Jedro

Inšpekcijski ukrepi zaradi nelegalne gradnje kot oblike nedovoljene gradnje se ob analogni uporabi 157. člena ZGO-1 primarno izrečejo investitorju oziroma lastniku nedovoljene gradnje, če tega ni mogoče ugotoviti, pa lastniku zemljišča, na katerem je takšna gradnja oziroma objekt. Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov je pravna oseba, ki ima v Republiki Sloveniji zakonska pooblastila v zvezi z opravljanjem nalog gospodarjenja s kmetijskimi zemljišči, kmetijami in gozdovi v lasti države in v tem okviru tudi pooblastila za izvrševanje nalog glede zagotavljanja pravne in dejanske urejenosti le-teh. To med drugim pomeni tudi, da je dolžan skrbeti za zakonito stanje na zemljiščih in je zanj odgovoren. Zato mora (tudi) v primeru nelegalnih gradenj na zemljiščih, s katerimi gospodari, v imenu in na račun Republike Slovenije prevzeti bremena, ki jih zakon nalaga lastniku.

Izrek

I. Revizija se zavrne.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo tožnikovo (v nadaljevanju revident) tožbo zoper odločbo Republike Slovenije, Ministrstva za infrastrukturo in prostor, Inšpektorata Republike Slovenije za promet, energetiko in prostor, Območne enote Koper - Nova Gorica, št. 06122-423/2007-68 z dne 27. 6. 2012, s katero so bili revidentu - Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (v nadaljevanju Sklad) kot inšpekcijskemu zavezancu izrečeni inšpekcijski ukrepi zaradi nelegalne gradnje na zemljišču parc. št. ... k. o. A., in sicer ustavitev gradnje pritličnega objekta v tam navedenih tlorisnih dimenzijah (1. točka izreka), odstranitev objekta ter vzpostavitev prejšnjega stanja (2. točka izreka), sicer bo opravljena izvršba po drugih osebah (3. točka izreka); s 4. točko izreka pa so bile za objekt izrečene tudi prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO - 1). Izpodbijana odločba je bila izdana v večkrat ponovljenem postopku(1) , po tem, ko je prvostopenjsko sodišče s sodbo I U 2185/2011 z dne 29. 3. 2012 odpravilo odločbo prvostopenjskega upravnega organa z dne 12. 10. 2009, s katero je bil kot inšpekcijski zavezanec določen zakupnik predmetnega zemljišča S. S.(2). Odločitev temelji na določbi 152. člena v povezavi s 157. členom ZGO-1. Ker je bilo v upravnem postopku ugotovljeno, da je investitor nelegalne gradnje pokojni, njegova žena (vdova) in zakupnik zemljišča S. S. pa nista lastnika objekta, je inšpekcijski zavezanec revident, kot lastnik zemljišča. Pri tem se sklicuje še na 14. člena Zakona o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (v nadaljevanju ZSKZ). Tožena stranka je z odločbo, št. 0612-210/2007/55-06421113 z dne 5. 12. 2012, zavrnila revidentovo pritožbo zoper prvostopenjsko odločbo.

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe sodišče prve stopnje ponavlja razloge iz svoje prejšnje sodbe v tej zadevi (I U 2185/2011 z dne 29. 3. 2012), da je za obravnavani primer treba smiselno uporabiti določbe 157. člena ZGO-1 (ki določa zavezance za plačilo nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora). Ob sklicevanju na določbe 2. in 3. člena ZSKZ in sodne prakse v zadevi I U 1315/2010 zaključuje, da je revident glede na svoj pravni status in naloge, katerih izvrševanje je nanj preneseno z ZSKZ, lahko inšpekcijski zavezanec. Dalje je sodišče presodilo, da so izpolnjeni pogoji za izrek inšpekcijskega ukrepa nelegalne gradnje lastniku zemljišča. Pri tem je izhajalo iz nespornega dejanskega stanja in se sklicevalo na določbe 4. 1. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1, na določbe 24. in 25. člena Zakona o temeljnih lastninskopravnih razmerjih (v nadaljevanju ZTLR) in na določbo 8. člena ter prvi odstavek 49. člena Stvarnopravnega zakonika (v nadaljevanju SPZ).

3. Revident izpodbija sodbo sodišča prve stopnje z revizijo, katere dovoljenost utemeljuje z razlogi iz 2. in 3. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Uveljavlja revizijska razloga zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1) in bistvenih kršitev določb postopka (1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1 v zvezi z tretjim odstavkom 75. člena ZUS-1), dejansko pa v reviziji podaja razloge samo glede kršitev materialnega prava. Glede tega navaja, da za določitev inšpekcijskega zavezanca po 152. členu ZGO-1 ni mogoče smiselno uporabiti 157. člena ZGO-1, saj ni nujno, da sta inšpekcijski zavezanec za odstranitev nelegalne gradnje in zavezanec za plačilo nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora vedno isti osebi, kar velja tudi v predmetni zadevi. ZGO-1 pojma inšpekcijski zavezanec ni opredelil, ker ga je treba določiti v vsakem posameznem primeru posebej. V obravnavanem primeru je investitor znan, le da je pokojen. Prav tako je znan lastnik objekta, to je S. S., na katerega je investitor prenesel vse pravice in obveznosti v zvezi s spornim objektom. Če pa pokojni investitor upravičenj iz nelegalno zgrajenega objekta ne bi prenesel na S. S., je treba inšpekcijskega zavezanca poiskati med investitorjevimi dediči, šele če teh ne bi bilo, je mogoče naložiti odstranitev objekta lastniku zemljišča, ki pa revident ni. Če bi Vrhovno sodišče zaključilo, da je smiselna uporaba 157. člena ZGO-1 v tem primeru možna, pa za revidenta ni sprejemljivo stališče, da investitor ni mogel prenesti investitorskih in lastninskih upravičenj na nelegalno zgrajenem objektu na S. S., in tudi ne stališče, da se obveznosti zaradi nelegalne gradnje prenašajo le z lastninsko pravico, saj je to v nasprotju z načelom pravičnosti. Revident, ki ni niti lastnik zemljišča, mora nositi stroške odstranitve objekta in vzpostavitve prejšnjega stanja, ob tem, da ima zaradi nelegalno zgrajenega objekta težave pri gospodarjenju s tem zemljiščem. On je le upravljavec državnih kmetijskih zemljišč in gozdov, ne pa njihov lastnik, in tudi v ZK ni vpisan kot lastnik. Brez lastništva pa ni upravljanja. Revident ni postal lastnik spornega objekta, saj ni lastnik zemljišča in zato ne more biti inšpekcijski zavezanec. Predlaga ugoditev reviziji, spremembo sodbe sodišča prve stopnje, ugoditev tožbi, odpravo akta in vrnitev zadeve v nov postopek. Priglaša stroške revizijskega postopka.

4. Tožena stranka na revizijo ni odgovorila.

K I. točki izreka:

5. Revizija ni utemeljena.

6. Revizija je dovoljena na podlagi 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1 zaradi pomembnega pravnega vprašanja določitve inšpekcijskega zavezanca po 152. v zvezi s 157. členom ZGO-1 in posledično vprašanja ali je kot inšpekcijski zavezanec lahko določen revident (Sklad). Izpostavljeni vprašanji sta bistvenega pomena za zakonito in pravilno odločitev ter sodno prakso, zato je Vrhovno sodišče revizijo sprejelo v vsebinsko obravnavo.

7. Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Revizija se lahko vloži le zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 (1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1) in zaradi zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1), za razliko od pritožbe, s katero se glede na 2. točko prvega odstavka 75. člena ZUS-1 lahko izpodbija tudi pravilnost presoje postopka izdaje upravnega akta. Revizije ni mogoče vložiti zaradi zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (drugi odstavek 85. člena ZUS-1). Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, pri čemer po uradni dolžnosti pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). V tem obsegu je bil izveden sodni preizkus utemeljenosti revizije v obravnavani zadevi.

8. V obravnavni zadevi ni sporno, da objekt, ki je predmet inšpekcijske odločbe, predstavlja nelegalno gradnjo (12. 1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Sporno pa je, ali je bil kot inšpekcijski zavezanec za izrek ukrepov takšne gradnje po 152. členu ZGO-1 (in posledično posebnih prepovedi iz 158. člena ZGO-1) ob uporabi 157. člena ZGO-1 pravilno določen revident. Glede pogojev za izrek inšpekcijskega ukrepa

9. Nelegalna gradnja je ena od oblik nedovoljene gradnje (12. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Ukrepanje pristojnih organov v primeru nelegalne gradnje je urejeno v petem delu ZGO-1 z naslovom "Inšpekcijsko nadzorstvo". V drugem poglavju tega dela ZGO-1 z naslovnim „Inšpekcijski ukrepi“ je v 152. členu ZGO-1 (inšpekcijski ukrepi pri nelegalni gradnji) določeno, da v primeru nelegalne gradnje pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna.

10. Ker citirani člen izrecno ne določa, kdo je inšpekcijski zavezanec, ki se mu izrečejo ukrepi iz 152. člena ZGO-1, gre torej za pravno praznino. V primerih pravne neurejenosti pa je naloga sodišča, da s pravili razlage najde ustrezno pravno pravilo za rešitev konkretnega spora.

11. Po presoji Vrhovnega sodišča je treba pri odgovoru na vprašanje, kdo je lahko inšpekcijski zavezanec za izrek ukrepa nelegalne gradnje po 152. členu ZGO-1 analogno uporabiti določbo prvega odstavka 157. člena ZGO-1. Citirani člen je uvrščen v 3. poglavje tega dela ZGO-1 z naslovom „Druge sankcije“ in v prvem odstavku predpisuje obveznost plačila nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora v primeru nedovoljene gradnje. Ta določa, da je zavezanec za plačilo investitor oziroma lastnik nedovoljene gradnje, če tega ni mogoče ugotoviti, pa lastnik zemljišča, na katerem je takšna gradnja oziroma objekt. Uporaba analogne razlage je po presoji Vrhovnega sodišča utemeljena predvsem z institutom lastninske pravice na nepremičnini. Gradnja na lastnikovem zemljišču se namreč ne more (zakonito) izvajati brez njegove privolitve, saj bi bilo s tako gradnjo sicer poseženo v njegovo lastninsko pravico. To pomeni, da lahko tudi gradbene posege na nepremičnini opravlja edino lastnik ali od njega pooblaščena oseba oziroma oseba, ki ima za takšen poseg privolitev lastnika zemljišča. Iz tega izhaja, da se obveznosti zaradi nelegalne gradnje lahko prenašajo le z lastninsko pravico na objektu, kadar njegovega lastnika ni mogoče ugotoviti, pa je zavezanec lastnik zemljišča. Ker gre torej za dve povsem primerljivi situaciji(3), je po presoji Vrhovnega sodišča treba zaradi načela pravne enakosti ob uporabi zakonske analogije prvi odstavek 157. člena ZGO- 1 uporabiti tudi v obravnavani situaciji. Gre namreč za zapolnitev pravne praznine, ko mora sodišče od posamično urejenega primera sklepati na neurejeni primer, ki se po svojih sestavinah v celoti ne sklada s tipskimi znaki abstraktnega dejanskega stanu, a jim je vendar tako zelo podoben, da se z njimi ujema v bistvenih lastnostih (t. i. zakonska analogija)(4)

12. Revident ima sicer prav, ko trdi, da ni nujno, da sta inšpekcijski zavezanec za odstranitev nelegalne gradnje in zavezanec za plačilo nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora vedno isti osebi, vendar pa je po presoji Vrhovnega sodišča v obravnavani zadevi izpolnjen pogoj za izrek inšpekcijskih ukrepov po 152. členu ZGO-1 prav lastniku zemljišča, saj je za odstranitev gradnje odgovoren tisti, ki z njo razpolaga.

13. Iz ugotovljenega dejanskega stanja te zadeve, ki ni sporno in na katerega je revizijsko sodišče vezano, izhaja, da je investitor obravnavane nelegalne gradnje, C. C. objekt zgradil leta 1985 kot takratni zakupnik zemljišča. Še pred investitorjevo smrtjo (umrl je 13. 9. 2006) je v zakupno razmerje za to zemljišče vstopil S. S., na podlagi zakupne pogodbe št. 11013-2451/04, ki jo je sklenil marca 2004 z revidentom. V postopku sklenitve te zakupne pogodbe je S. S. prejšnjemu zakupniku - investitorju povrnil vlaganja v objekt. Iz sklepa o dedovanju, opr. št. D 259/2006 z dne 29. 11. 2006, izhaja, da je vdova B. C edina dedinja po investitorju. Vdova ni podedovala predmetne nepremičnine oziroma objekta, niti ni vstopila v zakupno razmerje, da bi dobila možnost razpolaganja z objektom.

14. Ker je torej nesporno, da je bil investitor zakupnik (in torej ne lastnik) zemljišča, na katerem je predmetni objekt gradil, gre v obravnavanem primeru za gradnjo na tujem zemljišču, s katero pa investitor ni postal njen lastnik. V času gradnje (leta 1985) je veljal ZTLR, ki je v 24. členu določal pogoje za pridobitev lastninske pravice dobrovernega, v 25. členu pa pogoje za nedobrovernega graditelja na tujem zemljišču. Ker je v obravnavni zadevi nesporno, da investitor niti revident nikoli nista trdila, da investitor ni vedel, da gradi na tujem zemljišču in da revident ne trdi, da bi se predmetna nelegalna gradnja izvajala proti njegovi volji ter da bi zaradi tega vložil pravna sredstva za zaščito svoje lastninske pravice in ob dejstvu, da je Republika Slovenija še vedno lastnica zemljišča (kar revident izrecno poudarja v reviziji), je ob upoštevanju načela povezanosti zemljišča in objekta (superficies solo cedit), ki je veljalo tudi v času ZTLR, lastnik zemljišča tudi lastnik (nelegalno) zgrajenega objekta, ki na zemljišču stoji (8. in 54. člen SPZ).

15. Glede na navedeno, da investitor nikoli ni postal lastnik predmetnega objekta in ob upoštevanju načela nemo plus iuris ad alium transferre potest, quam ipse habet(5) ter pravila, da se za pridobitev lastninske pravice na nepremičnini s pravnim poslom zahteva vpis v Zemljiško knjigo (prvi odstavek 49. člena SPZ), je pravilna tudi presoja sodišča prve stopnje, da pokojni investitor ni mogel na novega zakupnik zemljišča S. S. prenesti lastninske pravice na obravnavanem objektu. Zato je revizijski ugovor, da je lastnik objekta S. S., neutemeljen. Stališče, da se obveznosti zaradi nelegalne gradnje prenašajo le z lastninsko pravico, je Vrhovno sodišče že sprejelo v več svojih zadevah (npr. I Up 786/2011 in X Ips 113/2012).

16. Prav tako je neutemeljen revizijski ugovor, da je inšpekcijskega zavezanca treba poiskati med investitorjevimi dediči. Iz sklepa o dedovanju, opr. št. D 259/2006 z dne 29. 11. 2006, izhaja, da je vdova B. C. edina dedinja po investitorju. Vdova ni podedovala predmetne nepremičnine oziroma objekta. Iz nesporno ugotovljenega dejanskega stanja izhaja, da ni vstopila v zakupno razmerje, da bi dobila možnost razpolaganja z objektom. Nadalje tudi ni sporno, da bi bil investitorju za časa življenja izrečen kakšen inšpekcijski ukrep ali upravna prepoved v zvezi s predmetnim objektom.

17. Glede na navedeno je bil zato po presoji Vrhovnega sodišča inšpekcijski ukrep po 152. členu ZGO-1 ob analogni uporaba določbe prvega odstavka 157. člena ZGO-1 pravilno izrečen lastniku zemljišča, zato je neutemeljen revizijski ugovor zmotne uporabe materialnega prava.

Glede statusa revidenta kot inšpekcijskega zavezanca

18. Čeprav je zemljišče, na katerem je obravnavana nelegalna gradnja, v lasti Republike Slovenije, je po presoji Vrhovnega sodišča pravilna odločitev sodišča prve stopnje, da je revident glede na njegov status lahko inšpekcijski zavezanec zaradi nelegalne gradnje.

19. V skladu s 3. členom ZSKZ je Sklad pravna oseba in posluje v skladu s predpisi, ki veljajo za javne zavode, če ni s tem zakonom drugače določeno. Ustanovljen je bil z namenom gospodarjenja s kmetijskimi zemljišči, kmetijami in gozdovi v lasti Republike Slovenije (prvi odstavek 2. člena ZSKZ). Gospodarjenje po ZSKZ obsega razpolaganje in upravljanje, pri čemer upravljanje pomeni skrb za pravno in dejansko urejenost, investicijsko vzdrževanje, oddajanje v najem, oddajanje v zakup, dodeljevanje koncesij, obremenjevanje s stavbnimi pravicami, dajanje stvarnega premoženja v uporabo in podobno (tretji odstavek 2. člena ZSKZ). Sklad opravlja naloge v imenu Republike Slovenije in za njen račun (peti odstavek 2. člena ZSKZ).

20. Z ZSKZ je bilo na Sklad preneseno javno pooblastilo za gospodarjenje s kmetijskimi zemljišči, kmetijami in gozdovi, katerih lastnik je država. Revident je torej tista pravna oseba, ki ima v Republiki Sloveniji zakonska pooblastila v zvezi z opravljanem nalog gospodarjenja s kmetijskimi zemljišči, kmetijami in gozdovi v lasti države in v tem okviru tudi pooblastila za izvrševanje nalog glede zagotavljanja pravne in dejanske urejenosti le-teh. Kot je pravilno obrazložilo že sodišče prve stopnje to pomeni, da je revident dolžan skrbeti za zakonito stanje na zemljiščih in je zanj odgovoren. Kar pomeni, da mora (tudi) v primeru nelegalnih gradenj na zemljiščih, s katerimi gospodari, v imenu in na račun Republike Slovenije prevzeti bremena, ki jih zakon nalaga lastniku. Zato ni utemeljen revizijski ugovor, da revident ne more biti inšpekcijski razvezanec, ker je država nanj prenesla le upravljanje, ne pa tudi lastništva kmetijskih zemljišč.

21. Glede na navedeno je po presoji Vrhovnega sodišča odločitev sodišča prve stopnje, da se kot inšpekcijski zavezanec v obravnavani zadevi določi revident, zakonita in pravilna.

22. Ker revident revijskega razloga procesnih kršitev ni konkretiziral, ga Vrhovno sodišče ni presojalo (86. člen ZUS-1).

23. Revizijski ugovori glede na navedeno niso utemeljeni, zato je Vrhovno sodišče revizijo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi 92. člena ZUS-1. K II. točki izreka:

24. Revident z revizijo ni uspel, zato na podlagi določb prvega odstavka 165. člena in prvega odstavka 154. člena Zakona pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 sam trpi svoje stroške revizijskega postopka.

(1) Gre za 5. odločbo gradbenega inšpektorja v tej zadevi.

(2) Pred tem sta bila z predhodnimi inšpekcijskimi odločbami kot inšpekcijska zavezanca določena tudi tožnik in B. C., vdova po pokojnem investitorju obravnavanega objekta.

(3) To velja še posebej ob upoštevanju, da je Zakon o urejanju naselij in drugih posegov prostor (ZUN), ki je pred ZGO-1 urejal inšpekcijske ukrepe „nelegalne“ gradnje, v prvem odstavku 73. člena določal, da če se gradi ali drugače posega v prostor brez lokacijskega dovoljenja ali odločbe o dovolitvi priglašenih del, odredi organ urbanistične inšpekcije, da se objekt ali del objekta odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira poseg v prostor, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna, in sicer na investitorjeve stroške, če investitorja ni mogoče odkriti, pa na stroške lastnika oziroma upravljalca zemljišča. (4) Glej Pavčnik, M., Teorija prva: prispevek k razumevanju prava, 4. pregledana in dopolnjena izdaja, Ljubljana 2011, str. 386-387. (5) Nihče ne more prenesti na drugega več pravic, kot jih ima sam.