20. 10. 2022

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopkih za preizkus pobude Adimira Preradovića, Ljubljana, in drugih, ki jih vse zastopa Odvetniška pisarna Jereb, d. o. o., Kranj, in ustavne pritožbe Adimira Preradovića, Ljubljana, ki ga zastopa Odvetniška pisarna Jereb, d. o. o., Kranj, na seji 20. oktobra 2022

sklenilo:

1.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 6. člena Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (Uradni list RS, št. 2/04 in 10/04 – popr.) in ustavnosti in zakonitosti 9. in 29. člena Pravilnika o načinu volitev članov študentskih svetov članic Univerze na Primorskem in imenovanju predstavnikov študentov v organe ter komisije in delovna telesa Univerze na Primorskem in članic Univerze na Primorskem se zavrže.

2.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 67. člena Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 32/12 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 85/14, 75/16 in 65/17) in 4. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10 in 109/12) se zavrne.

3.Ustavna pritožba zoper sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 2/2022 z dne 26. 1. 2022 v zvezi s sklepom Upravnega sodišča št. I U 1728/2021 z dne 10. 12. 2021 se ne sprejme.

OBRAZLOŽITEV

A.Na Fakulteti za management, ki je članica Univerze na Primorskem, so 3. 11. 2021 potekale volitve v Študentski svet fakultete (v nadaljevanju ŠSFM). Pritožnik je kandidiral za člana ŠSFM. Volilna komisija ŠSFM je njegovo kandidaturo potrdila in pritožnik naj bi bil tudi izvoljen. Študentski svet Univerze na Primorskem (v nadaljevanju ŠSUP) je s sklepom volitve razveljavil. Ugotovil je, da je v postopku kandidiranja prišlo do kršitev Pravilnika o načinu volitev članov študentskih svetov članic Univerze na Primorskem in imenovanju predstavnikov študentov v organe ter komisije in delovna telesa Univerze na Primorskem in članic Univerze na Primorskem (v nadaljevanju Pravilnik). Pritožnik je vložil pritožbo. Rektorica Univerze na Primorskem mu je odgovorila z dopisom, v katerem je pritožniku pojasnila, da s sklepom ni bilo poseženo v pravice pritožnika kot študenta.

Pritožnik je zoper navedena akta vložil tožbo na podlagi 2. in 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Upravno sodišče je tožbo zavrglo. Sprejelo je stališče, da sklep ŠSUP in dopis rektorice nista upravna akta, saj z njima ni bilo odločeno o pravici s področja upravnega akta. Glede tožbe na podlagi 4. člena ZUS-1 pa je sprejelo stališče, da so volitve, imenovanje in odpoklic organa univerze vprašanje internega delovanja znotraj univerze in gre za področje, na katerem univerza deluje po načelu avtonomije na podlagi 58. člena Ustave. Izpodbijani sklep in odgovor rektorice nista akta ali dejanja, ki bi dopuščala upravni spor na podlagi 4. člena ZUS-1. Ker izpodbijani sklep ŠSUP in dopis rektorice ni mogoče šteti za odločanje organa katerekoli oblasti, ne gre za akta, ki bi ju bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Upravno sodišče je še sprejelo stališče, da se pravica iz 44. člena Ustave izvršuje na način, ki ga določa zakon.

Vrhovno sodišče je zavrnilo pritožbo. Potrdilo je stališče Upravnega sodišča, da se izpodbijana akta nanašata na volitve v študentski svet, kar sodi na področje avtonomnega notranjega organiziranja in delovanja univerze. Pri tem se je Vrhovno sodišče sklicevalo na 6. člen Zakona o visokem šolstvu (v nadaljevanju ZViS), ki ureja avtonomijo univerze, ter 28. člen ZViS, ki določa, da se naloge, pristojnosti, število članov, način izvolitve, trajanje mandata in način odločanja uredijo s statutom v skladu z zakonom in ustanovitvenim aktom. Ker sklepa ŠSUP in dopisa rektorice ni mogoče šteti za organa uprave oblasti, ni dopusten upravni spor ne po 2. členu in ne po 4. členu ZUS-1. Vrhovno sodišče je sprejelo stališče, da je izvrševanja pravice iz 44. člena Ustave vezano na zakon. Člen 67 ZViS naj bi določal pravico študentov, da prek svojih predstavnikov sodelujejo pri delu in upravljanju visokošolskih zavodov. Vendar se ta splošna zakonska pravica in tudi pravica iz 44. člena Ustave uresničujeta preko institutov, predvidenih v zakonu in statutu, sami po sebi pa ne urejata volitev različnih študentskih predstavnikov v organe univerze in ne tvorita pravne podlage za odločitve o zakonitosti izvedenih volitev. Vrhovno sodišče je tudi zavrnilo očitke, da gre za protiustavno pravno praznino, ker ZUS-1 in ZViS ne omogočata sodnega varstva zoper navedena akta. Po mnenju Vrhovnega sodišča izpodbijana akta nista takšna, da bi posegala v pravice pritožnika. Glede očitkov o kršitvi 14. člena Ustave pa je Vrhovno sodišče sprejelo stališče, da ni pritožnik niti v tožbi niti v pritožbi utemeljil osebne okoliščine, glede katere naj bi bil diskriminiran, niti pravnega položaja, glede katerega naj bi bil neenako obravnavan.

Pritožnik zatrjuje kršitev načela enakosti (drugi odstavek 14. člena Ustave), pravice do sodnega varstva (prvi odstavek 23. člena Ustave) in pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave). Meni, da kandidiranje za člana ŠSFM in sodelovanje v ŠSFM pomeni izvrševanje pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave in pravice do soupravljanja študentov iz 67. člena ZViS. Ker naj bi mu bilo z izpodbijanima posamičnima aktoma, ki sta po njegovem mnenju upravna akta, poseženo v navedeni pravici, bi mu sodno varstvo moralo biti zagotovljeno. Sklicevanje na avtonomijo univerze naj ne bi moglo utemeljiti stališča, da študentje nimajo pravice iz 44. člena Ustave. Avtonomije univerze naj se ne bi smelo razlagati absolutno. Pritožnik meni, da se avtonomija univerze nanaša le na znanstveno-pedagoško komponento, ne pa na vprašanje organiziranosti univerze. Zatrjuje tudi kršitev 14. člena Ustave, ker naj ne bi bil v postopku kandidiranja za člana ŠSFM obravnavan enako v primerjavi s študenti, ki niso člani študentskih organizacij. Zatrjuje tudi kršitev 87. in 120. člena Ustave, ker naj bi Pravilnik v nasprotju z ZViS omejil zakonsko pravico do soupravljanja študentov.

5.Pritožnik je skupaj s še dvema pobudnikoma vložil tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 4. člena ZUS-1, 67. člena ZViS in 6. člena Zakona o delovnem in socialnem sodišču (v nadaljevanju ZDSS-1). Pobudnik Adimir Preradović (v nadaljevanju prvi pobudnik) pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti 4. člena ZUS-1, 67. člena ZViS in 6. člena ZDSS-1 utemeljuje z vloženo ustavno pritožbo. Druga dva pobudnika pa pravni interes utemeljujeta s statusom študenta na Fakulteti za management. Pobudnik Gregor Gulič zatrjuje še, da je kot kandidat sodeloval na razveljavljenih volitvah in da je vložil pravna sredstva zoper akte, s katerimi so bile razveljavljene volitve, o katerih še ni bilo odločeno. Naknadno je udeležbo v postopku priglasilo še več pobudnikov, ki zatrjujejo, da imajo pravni interes, da se pravici do soupravljanja študentov zagotovi sodno varstvo. Pobudniki zatrjujejo, da so izpodbijane določbe ZUS-1, ZViS in ZDSS-1 v neskladju s prvim odstavkom 23. člena Ustave, ker ne urejajo sodnega varstva pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave in pravice do soupravljanja študentov iz 67. člena ZViS.

6.Pobudniki so vložili tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 9. in 29. člena Pravilnika. Pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih določb Pravilnika utemeljujejo z istimi navedbami, kot so navedene v prejšnji točki obrazložitve tega sklepa. Zatrjujejo, da sta izpodbijani določbi Pravilnika v neskladju z drugim odstavkom 14. člena, 44. členom in drugim odstavkom 120. člena Ustave ter 67. členom ZViS, ker omejujeta pasivno volilno pravico študentov v postopku kandidiranja za člana študentskega sveta fakultete.

B.

7.Ustavno sodišče je na podlagi prvega odstavka 160. člena Ustave pristojno presojati ustavnost in zakonitost predpisov in drugih splošnih aktov. V skladu s prvim odstavkom 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) Ustavno sodišče presoja skladnost zakonov z Ustavo ter skladnost drugih predpisov in splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, z Ustavo in zakoni. Ustavno sodišče je že večkrat ocenjevalo, ali je treba akt šteti za predpis in pod kakšnimi pogoji. V primeru, ko tak akt ni zakon, so za oceno ključni materialni kriteriji. Tako je Ustavno sodišče v več odločitvah zapisalo, da je, ne glede na (ne)izpolnjevanje formalnih pogojev, treba šteti za predpis akt, v katerem so vsebovane splošne in abstraktne pravne norme, s katerimi se urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov, ali norme, ki bi navzven povzročale pravne učinke.[1]

8.Člen 28 ZViS določa, da se način izvolitve organov visokošolskih zavodov podrobneje uredi s statutom v skladu z zakonom in ustanovitvenim aktom. V 56. členu Statuta Univerze na Primorskem (Uradni list RS, št. 51/15 – uradno prečiščeno besedilo in nasl. – v nadaljevanju Statut) je določeno, da so volitve v študentski svet opredeljene v pravilih o delu študentskega sveta univerze, ki jih sprejme študentski svet. V prvem odstavku 77. člena Statuta je določeno, da je študentski svet članice univerze organ študentov članice. V skladu s tretjim odstavkom 77. člena Statuta način volitev članov študentskega sveta in njihovo delovanje določi poseben akt, ki ga sprejme študentski svet univerze.

9.Pravilnik je akt, ki ureja volitve in delovanje študentskega sveta članice univerze kot enega od organov univerze. Z njim se urejajo notranja razmerja med študenti in njihovim predstavniškim organom. Gre za interni akt, zato nima eksternih učinkov. Ker Pravilnik nima eksternih učinkov, ni predpis, temveč je interni akt.[2] Glede na navedeno Ustavno sodišče za presojo njegove ustavnosti in zakonitosti ni pristojno in je zato pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 9. in 29. člena Pravilnika zavrglo (1. točka izreka).

10.Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.

11.Člen 6 ZDSS-1 ne učinkuje neposredno. V takem primeru je pravni interes za pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti izpodbijane določbe skladno s stališčem Ustavnega sodišča (sklep št. U-I-275/07 z dne 22. 11. 2007, Uradni list RS, št. 110/07, in OdlUS XVI, 82) podan, če pobudnik pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS hkrati vloži tudi ustavno pritožbo zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa. Pobudniki, razen prvega pobudnika, niso izkazali, da bi hkrati s pobudo vložili tudi ustavno pritožbo, zato ne izkazujejo neposrednega pravnega interesa za presojo ustavnosti 6. člena ZDSS-1. Prvi pobudnik je svoj pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti 6. člena ZDSS-1 utemeljeval z vloženo ustavno pritožbo. Pobudnik ima pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti le tistih izpodbijanih določb, na katerih temeljijo z ustavno pritožbo izpodbijane odločitve sodišč. Izpodbijana sklepa Vrhovnega in Upravnega sodišča ne temeljita na 6. členu ZDSS-1, ki ureja stvarno pristojnost delovnega sodišča v kolektivnem delovnem sporu. Zato prvi pobudnik ne izkazuje pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti 6. člena ZDSS-1. Ker pobudniki ne izkazujejo neposrednega pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti 6. člena ZDSS-1, je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrglo (1. točka izreka).

12.Člen 4 ZUS-1 in 67. člen ZViS ne učinkujeta neposredno. Prvi pobudnik je pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti 4. člena ZUS-1 in 67. člena ZViS utemeljeval z vloženo ustavno pritožbo. Z ustavno pritožbo izpodbijana sklepa Vrhovnega in Upravnega sodišča temeljita na 4. členu ZUS-1 in 67. členu ZViS, zato prvi pobudnik izkazuje pravni interes za presojo ustavnosti teh zakonskih določb. Ker neposredni pravni interes izkazuje prvi pobudnik, se Ustavnemu sodišču ni treba ukvarjati z vprašanjem, ali pravni interes izpolnjujejo tudi drugi pobudniki.

13.Po drugem odstavku 26. člena ZUstS Ustavno sodišče pobudo zavrne, če od odločitve ni pričakovati rešitve pomembnega pravnega vprašanja. Ko gre za oceno ustavnosti zakona, sprejme pobudo za začetek takega postopka Ustavno sodišče torej le tedaj, če bo lahko na njeni podlagi odločilo o pomembnem ustavnopravnem vprašanju. Pomembno ustavnopravno vprašanje, kadar se pobuda vlaga hkrati z ustavno pritožbo, pa je lahko samo tisto, ki je odločilno za sprejem ustavne pritožbe v obravnavo. Po oceni Ustavnega sodišča ta pobuda ne odpira pomembnih ustavnopravnih vprašanj, zato jo je Ustavno sodišče zavrnilo (2. točka izreka).

14.Ustavno sodišče ustavne pritožbe ni sprejelo v obravnavo, ker niso izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 55.b člena ZUstS (3. točka izreka).

15.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena, drugega odstavka 26. člena in drugega odstavka 55.b člena ZUstS ter druge alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnica in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Točko 1 izreka je sprejelo s šestimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Svetlič. Ustavno sodišče je 2. in 3. točko izreka tega sklepa sprejelo s petimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Accetto in Svetlič.

dr. Matej Accetto Predsednik

[1]Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-87/96 z dne 16. 7. 1998 (Uradni list RS, št. 56/98, in OdlUS VII, 145) in sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-378/96 z dne 16. 1. 1997 (OdlUS VI, 5), št. U-I-110/95 z dne 26. 11. 1998 (OdlUS VII, 210) ter št. U-I-95/01 z dne 21. 6. 2001 (OdlUS X, 127).

[2]Primerjaj s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-248/10 z dne 7. 6. 2012.