Jedro

ZSPJS podrobno ureja ravnanja v primeru nezakonitosti pri izplačilu plač javnim uslužbencem, za kar je šlo tudi v konkretnem primeru. V primeru, če se (v postopku, ki ga sproži ustanovitelj, to je Republika Slovenija) ugotovi odškodninska odgovornost osebe, ki izvršuje pravice in dolžnosti delodajalca v proračunskem uporabniku, mora le ta oškodovancu povrniti škodo, ki je bila povzročena z določitvijo in izplačilom plač v nasprotju s tretjim odstavkom 3. člena tega zakona. V konkretnem primeru tožeča stranka ne nastopa kot ustanovitelj delodajalca, ki je javnim uslužbencev izplačeval dodatke in tudi tožbe ne temelji na določbi 11. in 12. člena ZSPJS, zato sodišče prve stopnje pravilno zahtevka ni presojalo na odškodninski podlagi.

Ker je med pravdnima strankama sporna pravna podlaga zahtevka za vrnitev neupravičeno izplačanih dodatkov za stalno pripravljenost zaposlenim, to terja od sodišča prve stopnje, da se jasno in pravilno do nje opredeli. Od odgovora na vprašanje, kaj je v konkretnem primeru temelj za vrnitev prejetih sredstev iz vira MIZŠ, je odvisna tudi relevantnost ugovorov, ki jih je podala tožena stranka proti zahtevku.

Strankam je treba zagotoviti pravico do učinkovite pritožbe zoper odločbo prvostopenjskega sodišča. Posledično je tudi standard obrazloženosti odločb sodišč druge stopnje nižji od standarda obrazloženosti odločb sodišč prve stopnje, saj lahko pravdni stranki pritožbeni razlog zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja uveljavljata le s pritožbo zoper prvostopenjsko sodbo, ne pa z izrednimi pravnimi sredstvi zoper drugostopenjsko odločbo

Izrek

I. Pritožbi se ugodi, izpodbijana sodba se razveljavi in se zadeva vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških pritožbenega postopka se pridrži za končno odločbo.

Obrazložitev

1. Z uvodoma citirano sodbo je sodišče prve stopnje razsodilo, da ostane sklep o izvršbi Okrajnega sodišča v Ljubljani, opr. št. 63495/2016 z dne 16. 6. 2016 v veljavi v 1. in 3. odstavku izreka (1. točka izreka) in da je tožena stranka dolžna tožeči stranki plačati 7.806,94 EUR pravdnih stroškov, v roku 15 dni in v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva zamude dalje do plačila (2. točka izreka).

2. Tožena stranka se je zoper sodbo pravočasno pritožila. Uveljavljala je bistvene kršitve določb pravdnega postopka, zmotno ugotovitev dejanskega stanja in zmotno uporabo materialnega prava. Višjemu sodišču je predlagala, da pritožbi ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbeni zahtevek zavrne, tožeči stranki pa naloži v plačilo vse stroške postopka; podrejeno pa, da sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje. Priglasila je pritožbene stroške.

3. Tožeča stranka je na pritožbo odgovorila. Navedla je razloge, zakaj meni, da pritožba ni utemeljena in predlagala njeno zavrnitev ter potrditev izpodbijane sodbe. Priglasila je stroške pritožbenega postopka.

4. Pritožba je utemeljena.

5. Sodba sodišča prve stopnje je bila izdana pred 14. 9. 2017, to je pred začetkom uporabe Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o pravdnem postopku (Ur. l. RS št. 10/2017; v nadaljevanju ZPP-E). Zato se je postopek pred višjim sodiščem na podlagi prvega odstavka 125. člena ZPP-E nadaljeval po določbah ZPP, ki se uporabljajo do začetka uporabe ZPP-E. 6. V zvezi z izrekom izpodbijane sodbe pritožbeno sodišče uvodoma ugotavlja, da znaša terjatev v prvem odstavku izreka sklepa o izvršbi Okrajnega sodišča v Ljubljani, opr. št. 63495/2016 z dne 16. 6. 2016, ki jo je sodišče prve stopnje naložilo v plačilo toženi stranki, 780.943,30 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 4. 6. 2016 do plačila.1

7. V utemeljitev odločitvi, s katero je ugodilo zahtevku, je sodišče prve stopnje v razlogih sodbe navedlo naslednja pomembna dejstva: - Tožeča stranka je po opravljenem inšpekcijskem nadzoru Inšpektorata za javni sektor z zapisniki (A38 do A52), sestavljenimi od junija do oktobra 2015, po posameznih članicah tožene stranke, tj. posameznih fakultetah ugotovila, da tožena stranka ni imela podlage za izplačilo dodatka za stalno pripravljenost (v nadaljevanju: dodatek). Tožeča stranka je 30. 3. 2016 izdala sklep št. 000 (A8), s katerim je toženi stranki naložila, da mora v roku 30 dni od prejema sklepa vrniti znesek 780.943,30 EUR v Proračun RS. Ker je tožena stranka zahtevek za plačilo zavrnila, ga tožeča stranka uveljavlja v pravdi.

- Med pravdnima strankama ni sporno, da so bili dodatki zaposlenim delavcem izplačani neupravičeno.

- Tožeča stranka je toženo stranko dne 22. 3. 2016 pozvala (A12), da svoje predhodno poslane podatke glede višine izplačil dodatkov dopolni tako, da bo razvidno, v katerih primerih in v kakšni višini je bil dodatek plačan iz sredstev proračunskih postavk pristojnega Ministrstva.

- Tožena stranka je tožeči stranki na njen poziv odgovorila z dokumentom št. 001 (A9 in A80) s tabelo z dne 23. 3. 2016, ki je bila „ustrezno dopolnjena s podatki nenamensko izplačanih sredstev iz naslova dodatkov za stalno pripravljenost po virih za čas od leta 2012 do 2015 in sicer tako, da je razvidno, v katerih primerih in v kakšni višini je dodatek za stalno pripravljenost plačan iz sredstev proračunskih postavk Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport“.

8. V skladu z določbo četrtega odstavka 324. člena ZPP navede sodišče v obrazložitvi sodbe tudi predpise, na katere je oprlo sodbo. Sodišče prve stopnje je v konkretnem primeru v 12. točki obrazložitve sodbe navedlo, da predstavlja pravno podlago za zahtevek tožeče stranke prvi odstavek 55. člena Zakona o javnih financah (ZJF), ki ureja vračila v proračun, v primeru, če se naknadno ugotovi, da je bilo izplačilo iz proračuna neupravičeno izvršeno. Na istem mestu je zavrnilo ugovor tožene stranke, da tožeča stranka zahteva več, kot pa bo (oziroma je že) tožena stranka pridobila vrnjenih sredstev na podlagi dogovora z zaposlenimi, ki ga omogoča Zakon o sistemu plač v javnem sektorju (ZSPJS). Pojasnilo je, da določba petega odstavka 3.a člena ZSPJS za obravnavano zadevo ni relevantna, ker ureja zgolj razmerja med delodajalcem in delavcem. Pritožnica navedenega dejstva sicer ne izpodbija, sodišču prve stopnje pa očita, da ni ni odgovorilo na njeno vprašanje. Ali je vprašanje relevantno za konkretni primer, pa je odvisno tudi od odgovora na vprašanje, kakšno pravno naravo ima zahtevek tožeče stranke, kar bo pojasnjeno v nadaljevanju.

9. ZSPJS podrobno ureja ravnanja v primeru nezakonitosti pri izplačilu plač javnim uslužbencem, za kar je šlo tudi v konkretnem primeru. V primeru, če se (v postopku, ki ga sproži ustanovitelj, to je Republika Slovenija) ugotovi odškodninska odgovornost osebe, ki izvršuje pravice in dolžnosti delodajalca v proračunskem uporabniku, mora le ta oškodovancu povrniti škodo, ki je bila povzročena z določitvijo in izplačilom plač v nasprotju s tretjim odstavkom 3. člena tega zakona (enajsti in dvanajsti odstavek 3.a člena ZSPJS). V konkretnem primeru tožeča stranka ne nastopa kot ustanovitelj delodajalca, ki je javnim uslužbencev izplačeval dodatke in tudi tožbe ne temelji na določbi enajstega in dvanajstega člena ZSPJS, zato sodišče prve stopnje pravilno zahtevka ni presojalo na odškodninski podlagi. Glede na navedeno pa tudi niso pomembne trditve pritožnika v smeri, da tožeča stranka ni oškodovana za 780.943,00 EUR, ker naj bi v letih 2012 do 2015 zagotovila toženi stranki za dobrih 16 mio EUR premalo sredstev iz proračuna.

10. Sodišče prve stopnje je na podlagi nespornega dejstva, da je 11 članic Univerze ... neupravičeno izplačevalo nekaterim zaposlenim dodatek in na podlagi dokumentov tožene stranke o višini dodatka, ki je bil izplačan iz sredstev, ki jih je prejela tožena stranka iz vira: MIZŠ (Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport), zaključilo, da so bila sredstva za plačilo dodatka v obdobju od leta 2012 do 2015 tudi izplačana iz proračuna države. Na oceno, da je Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport v obdobju od leta 2012 do 2015 toženi stranki kot posrednemu uporabniku proračunskih sredstev izplačalo tudi sporni znesek za dodatek, je sodišče prve stopnje očitno sklepalo na podlagi trditev tožeče stranke (s katerimi je začela dopolnitev tožbe), da je MIZŠ v okviru postopka izdaje soglasja k letnemu poročilu Univerze ... za leto 2013 zasledilo podatek o prenehanju izplačevanja dodatka za stalno pripravljenost, ki je bil pri eni od članic naveden kot varčevalni ukrep. Ker prvi odstavek 55. člena ZJF določa, da mora neposredni uporabnik, če se naknadno ugotovi, da je bilo izplačilo iz proračuna neupravičeno izvršeno, takoj zahtevati vračilo v proračun, je sodišče prve stopnje zaključilo, da je MIZŠ kot neposredni uporabnik upravičen zahtevati od tožene stranke kot posrednega uporabnika za štiri leta neupravičeno izvršena izplačila iz proračuna in je na tej podlagi sklep o izvršbi na podlagi verodostojne listine vzdržalo v veljavi za 780.943,30 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 4. 6. 2016 do plačila. Tožena stranka v pritožbi nasprotuje uporabljeni pravni podlagi.

11. Uporabi določbe prvega odstavka 55. člena ZJF je tožena stranka nasprotovala že v ugovoru zoper sklep o izvršbi na podlagi verodostojne listine, v katerem je navedla, da je tožena stranka v spornem obdobju prejela sredstva iz proračuna za namen izvajanja študijske dejavnosti (in ostalih dejavnosti na zakoniti podlagi) v skladu z letnimi pogodbami o financiranju tožene stranke. V tem smislu je tožena stranka gradila obrambo, da so ji bila glede na sklenjene pogodbe o medsebojnih pravicah in obveznostih ter o strateških in letnih ciljih za leta 2012 do 2015 sredstva iz proračuna v letih 2012 do 2105 dodeljena upravičeno.

12. Na te trditve sodišče prve stopnje ni odgovorilo, prav tako ni obravnavalo niti trditev tožeče stranke, ki jih je podala med postopkom in jih ponavlja v odgovoru na pritožbo, da je v obravnavani zadevi pomembno le, da je tožena stranka dodatke zaposlenim izplačevala iz vira MIZŠ. Tožeča stranka v odgovoru na pritožbo tudi izrecno pove, da je tožena stranka v obdobju od 2012 do 2015 na podlagi letnih pogodb o financiranju študijske dejavnosti prejela ravno toliko sredstev, kolikor ji je pripadalo na podlagi določb takrat veljavne Uredbe o javnem financiranju visokošolskih zavodov in drugih zavodov (Uradni list RS, št. 7/11, 12/13, 38/16), vendar da navedeno še ne pomeni, da je tožena stranka sredstva tudi namensko uporabila. Na podlagi teh trditev iz odgovora na pritožbo pa prav tako ni mogoče pritrditi sodišču prve stopnje, ki je odločilo o tožbenem zahtevku na podlagi prvega odstavka 55. člena ZJF.

13. Sodišče prve stopnje ni upoštevalo, da je tožena stranka visokošolski zavod, zaradi česar tudi ni presojalo določb Zakon o visokem šolstvu (Ur. l. RS 67/1993 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZVis), ki urejajo način financiranja visokošolskih zavodov. V skladu z določbo 73. člena ZVis v postopku priprave državnega proračuna univerze in samostojni visokošolski zavodi predložijo ministrstvu, pristojnem za visoko šolstvo, finančno ovrednoten letni program. V 75. členu ZVis je določeno, da se financiranje iz proračuna RS uredi s posebnim predpisom, ki ga sprejme Vlada RS. Uredba o javnem financiranju visokošolskih in drugih zavodov (v nadaljevanju Uredba) plače in druge izdatke za zaposlene opredeljuje kot sredstva, ki so namenjena za študijsko dejavnost (3. člen Uredbe). Letna proračunska sredstva za študijsko dejavnost sestavljajo po 5. členu Uredbe letna sredstva za temeljni steber financiranja (TSF) in letna sredstva za razvojni steber financiranja (RSF); na podlagi 23. člena Uredbe pa izhaja, da se sredstva za TSF-Z določijo s sklepom ministra do 6. marca za tekoče leto, visokošolskemu zavodu pa se nakazujejo na podlagi pogodbe, sklenjene med visokošolskim zavodom in ministrom. 23. člen Uredbe določa tudi vsebino pogodbe in med drugim tudi ukrepe v primeru neizpolnjevanja določil pogodbe. Obe stranki sta trdili, da sta imeli v spornih letih sklenjene pogodbe o pravicah in obveznostih, z aneksi, ki pa jih sodišče prve stopnje neutemeljeno ni obravnavalo pri presoji pravne podlage zahtevka.

14. Ker je med pravdnima strankama sporna pravna podlaga zahtevka za plačilo neupravičeno izplačanih dodatkov za stalno pripravljenost zaposlenim, to terja od sodišča prve stopnje, da se jasno in pravilno do nje opredeli. Od odgovora na vprašanje, kaj je v konkretnem primeru temelj zahtevka za vrnitev prejetih sredstev iz vira MIZŠ tožeči stranki, je odvisna tudi relevantnost ugovorov, ki jih je podala tožena stranka proti zahtevku. Tudi izrecno podan očitek tožene stranke v pritožbi, da so „v izpodbijani sodbi umanjkali razlogi o odločilnih dejstvih, zaradi česar sodbe tako ni moč preizkusiti“, je utemeljen. Ker o odločilnih dejstvih sodba sodišča prve stopnje ne vsebuje razlogov, je podana bistvena kršitev določb postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP, ki je narekovala razveljavitev izpodbijane sodbe in vrnitev zadeve sodišču prve stopnje v novo sojenje (354. člen ZPP).

15. Višje sodišče navedene pomanjkljivosti prvostopenjske sodbe ne more samo odpraviti. Razlog je v tem, da je treba strankam zagotoviti pravico do učinkovite pritožbe zoper odločbo prvostopenjskega sodišča. Posledično je tudi standard obrazloženosti odločb sodišč druge stopnje nižji od standarda obrazloženosti odločb sodišč prve stopnje, saj lahko pravdni stranki pritožbeni razlog zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja uveljavljata le s pritožbo zoper prvostopenjsko sodbo, ne pa z izrednimi pravnimi sredstvi zoper drugostopenjsko odločbo2. 16. V okviru pravil materialno procesnega vodstva naj sodišče prve stopnje v ponovljenem postopku s tožečo stranko najprej razčistiti vprašanja, ki so pomembna za opredelitev pravne narave zahtevka, s toženo stranko pa pomen njenih trditev v ugovoru, da je šlo pri plačilu dodatkov zaposlenim le za nenamensko uporabo sredstev posameznih njenih članic. V skladu s trditvami in predlogi obeh pravdnih strank naj sodišče presoja zahtevek tudi glede na vsebino sklenjenih letnih pogodb za sporno obdobje, na katere sta se sklicevali obe pravdni stranki ter nato glede na ugotovljeno dejansko stanje v ponovljenem postopku ponovno odloči o tožbenem zahtevku in odločitev tudi ustrezno obrazloži. 17. Odločitev o pridržanju odločitve o pritožbenih stroških za končno odločbo temelji na določbi tretjega odstavka 165. člena ZPP.

1 V tretjem odstavku izreka sklepa o izvršbi Okrajnega sodišča v Ljubljani, opr. št. 63495/2016 z dne 16. 6. 2016 pa je odločeno, da se upnika oprosti plačila takse. 2 Primerjaj s sodbo VS II Ips 593/2006.