Jedro

Do vročitve odločbe so skladu z določbami ZUP in ZBan-1 upravičene izključno osebe, ki bi se postopka pred izdajo odločbe v skladu z zakonom morale oziroma lahko udeleževale zaradi varstva svojih pravic. Gre torej za pravico, vezano na položaj stranke v postopku, torej na položaj, ki tožnikom po določbah ZBan-1 glede na naravo in zahtevo po učinkovitosti upravnega odločanja, ni priznan.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Tožena stranka je s sklepom 26.00-0011/14 z dne 14. 1. 2014 med drugim zavrgla zahtevo tožnikov za dovolitev udeležbe in vročitev odločb o izrednih ukrepih v petih bankah (v nadaljevanju banke): A. PHB 24.20-021/13-010; B. d.d., PBH 24.20-022/13-009; C. d.d., PBH 24.20-023/13-009; D. d.d., PBH 24.20-029/13-009 in E. d.d., PBH 24.20-030/13-009, vse z dne 17. 12. 2013. Tožniki so 27. 12. 2013 do 8. 1. 2014 kot nekdanji imetniki obveznic navedenih bank na Banko Slovenije naslovili zahteve za dovolitev udeležbe v postopku in vročitev odločb. Tožena stranka navaja določbo 43. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v povezavi z drugim odstavkom 330. člena Zakona o bančništvu (v nadaljevanju ZBan-1). Navedeni sklep je utemeljen s specialno procesno ureditvijo po določbah ZBan-1. Banka Slovenije odloča o izrednih ukrepih nadzora po uradni dolžnosti. Skladno z 332. členom ZBan-1 v postopku do izdaje odločbe niti banki kot subjektu nadzora niti naslovniku izrednih ukrepov ni priznana pravica do aktivne udeležbe v postopku z uveljavljanjem nasprotnih dejstev in okoliščin, zato do priznanja takšne pravice tudi ni upravičen stranski udeleženec. V postopkih zoper odločbe Banke Slovenije je pritožba izključena (334. člen ZBan-1), izključena so tudi izredna pravna sredstva (330. člen ZBan-1). Sodno varstvo proti odločbi banke o izrednem ukrepu pa je v upravnem sporu priznano le banki (347. člen ZBan-1). Varstvo delničarjev in upnikov je v primeru odločbe o izrednih ukrepih zagotovljeno na podlagi določbe 350a. člena ZBan-1 v morebitnem pravdnem postopku. Banka Slovenije je zato odločbo o izrednem ukrepu vročila banki in članom uprave. Drugim osebam vsebine odločbe ni dopustno razkriti, saj odločba, zlasti pa njena obrazložitev, vsebuje zaupne informacije o banki, katerih uporaba in razkritje je omejeno (členi 227 do 231 ZBan-1). Iz navedenih razlogov je na podlagi drugega odstavka 229. člena ZUP odločeno tako, kot izhaja iz izreka.

2. Tožniki vlagajo tožbo iz razlogov po 1. in 2. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Navajajo predpostavke za dovoljenost upravnega spora. Sklicujejo se med drugim na določbe drugega odstavka 334. člena, 337. člena in šestega odstavka 338. člena ZBan-1 ter določbe 2. člena in drugega odstavka 5. člena ZUS-1 ter 42a. člena Zakona o Banki Slovenije (v nadaljevanju ZBS-1). V točki IV tožbe navajajo nepravilnosti in nezakonitosti izpodbijanega sklepa v zvezi s priznanjem statusa stranskega udeleženca v postopku. Med drugim navajajo določbe 43. člena, 142. člena in 44. člena ZUP v povezavi z drugim odstavkom 33. člena ZBan-1. Določbe 129. člena ZUP v predmetnem postopku po mnenju tožnikov ni mogoče uporabiti. Toženi stranki tožniki očitajo, da pred izdajo odločb o izrednih ukrepih ni postopala po 23.a členu Zakona o ustavnem sodišču z vložitvijo zahteve za presojo ustavnosti določb ZBan-1. Z zavrženjem zahtev tožnikov za udeležbo v postopku je tožena stranka posegla v ustavno zavarovane človekove pravice in temeljen svoboščine. V točki V tožbe navajajo nepravilnosti in nezakonitosti izpodbijanega sklepa v zvezi z vročanjem odločb tožnikom. Sklicevanje tožene stranke na določbo drugega odstavka 229. člena ZUP v povezavi z drugim odstavkom 334. člena in tretjim odstavkom 330. člena ZBan-1 je napačno. Za presojo pravice tožnikov do vročitve odločb je treba uporabiti sedmi odstavek 143. člena ZUP. Vsi tožniki so bili na dan 18. 12. 2013 upniki kvalificiranih obveznosti posameznih bank izdajateljic. Tožena stranka je z vsako od odločb odločila, da prenehajo vse kvalificirane obveznosti posamezne banke izdajateljice, s tem pa so prenehale tudi terjatve tožnikov do dotične banke izdajateljice. Ne strinjajo se s stališčem tožene stranke, da je poglavitni namen določbe sedmega odstavka 143. člena ZUP zagotoviti varovanje pravic potencialnih stranskih udeležencev v pritožbenem postopku, v postopku z izrednim pravnim sredstvom in postopku sodnega varstva v upravnem sporu. Za uresničitev namena 143. člena ZUP je treba tožnikom vročiti odločbe in jim tako omogočiti, da svoje pravice, v katere je tožena stranka posegla, varujejo z drugimi razpoložljivimi sredstvi. Navajajo določbo prvega odstavka 30. člena in 4. člen ZUS-1 in 350a. člen ZBan-1, ki jih citirajo. Očitajo kršitev 23. člena v povezavi s tretjim odstavkom 120. Ustave RS (v nadaljevanju URS). Nepravilno je tolmačenje tožene stranke, ko po vsebini povsem drugačen izredni ukrep, izrečen po ZBan-1, primerja s pravili, ki urejajo stečajni postopek. Pod točko VI tožbe tožniki utemeljujejo protiustavnost členov ZBan-1, ki jih navajajo. Očitajo kršitve 33. člena in 155. člena v zvezi s 74. členom ter 25. člena, 22. člena in 23. člena v povezavi s tretjim odstavkom 120. člena in 157. členom, četrtega odstavka 15. člena, 87. člena, 2. člena in 14. člena URS ter 13. člena EKČP. Sodišču predlagajo, da odpravi izpodbijani sklep in ugodi zahtevam tožnikov za udeležbo in vročitev odločb o izrednih ukrepih Banke Slovenije oz. zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek in ji naloži plačilo stroškov postopka. Podrejeno predlagajo, da sodišče prekine postopek in pred Ustavnim sodiščem RS začne postopek za presojo ustavnosti določb ZBan-1, kot jih navajajo.

3. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in primarno predlaga, da sodišče tožbo zavrže oziroma podredno, da tožbo kot neutemeljeno zavrne, tožeči stranki pa naloži plačilo stroškov postopka. Poudarja, da je vloge tožečih strank zavrgla kot prepozne (3. točka prvega odstavka 129. člena ZUP). Postopek izrekanja izrednih ukrepov je bil končan z izdajo odločb 17. 12. 2013 ter ga ni mogoče ponovno začeti ne obnoviti ne kakorkoli drugače vzpostaviti stanje, v katerem bi tožena stranka kot organ s pooblastili bodisi banke bodisi kdorkoli tretji lahko izvedel kakršnokoli dejanje v smislu vodenja postopka ali odločanja o vprašanju izrekanja izrednih ukrepov. Navaja določbe 330. člena in 350. člena ZBan-1. Tožniki do vročitve odločb z dne 17. 12. 2013 niso upravičeni, saj niso stranke postopka, v postopku nadzora nad banko pa po določbah ZBan-1 ne morejo biti udeleženci v tem postopku. Tožena stranka lahko odločbo o ukrepu nadzora, ki ga je izrekla na podlagi določb ZBan-1, vroči le stranki postopka, saj gre za zaupne informacije. Tožniki v navedenem postopku ne morejo imeti statusa stranke, ne statusa stranskega udeleženca. ZBan-1 pa zagotavlja delničarjem in upnikom iz naslova kvalificiranih obveznosti možnost, da v posebnem postopku uveljavljajo povračilo morebitne škode od Banke Slovenije. V primeru odločanja o uporabi izrednih ukrepov Banka Slovenije v okviru izvajanja nadzora nad banko ugotavlja okoliščine, zaradi katerih se banki lahko izrečejo ukrepi (253a. člen ZBan-1). V postopku nadzora je stranka postopka zgolj oseba, nad katero Banka Slovenije opravlja nadzor (prvi odstavek 352. člena ZBan-1). Drugim osebam ZBan-1 kot specialni predpis ne daje možnosti udeležbe v postopku nadzora nad banko. V zvezi z morebitno škodo je imetnikom delnic in/ali obveznic bank zagotovljeno sodno varstvo, vendar ne v upravnem, temveč v pravdnem postopku (350a. člen ZBan-1). Tožena stranka je zavrgla zahtevo tožnikov za vročitvi odločb, ker niso podani razlogi iz drugega odstavka 229. člena ZUP, saj zoper odločbo o izrednih ukrepih ni dovoljena pritožba, niti ni dovoljena vložitev izrednega pravnega sredstva. Tožniki so zahtevo za vročitev odločbe utemeljevali s položajem stranskega udeleženca po 43. členu ZUP. Takšnega položaja pa jim ZBan-1 (352. člen) glede na naravo upravnega odločanja ne priznava. Tožeče stranke niso imele in nimajo pravice biti udeležene v postopku nadzora nad banko, zato tudi (poleg drugih razlogov) nimajo pravice zahtevati vročitev odločbe o izrečenem izrednem ukrepu na podlagi sedmega odstavka 143. člena ZUP. Tožena stranka sme zaupne informacije posredovati sodišču, če jih potrebuje v postopku, ki ga vodi v okviru svojih pristojnosti (7. točka 231. člena ZBan-1). Tožena stranka v nadaljevanju pojasnjuje razloge, zaradi katerih meni, da z izpodbijano ureditvijo v ZBan-1 niso kršene ustavne pravice, na katere se sklicujejo tožniki. Banke brez izrednih ukrepov niso sposobne nadaljnjega poslovanja, v postopku prenehanja (stečaj je edina alternativa izrednim ukrepom) pa ne bi bile sposobne poplačati terjatve delničarjev in upnikov niti delno. Upniki pa niso upravičeni izpodbijati ugotovitev, na podlagi katerih je Banka Slovenije odločila o uporabi izrednih ukrepov.

4. Tožba ni utemeljena.

5. Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka zavrgla tožnikove zahteve za udeležbo v postopku in za vročitev odločb o izrednem ukrepu, ki ga je v postopku nadzora bankam izrekla tožena stranka. Gre za procesni sklep, ki je skladno z drugim odstavkom 5. člena ZUS-1 predmet presoje v upravnem sporu, saj je z njim postopek odločanja o izdaji upravnega akta za tožnike končan. Tožniki so do vložitve tožbe upravičeni na podlagi drugega odstavka 17. člena ZUS-1, kot osebe katerim je bila pravica do udeležbe v postopku, ki so jo uveljavljali z zahtevo za vročitev odločbe, zavrnjena. Ker ima po drugem odstavku 229. člena ZUP pravico zahtevati vročitev odločbe oseba, ki bi v postopku morala biti udeležena kot stranski udeleženec, je odločitev, ne glede na pravna sredstva, ki jih zakon o(ne)mogoča in ne glede na legitimacijo tožnika za vložitev tožbe v postopku sodnega varstva pred upravnim sodiščem, odvisna od odgovora na vprašanje, ali (bi) tožnik zaradi varstva svojih pravnih koristi moral biti udeležen v postopku pred izdajo odločbe. Odgovor na navedeno vprašanje pa je, ob upoštevanju specialne zakonske ureditve položaja stranke v postopku nadzora po določbah ZBan-1, po presoji sodišča, negativen.

6. Po 330. členu ZBan-1 odloča Banka Slovenije o posamičnih zadevah iz svoje pristojnosti po postopku, ki je določen v splošnih določbah 10. poglavja ZBan-1, če zakon za posamezno vrsto postopka ne določa drugače. Če ni v tem zakonu drugače določeno, se za postopek odločanja Banke Slovenije uporabljajo določbe ZUP. Pravna ureditev položaja stranke in stranskega udeleženca v postopku, ki ga opravlja Banka Slovenije, je v določbah ZBan-1 v razmerju do 42. člena in 43. člena ZUP urejena specialno, kar pomeni, da se določbe 42. člena in 43. člena ZUP v obravnavanem postopku ne uporabljajo. V določbah ZBan-1 je namreč kot stranka postopka, ki ga izvaja Banka Slovenije, opredeljena tako oseba, na katere zahtevo je začet postopek ali zoper katero teče postopek, torej oseba, ki ima po določbah ZUP položaj stranke, kot tudi oseba, ki bi se po določbah 43. člena ZUP lahko udeleževala postopka kot stranski udeleženec (prim. 371. člen ZBan-1). V postopku nadzora je po določbi 352. člena ZBan-1 položaj stranke (v ožjem pomenu) priznan osebi, nad katero se opravlja nadzor (subjektu nadzora), kot strankam v širšem pomenu in s tem kot stranskim udeležencem pa še (in izključno) članom uprave banke. Temu ustrezno je v določbah ZBan-1 urejeno tudi vročanje odločbe, izdane v postopku nadzora (353. člen ZBan-1). Odločitev tožene stranke, da se zahtevi za vročitev odločbe tožnikom ne ugodi in da zahtevo s sklepom zavrže na podlagi drugega odstavka 229. člena ZUP, je iz navedenih razlogov po presoji sodišča pravilna in skladna z zakonom.

7. V zvezi s tožbenimi navedbami pa sodišče poudarja, da so do vročitve odločbe skladu z določbami ZUP in ZBan-1 upravičene izključno osebe, ki bi se postopka pred izdajo odločbe v skladu z zakonom morale oziroma lahko udeleževale zaradi varstva svojih pravic. Gre torej za pravico, vezano na položaj stranke v postopku, torej na položaj, ki tožnikom po določbah ZBan-1 glede na naravo in zahtevo po učinkovitosti upravnega odločanja, ni priznan. Da bi bilo drugače, tožniki niti ne zatrjujejo. Dostop do informacij o poslovanju banke zaradi učinkovitega varstva pravic v postopku po 350a. členu ZBan-1 pa je (izven upravnega odločanja) urejen v 231. členu ZBan-1, na katerega se sklicuje že tožena stranka.

8. Iz navedenih razlogov je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. 9. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka svoje stroške postopka.