Jedro

Prvostopenjsko sodišče je odločilo pravilno s tem, ko je načelo zakonitosti razlagalo tako, da mora tožena stranka pri ponovnem odločanju po odpravi odločbe upoštevati tisto pravno (in dejansko) stanje, ki velja v trenutku izdaje prvostopenjske odločbe v upravnem postopku.

Izrek

Pritožba se zavrne in se izpodbijana sodba potrdi.

Obrazložitev

Upravno sodišče je s svojo sodbo ugodilo tožbi tožeče stranke in odpravilo izpodbijano odločbo tožene stranke Pooblaščenke za dostop do informacij javnega značaja z dne 4.7.2005 in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. Prvostopenjsko sodišče je tudi zavrnilo zahtevek tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka odločila v ponovnem postopku po sodbi Upravnega sodišča RS št. U 655/2004 z dne 13.4.2005, s katero je sodišče tožbi tožeče stranke ugodilo in odločbo tožene stranke z dne 24.2.2004 odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. Sodišče je v navedeni sodbi odločilo, da tožena stranka pred 1.7.2004 ni imela pravne podlage za izdajo odločbe, ki pomeni razkrivanje plač javnih uslužbencev na B... javnosti. V ponovnem postopku je tožena stranka z izpodbijano odločbo na podlagi 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (ZDUZ) in 1. odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) v prvi točki izreka ugodila pritožbi novinarja A.A. in odločbo tožeče stranke odpravila. V drugi točki izreka izpodbijane odločbe je tožena stranka odločila, da je tožeča stranka dolžna v roku 15 dni prosilcu posredovati dokumente za mesec november 2003, iz katerih so razvidni podatki o neto in bruto plači ter nagradah z osebnim imenom posameznika brez dodatka za delovno dobo, dodatkov iz naslova zagotavljanja socialnih in zdravstvenih pravic ter drugih identifikacijskih znakov za javne uslužbence C.C. (generalnega direktorja), V.V., D.D., M.M., S.S., U.U., J.J. (pomočniki generalnega direktorja), L.L. (programska direktorica T..) in G.G. (programski direktor R..). Svojo odločitev tožena stranka utemeljuje na primarnosti pomena javnosti in transparentnosti opravljanja javnopravnih nalog in ugotavlja, da so glede na pričetek uporabe 38. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 52/02 s spremembami; ZSPJS) s 1.7.2005 plače javnih uslužbencev postale javne in torej predstavljajo informacijo javnega značaja. V obrazložitvi svoje odločbe se tožena stranka sklicuje tudi na ugotovitve teorije in evropske sodne prakse, ki utemeljuje javnost podatkov o plačah javnih uslužbencev.

Prvostopenjsko sodišče je v svoji sodbi navedlo, da je bila pri izdaji izpodbijane odločbe s strani tožene stranke napačno interpretirana in uporabljena določba 6. člena ZUP. Po ustaljeni upravno-sodni praksi velja, da je skladno z načelom zakonitosti iz 6. člena ZUP načeloma treba v upravnem postopku in upravnem sporu uporabiti predpis, ki je veljal v času odločanja organa prve stopnje. V zadevah odločanja o dostopu do informacije javnega značaja je prvostopenjski upravni organ iz 1. člena ZDIJZ. V konkretnem primeru je to tožeča stranka, ki je morala odločati v upravnem postopku po ZDIJZ in ZUP (15. in 21. člen ZDIJZ). V tovrstnih postopkih je drugostopenjski (samostojni) državni organ tožena stranka, ki odloča po ZDIJZ in ZUP (27. člen ZDIJZ). Tožena stranka je z izpodbijano odločbo odločila o zadevi z uporabo 1. odstavka 252. člena ZUP, kar pa ne pomeni, da je odločala kot prvostopenjski organ in da zato lahko uporabi predpis, v tem primeru je to ZSPJS-D (Uradni list RS, št. 53/2005), ki je veljal v času odločanja tožene stranke na podlagi določila 252. člena ZUP, to je na dan 4.7.2005. To je v nasprotju z načelom zakonitosti iz 6. člena ZUP. Ostali argumenti tožene stranke pa so splošno-teoretičnega značaja in merijo na potrebo po večji transparentnosti delovanja in demokratičnem nadzoru javnosti nad delovanjem javnih služb. Ta stališča splošno-teoretične narave sicer sodišče načeloma spoštuje, vendar ne morejo biti podlaga za zakonito odločanje v konkretnem upravnem postopku oziroma upravnem sporu (4. odstavek 153. člena, 2. odstavek 3. člena, 2. odstavek 120. člena Ustave Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 33/91-1, 42/97, 66/2000, 24/2003, 69/2004) in ne pretehtajo jasno izražene volje zakonodajalca, od kdaj naprej so plače javnih uslužbencev javne. Tožena stranka napačno razlaga tudi citirano sodbo Upravnega sodišča z dne 13. 4. 2005 v tej isti zadevi. To, kar je postavilo sodišče v sodbi z dne 13.4.2005 in sicer, da tožena stranka v času pred 1.7.2004 ni imela pravne podlage za sprejem odločbe, ki razkriva plače javnih uslužbencev, ne pomeni, da je ta pravna podlaga nastopila kasneje za isto zadevo, na podlagi iste vloge prosilca za dostop do informacije javnega značaja, ker je tožena stranka odločala o tej isti zadevi še enkrat po 1.7.2004. Načelo javnosti plač je nastopilo na dan 1.7.2004, vendar to ne pomeni da velja javnost plač za nazaj, ampak velja za naprej, od dne 1.7.2004 naprej. Ker je v konkretni zadevi prosilec s predmetno vlogo zahteval informacijo za plače določnih javnih uslužbencev za mesec november leta 2003, bi tožena stranka morala pritožbo zoper prvostopenjsko odločbo zavrniti.

Tožena stranka vlaga pritožbo iz razloga zmotne uporabe materialnega prava po določilu 2. točke 1. odstavka. 72. člena. Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 65/97 in 70/00, ZUS). Tožena stranka navaja, da je v upravnem pritožbenem postopku ob ugotovitvi, da je tožeča stranka napačno uporabila pravni predpis, pravilno odpravila odločbo tožene stranke in sama rešila stvar na podlagi 1. odstavka 252. člena. ZUP. Tožena stranka vztraja, da je zaradi tega za rešitev pritožbe pravilno uporabila predpis, ki je veljal v času izdaje odločbe z dne 4.7.2005. Po oceni tožene stranke takšna uporaba prava ni in ne more biti v nasprotju z načelom zakonitosti. Tožena stranka je za razrešitev zadeve torej uporabila pravo, ki je veljalo v času njenega odločanja, saj je odločitev sprejela po tem, ko ji je sodišče zadevo s sodbo vrnilo v ponovni postopek in ji naložilo, da v ponovnem postopku izda nov upravni akt v 30 dneh od pravnomočnosti sodbe. Zato je uporabila pravo, ki je veljalo v času izdaje odločbe (dne 4.7.2005), ko je 1.7.2005 že v veljavo stopil ZSPJS-D, ki v 6. odstavku 38. člena določa, da so ne glede na določbo prvega odstavka tega člena javnosti po postopku, ki ga ureja ZDIJZ, dostopni individualni podatki o znesku celotne bruto plače vsakega javnega uslužbenca in vsakega funkcionarja brez zmanjšanja za morebitne odbitke iz naslova izvršbe, kreditov ali drugih osebnih obveznosti. Zato se tožena stranka ne strinja s stališčem prvostopenjskega sodišča, iz katerega bi izhajalo, da bi lahko bilo istovrstni zahtevi prosilca ugodeno le, če bi vložil zahtevo za dostop po 1.7.2004 in zahteval le podatke o plačah, prejetih po 1.7.2004, saj je takrat stopil v veljavo ZSPJS, ki vsebuje, kot je zgoraj navedeno, izrecno določbo o javnosti plač javnih uslužbencev. Po oceni tožene stranke je prvostopenjsko sodišče tudi prezrlo, da bi bile plače javnih uslužbencev prosto dostopne kot informacija javnega značaja, torej tudi brez izrecne določbe 38. čl. ZSPJS in že na podlagi določil ZDIJZ, ki je stopil v veljavo 22.3.2003. Da se ZDIJZ uporablja tudi za dokumente, ki so nastali pred uveljavitvijo ZDIJZ, izhaja iz same Ustave (2. odst. 39. čl. Ustave RS). Pri tem se tožnica sklicuje tudi na sodno prakso Upravnega sodišča. Na podlagi navedenega tožena stranka naslovnemu sodišču predlaga, da izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbo zavrne in potrdi odločbo tožene stranke.

Tožeča stranka na pritožbo ni odgovorila.

Glede na prehodno določbo 2. odstavka 107. člena ZUS-1 se vložena pritožba obravnava kot pritožba po ZUS-1, saj je v tem primeru pravnomočnost sodbe po 3. odstavku 10. člena Zakonu o informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005) pogoj za izvršitev upravnega akta.

Pritožba ni utemeljena.

Prvostopenjsko sodišče je odločilo pravilno s tem, ko je načelo zakonitosti razlagalo tako, da mora tožena stranka pri ponovnem odločanju po odpravi odločbe upoštevati tisto pravno (in dejansko) stanje, ki velja v trenutku izdaje prvostopenjske odločbe v upravnem postopku. Zakon o splošnem upravnem postopku v 252. členu namreč izrecno določa, da organ druge stopnje odpravi prvostopenjsko odločbo in jo spremeni v primeru, če ugotovi, da je bil "napačno uporabljen pravni predpis, na podlagi katerega je bilo odločeno o zadevi". Ker drugostopenjski organ ne more pri svojem odločanju hkrati uporabiti dveh različnih pravnih predpisov je torej jasno, da mora tudi pri sprejemu nove odločitve v okviru pritožbenega postopka uporabiti tisti predpis, ki je bil podlaga za njegovo ugotovitev nezakonitosti izpodbijanega prvostopenjskega akta. Po izdaji odločbe prve stopnje uveljavljena sprememba predpisa, lahko vpliva samo na pravico stranke, da pozneje postavi zahtevek na podlagi spremenjenega materialnega predpisa. Če so bili pred izdajo odločbe o pritožbi, vendar po izdaji prvostopenjske odločbe, uveljavljeni predpisi, ki so ugodnejši za stranko, je organ dolžan, ko rešuje pritožbo, stranko poučiti, kako bo uveljavila pravico po novih, ugodnejših predpisih.

Tako tožena stranka ni imela nobene podlage, da bi v ponovljenem pritožbenem postopku po odpravi svoje odločbe s strani upravnega sodišča odločila na podlagi predpisa, ki je začel veljati šele po izdaji prvostopenjske odločbe dne 5.2.2004, ki jo je v okviru upravnega pritožbenega postopka tožena stranka dolžna presojati z vidika njene pravilnosti in zakonitosti, in torej ni pravilno uporabila določb ZSPJS, ki se je začel uporabljati s 1.7.2004 oziroma določb 6. odstavka 38. člena ZSPJS, ki se je pričel uporabljati s 1.7.2005. Prav tako se pritožbeno sodišče ne strinja s pritožbeno navedbo tožene stranke, da so bile plače javnih uslužbencev prosto dostopne kot informacija javnega značaja, torej tudi brez izrecne določbe 38. čl. ZSPJS in že na podlagi določil ZDIJZ, ki je stopil v veljavo 22.3.2003. V tem delu se pritožbeno sodišče strinja z razlogi, ki jih je navedlo upravno sodišče v svoji sodbi, pri tem pa poudarja, da javnost plač poimensko določenih javnih uslužbencev, ki predstavljajo osebne podatke teh javnih uslužbencev, tožeča stranka ni bila upravičena razkriti zaradi tedaj veljavnih predpisov o varstvu osebnih podatkov, ki so v razmerju do tedaj veljavnega ZDIJZ predstavljali odločitev zakonodajalca glede razrešitve medsebojnega odnosa med ustavno pravico do varstva osebnih podatkov po 38. členu URS in pravico dostopa do informacij javnega značaja iz 39. člena URS. Pritožbeno sodišče se sicer ne strinja s prvostopenjskim sodiščem, da so s 1.7.2004 postali javni le tisti dohodki, ki so bili izplačani po 1.7.2004, vendar pa to na odločitev v tej zadevi ne vpliva.

Pritožbeno sodišče je pri odločanju o pritožbi skladno s 1. odstavkom 107. člena ZUS-1 uporabilo določbe ZUS-1. Ker je prvostopenjska sodba pravilna in zakonita, je pritožbeno sodišče na podlagi 76. člena ZUS-1 zavrnilo pritožbo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijano sodbo.