osebi, na zavezančeve stroške. Zavezanca je treba na to poprej opozoriti (prvi odstavek). V primeru iz prvega odstavka tega člena lahko organ, ki opravlja izvršbo, naloži zavezancu s sklepom, naj založi znesek, ki je potreben za kritje izvršilnih stroškov, proti poznejšemu obračunu. Sklep o položitvi tega zneska je izvršljiv (drugi odstavek).

11. Iz teh določb izhaja, da stroške izvršbe po drugi osebi, ki namesto zavezanca izpolni njegovo obveznost iz izvršilnega naslova, nosi zavezanec. Izvršilni organ pa lahko od njega zahteva, naj v ta namen založi določen znesek, ki bo kasneje upoštevan pri obračunu stroškov postopka. Okoliščina poznejšega obračunavanja kaže, da se založeni znesek upošteva pri odločanju o stroških postopka na način, da je zavezanec dolžan plačati ali dobiti povrnjeno le razliko do dejansko nastalih stroškov postopka. Te pa je po naravi stvari mogoče ugotoviti šele po opravljenih izvršilnih dejanjih in je to razvidno tudi na podlagi 113. člena ZUP, ki določa, da so stroški postopka tisti stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi njega. Navedeno pomeni, da institut stroškov postopka obsega samo nastale in zato znane stroške, ne pa tudi bodočih stroškov, ki bodo verjetno nastali s predvidenim sodelovanjem druge osebe pri izvršbi in na čemer temelji sklep o predujmu.

12. Po obrazloženem se s sklepom o predujmu odloča o obveznosti vnaprejšnjega kritja še nenastalih, a predvidljivih (zaradi opravljanja izvršbe po drugi osebi) in ocenljivih (na podlagi izvršilnemu organu predložene ponudbe druge osebe za opravo izvršilnih dejanj oziroma v tem obsegu potrebne storitve) stroškov izvršilnega postopka. Ne gre torej za odločanje o stroških postopka v smislu ZUP, saj se o njih odloči po tem, ko so znani, to je ob koncu izvršbe (118. člen ZUP), ampak za odločitev, s katero se vzpostavi izjema od pravila, da če se je postopek začel po uradni dolžnosti (kot je obravnavani primer), stroške predhodno trpi organ (drugi odstavek 115. člena ZUP). Gre za posebno obveznost, katere namen je zagotoviti sredstva izvršilnemu organu za poplačilo osebe, ki bo po nalogu upravnega organa in namesto zavezanca izpolnila obveznost iz izvršilnega naslova, zavezanec pa se temu lahko upre, če sam izpolni izrečeni ukrep.

13. Čeprav je dolžnost plačila predujma vezana na procesni položaj pritožnice v izvršilnem postopku, ki se vodi zoper njo kot zavezanko, določbi drugega odstavka 297. člena ZUP kot pravni podlagi sklepa o predujmu torej ni mogoče pripisati samo pomena za opravljanje dejanj izvršbe v smislu zagotavljanja neposrednega vira sredstev izvršilnemu organu,2 niti, kot pojasnjeno, pomena procesnega sklepa v postopku izdaje sklepa o stroških postopka. Po vsebini gre za materialno določbo, ki daje podlago za odločanje o zavezančevi obveznosti, ki je lahko predmet samostojne izvršbe, da izvršilnemu organu zagotovi sredstva, iz katerih bo lahko (vsaj v bistvenem delu) poplačal stroške sodelovanja druge osebe v postopku.

14. Glede na navedeno ni pravilna razlaga sodišča prve stopnje, da so sklepi v izvršilnem postopku lahko upravni akt samo, če se z njimi posega v vsebino inšpekcijske odločbe kot izvršilnega naslova. Prav tako je nepravilno stališče, da bo pritožnica izvršljivemu sklepu o predujmu lahko ugovarjala v pravnih sredstvih zoper sklep o stroških postopka, saj se bo ob zaključku izvršbe opravil le obračun nastalih stroškov, kar z vidika plačanega oziroma izterjanega predujma pomeni presojo, ali ta zadošča za poplačilo dejansko nastalih stroškov postopka, ki jih v skladu s 117. členom ZUP v postopku izvršbe trpi zavezanec. Vrhovno sodišče pa se strinja s prvostopenjsko presojo, da s sklepom o predujmu ne pride do preoblikovanja obveznosti iz izvršilnega naslova. Zavezančeva dolžnost opraviti naloženo dejanje namreč obstoji, dokler obveznost ni izvršena in jo lahko zavezanec izpolni ne glede na odprti postopek izvršbe, saj mu tega noben predpis ne prepoveduje. Z izvršilnim postopkom se le vzpostavijo njegove nove obveznosti, in sicer breme plačila stroškov postopka, ki jih je organ predhodno sam trpel, ali pa dolžnost založitve predujma za predvidene stroške sodelovanja druge osebe.

15. Ker je sklep o predujmu upravni akt v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1, je Vrhovno sodišče zaradi bistvene kršitve navedene določbe v povezavi s kršitvijo 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, kar je vplivalo na zakonitost odločitve, ugodilo podrejenemu pritožbenemu zahtevku, izpodbijani sklep razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču v nov postopek (77. člen ZUS-1). V pritožbi ponovljeni primarni zahtevek je neutemeljen iz razlogov, ki so bili pritožnici pojasnjeni že v prejšnjem sklepu Vrhovnega sodišča I Up 132/2021, zato jih ne ponavlja.

16. Odločitev o stroških temelji na drugem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. 1 Sklep o predujmu je organ izdal v postopku izvršitve inšpekcijske odločbe, s katero je bilo tožnici naloženo, da do 30. 6. 2020 odstrani odpadke, ki so odloženi brez okoljevarstvenega dovoljenja. Ker tega ni storila, je bil 29. 9. 2020 izdan sklep o dovolitvi izvršbe, v katerem je bil tožnici določen naknadni rok za odstranitev odpadkov do 30. 12. 2020, a brez uspeha. 2 Sodišče prve stopnje je že v prvem razveljavljenem sklepu ob sklicevanju na pravno teorijo navedlo stališče, da ker se je postopek uvedel po uradni dolžnosti, mora organ znesek založiti sam, če ga ne bo založila tožnica in ga od nje ne bo mogoče izterjati.