Jedro

Ocena, da obstajajo razlogi za domnevo, da se tujec ne bo podrejal pravnemu redu RS, je primarno prepuščena organu, ki odloča o izdaji dovoljenja, ta pa jo mora posebej obrazložiti.

Razlaga navedenega nedoločenega pravnega pojma, ki jo je v obravnavani zadevi sprejela tožena stranka, presega okvire možne razlage, ki jo dopuščajo ustaljene metode razlage prava. Organa sta namreč nedoločni pravni pojem iz 6. alineje 1. odstavka 55. člen ZTuj-2 utemeljevala z dvema ugotovitvama. Najprej z ugotovitvijo, da je tožnik v postopku predložil listine (aneks k pogodbi o zaposlitvi, plačilne liste in obrazce za obračun potnih stroškov), ki so bile po oceni organa prirejene z namenom, da bi izkazal izpolnjevanje pogoja zadostnih sredstev za preživljanje, ki je po tretjem odstavku 33. člena ZTuj-2 med drugim zahtevano za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje. Nato pa z ugotovitvijo, da je posledično zaradi suma storitve kaznivega dejanja po 235. in 253. členu KZ-1 zoper tožnika vložena kazenska ovadba. Takšna razlaga pa je po oceni sodišča vsaj preuranjena, saj okoliščine, ki jih tožena stranka kot dejansko podlago sprejete odločitve navaja v svoji obrazložitvi, (še) ne morejo predstavljati utemeljenih razlogov za domnevo, da se tožnik ne bo podrejal pravnemu redu RS.

Ne organ prve stopnje ne tožena stranka nista argumentirano pojasnila, na podlagi česa sklepata na obstoj okoliščin, zaradi katerih se lahko zavrne izdajo zaprošenega dovoljenja za stalno prebivanje. V svoji dokazni oceni se namreč nista opredelila do tožnikovih pojasnil glede razlogov za sklenitev aneksa (tako časovnih kot tudi vsebinskih), dejanske izvedbe službenih poti (obstoja evidence tožnika in obrazcev prevoza na delo delodajalca) in nekaznovanosti, saj sta se le sklicevala na ugotovitev, da je zoper tožnika vložena kazenska ovadba.

Izrek

I. Tožba zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve številka 2140-134/2018/2 (1314-02) z dne 6. 9. 2018 se zavrže. II. Tožbi zoper odločbo Upravne enote Krško številka 214-848/2017/45 z dne 12. 6. 2018 se ugodi in se ta odločba odpravi ter zadeva vrne temu organu v ponoven postopek.

III. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v znesku 382,47 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

_Odločba organa prve stopnje_

1. Z izpodbijano odločbo je organ prve stopnje zavrnil tožnikovo prošnjo za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje tujca v Republiki Sloveniji (I. točka izreka) in ugotovil, da v postopku ni bilo stroškov (II. točka izreka).

2. Iz obrazložitve je razvidno, da navedena prošnja, ki jo je tožnik vložil 17. 10. 2017, temelji na 52. členu Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2). Organ prve stopnje ugotavlja, da so bila tožniku izdana dovoljenja za začasno prebivanje v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju RS) zaradi zaposlitve ali dela neprekinjeno od 11. 12. 2008, zadnje za obdobje od 19. 7. 2016 do 19. 7. 2018. Od 15. 4. 2013 dalje je tožnik zaposlen pri gospodarski družbi A., d. o. o. Organ prve stopnje omenja še postopek na podlagi prošnje z dne 20. 11. 2013, v katerem je bila tožnikova prošnja zavrnjena zaradi neizpolnjevanja pogoja petletnega neprekinjenega zakonitega prebivanja v RS, in postopek na podlagi prošnje z dne 16. 6. 2017, v katerem je bilo sicer ugotovljeno, da tožnik ne izpolnjuje pogoja zadostnih sredstev za preživljanje, vendar pa je bil postopek zaradi umika prošnje ustavljen.

3. V nadaljevanju se organ prve stopnje v zvezi s pogojem zadostnih sredstev za preživljanje, določenim v tretjem odstavku 33. člena ZTuj-2, sklicuje na 9. člen Pravilnika o načinu ugotavljanja zadostnih sredstev za preživljanje v postopku izdaje dovoljenja za prebivanje (v nadaljevanju Pravilnik). Na tej podlagi ocenjuje, da so za preživljanje tožnikove petčlanske družine potrebna mesečna sredstva v višini 1.487,65 EUR, pri čemer mora tujec izkazati izpolnjevanje pogoja zadostnih sredstev ves čas bivanja v RS, ne le ob podaji vloge. Tožena stranka ugotavlja, da je tožnik v zvezi z izpolnitvijo navedenega pogoja predložil (1) pogodbo o zaposlitvi za čas od 10. 6. 20216 do 19. 7. 3018 z bruto plačo 790,73 EUR, (2) aneks št. 1 z dne 1. 7. 2017, s katerim se je bruto plača povišala na 1.400,00 EUR zaradi spremembe delovnega mesta, (3) izplačilne liste za obdobje od maja 2017 do oktobra 2017 in (4) obračun prevoza na delo za obdobje od junija 2017 do oktobra 2017. 4. Organ prve stopnje je v zvezi z upravičenostjo izplačila prevoza na delo zaslišal tožnika, ki je izjavil, da se na delo vozi sam z lastnim vozilom, in da je bil aneks št. 1 sklenjen zaradi stimulacije za delo, brez novih zadolžitev za tožnika. Pojasnil je, da je letni dopust v obdobju od 26. 6. 2017 do 18. 7. 2017 nameraval koristiti zaradi rojstva novega družinskega člana, vendar tega ni storil. Potrdil je, da je predložil neresnično izjavo, da je v tem obdobju koristil letni dopust. Organ prve stopnje je še ugotovil, da je tožnik naknadno predložil kopijo nedatirane delodajalčeve izjave, iz katere je razvidno, (1) da je prišlo pri navedeni tožnikovi izjavi o koriščenju letnega dopusta do nesporazuma, saj je podpisal potrdilo brez poznavanja njegove vsebine, (2) da je v navedenem obdobju opravljal delo na terenu v B. in (3) da (delodajalec) nima dodatne evidence o prisotnosti delavca, saj jo vodijo delavci sami in jo dostavijo družbi.

5. Organ prve stopnje je tožnika seznanil s svojim sumom, da so bile predložene listine prirejene za potrebe postopka, saj glede na tožnikovo izjavo z dne 30. 11. 2017 ne izkazujejo dejanskega stanja. Organ je namreč ugotovil, da se je tožnikova plača na podlagi Aneksa št. 1, ki sicer predvideva spremembo delovnega mesta, zvišala kljub temu, da se tožnikove zadolžitve niso spremenile. Poleg tega je iz plačilnih list za mesece od junija 2017 do oktobra 2017 razvidno, da so bili tožniku obračunani tudi stroški službene poti, za kar je sicer predložil zapise lastne evidence in obrazce prevoza na delo, ni pa dostavil potnih nalogov, iz katerih bi bilo razvidno, da so bile vožnje res opravljene. Organ prve stopnje je menil, da tožnik brez izplačila nadomestila stroškov službene poti in povišanja plače, ne bi izkazal prejema zadostnih sredstev za preživljanje svoje družine. Poleg tega so bile tožnikove listine predložene Policijski upravi Novo mesto, ki v predkazenskem postopku obravnava tožnika zaradi storitve več kaznivih dejanj overitve lažne vsebine po 253. členu Kazenskega zakonika (v nadaljevanju KZ-1) in ponareditve ali uničenja poslovnih listin po 235. členu KZ-1. S tem v zvezi je bila zoper tožnika 7. 5. 2018 vložena kazenska ovadba na Okrožno državno tožilstvo v Krškem, zabeležen pa je tudi v kazensko evidenco.

6. Zato je organ prve stopnje svojo odločitev oprl na šesto alinejo prvega odstavka 55. člena ZTuj-2, saj je menil, da obstajajo razlogi za domnevo, da se tožnik ne bo podrejal pravnemu redu RS. Presodil je namreč, da je tožnik predložil prirejene listine (aneks k pogodbi o zaposlitvi, plačilne liste in obrazce za obračun potnih stroškov) o izpolnjevanju pogoja zadostnih sredstev za preživljanje, ki poleg tega ne izkazujejo resničnega dejanskega stanja. Izpostavil je, da tožnik ni izkazal razlogov za dvig plače za opravljanje dela na istem delovnem mestu, in poudaril, da je bila 7. 5. 2018 zoper njega vložena kazenska ovadba. To po mnenju organa prve stopnje kaže na odnos tožnika do določb ZTuj-2, kot dela pravnega reda RS, ki se mu tožnik s svojim ravnanjem ne podreja, po oceni organa prve stopnje pa obstajajo razlogi za sum, da se mu tožnik ne bo podrejal niti v bodoče. Organ prve stopnje je še ugotovil, da po sodni praksi Upravnega sodišča v zvezi z izvajanjem šeste alineje prvega odstavka 55. člena ZTuj-2 ni nujno, da bi bil tujec obsojen za kaznivo dejanje ali spoznan za odgovornega za prekršek. Glede na navedeno organ prve stopnje ni ugotavljal, ali tožnik izpolnjuje pogoje za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje iz prvega odstavka 52. člena ZTuj-2 v zvezi s tretjim odstavkom 33. člena navedenega zakona, in ali v njegovem primeru obstaja drug razlog za zavrnitev izdaje dovoljenja iz prvega odstavka 55. člena ZTuj-2. _Odločba organa druge stopnje_

7. Organ druge stopnje je zavrnil tožnikovo pritožbo in zahtevo za povrnitev stroškov pritožbenega postopka. Ugotovil je, da plačilne liste in potrdila banke izkazujejo, da so bili tožniku poleg plače povrnjeni tudi stroški službenih poti. Iz nadaljnjih ugotovitev organa druge stopnje je razviden povzetek tožnikove izjave, da je bil aneks št. 1 sklenjen na pobudo delodajalca in da tudi po tem v enakem obsegu opravlja delo zidarja. V zvezi z obračunom prevoza na delo oziroma službenih poti pa je pojasnil, da je julija 2017 kot edini delavec navedenega delodajalca delal na gradbišču v B., da se je tja vozil sam s svojim osebnim avtom, vendar nima potnih nalogov za te službene poti in za vožnje od avgusta do oktobra 2017, ko se je na različna gradbišča prav tako vozil sam s svojim osebnim avtom. V zvezi z letnim dopustom, ki naj bi ga glede na svojo pisno izjavo z dne 14. 11. 2017 koristil v času od 26. 6. 2017 do 18. 7. 2017, pa je tožnik na zapisnik izjavil, da tega ni storil in da mu je izjavo o koriščenju letnega dopusta pripravil delodajalec, on pa jo je le podpisal. Izjavil je še, da je nameraval dopust koristiti v času rojstva tretjega otroka (tožnikova hči je bila rojena dne 13. 7. 2017), vendar tega ni storil, pri čemer razloga za to ni navedel. Organ druge stopnje še ugotavlja, da je s tem v zvezi v spisu tudi navedena delodajalčeva izjava brez datuma.

8. Po oceni organa druge stopnje tožnik sredstev za preživljanje, ki si jih zagotavlja z delom (plača, povračilo stroškov v zvezi z delom, regres za letni dopust) in otroškim dodatkom, ne bi imel izkazanih v zadostni višini, če njegova bruto plača ne bi bila povišana na 1.400,00 EUR in če od julija do oktobra 2017 ne bi prejel povračila stroškov v zvezi s službenimi potmi.

9. Organ druge stopnje se strinja z ugotovitvijo organa prve stopnje, da je tožnik predložil prirejene listine v zvezi z izkazovanjem pogoja zadostnih sredstev za preživljanje. Z aneksom št. 1 je bila namreč bistveno zvišana tožnikova bruto plača zaradi spremembe delovnega mesta, čeprav je tožnik izjavil, da kljub temu opravlja isto delo v enakem obsegu. Na prirejenost aneksa po presoji tožene stranke nakazuje tudi dejstvo, da je bil sklenjen 1. 7. 2017, kar je le nekaj mesecev pred vložitvijo obravnavane prošnje za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje, ko je pri organu prve stopnje v zvezi s tožnikom že tekel postopek izdaje dovoljenja za stalno prebivanje na podlagi tožnikove prošnje z dne 16. 6. 2017, ki pa je bil zaradi umika prošnje ustavljen s sklepom z dne 9. 8. 2017; pred ustavitvijo postopka je organ prve stopnje ugotovil, da tožnik ne izpolnjuje pogoja zadostnih sredstev za preživljanje. Po mnenju organa druge stopnje ni mogoče spregledati niti dejstva, da je bil aneks sklenjen samo nekaj dni pred rojstvom tožnikovega tretjega otroka, zaradi česar se je število tožnikovih družinskih članov, ki jih je dolžan preživljati in ki prebivajo z njim v RS, s treh povečalo na štiri. Organ druge stopnje je presodil, da ni mogoče spregledati niti tega, da tožnik v izjavi ni znal pojasniti, zakaj mu je bila za opravljanje istega dela določena bistveno višja bruto plača. 10. Po mnenju organa druge stopnje so prav tako prirejene tožnikove plačilne liste, ki ne izkazujejo samo plače, ampak tudi povračilo stroškov v zvezi s službenimi potmi. Zanje namreč, kljub pozivu organa prve stopnje, niso bili predloženi potni nalogi, stroški v zvezi s službenimi potmi pa so bili povrnjeni tudi za julij 2017, ko naj bi tožnik (glede na pisno izjavo z dne 14. 11. 2017) koristil letni dopust. S tem v zvezi organ druge stopnje sicer povzema naknadne trditve tožnika in njegovega delodajalca o nepravilnosti izjave z dne 14. 11. 2017 o koriščenju letnega dopusta. Vendar meni, da ni mogoče spregledati, da je izjavo o koriščenju letnega dopusta pripravil tožnikov delodajalec, ki vodi evidenco odsotnosti z dela, in da je tožnik izjavo podpisal. Organ druge stopnje opozarja, da ima izjava samo en stavek in da tožnik v RS živi in dela že 10 let. 11. Glede na navedeno je organ druge stopnje sprejel stališče, da je tožnik v postopku izdaje dovoljenja za stalno prebivanje predložil prirejena dokazila, da bi zadostil pogoju zadostnih sredstev za preživljanje, kar kaže na njegov odnos do določb ZTuj-2, torej do pravnega reda RS. Organ druge stopnje poudarja, da je na podlagi ZTuj-2E to samostojen razlog za zavrnitev izdaje ali podaljšanja dovoljenja za prebivanje. Na razlog za domnevo, da se tožnik ne bo podrejal pravnemu redu RS, po oceni organa druge stopnje kaže tudi omenjena kazenska ovadba.

_Tožnikove trditve_

12. Zoper izpodbijano odločbo je tožnik vložil tožbo, v kateri se ne strinja z oceno, da je predložil prirejene listine. Poudarja, da že leta živi in dela v RS in da do sedaj ni imel težav s podrejanjem njenemu pravnemu redu. Izpostavlja, da prejema plačo, ki je razvidna iz Aneksa k pogodbi o zaposlitvi št. 1 z dne 1. 7. 2017. Trdi, da se tožena stranka ni opredelila do njegovih navedb, da je sklenitev aneksa predvidena že z zakonodajo, in meni, da zato ne more biti nedovoljena le sprememba pogodbe v delu, ki se nanaša na višino plače. Navaja, da mu je delodajalec izplačal vse s tem povezane plače in ostale dodatke. Trdi, da iz odločbe organa prve stopnje ni razvidno, zakaj bi bila sprememba plače sporna. Tožnik pojasnjuje, da se je delodajalec za zvišanje plače odločil zaradi njegovega dobrega dela, in meni, da zakonodaja za to ne določa pogoja povečanega obsega dela. Navaja, da je že pred sklenitvijo aneksa delal več, kot se je od njega zahtevalo po pogodbi, zaradi česar novih zadolžitev, ki sicer formalno niso bile navedene, ni razumel kot nova dela. Ob upoštevanju navedenega naj bi bilo treba razumeti njegovo izjavo, da je tudi po sklenitvi aneksa opravljal isto delo v enakem obsegu, čeprav je v aneksu navedeno, da se plača zviša zaradi spremembe delovnega mesta. Trdi, da bi ga upravni organ moral opozoriti, če je imel kakršnekoli s tem povezane pomisleke, da bi se tožnik do njih lahko izjavil. 13. V nadaljevanju tožnik uveljavlja kršitev pravice do izjave v zvezi z ugotovitvami upravnega organa glede časovnih okoliščin sklenitve aneksa ((1) po tem, ko je bil prejšnji postopek za izdajo dovoljenja ustavljen zaradi umika prošnje, pred ustavitvijo pa naj bi bilo ugotovljeno, da tožnik nima izkazanih sredstev za preživljanje v zadostni višini, (2) nekaj mesecev pred vložitvijo prošnje in (3) nekaj dni pred rojstvom tretjega otroka). Tudi sicer gre po njegovem mnenju za neutemeljene očitke. Trdi, da datum sklenitve aneksa ne more biti bistven, saj je bil posledica delodajalčeve odločitve, da ustrezno nagradi dobrega delavca. Meni, da je kvečjemu pozitivno, da je navedeno sovpadalo s hčerinim rojstvom, in ponovno poudarja, da mu je bila višja plača izplačana. Izpostavlja, da ga tožena stranka s tem v zvezi ni pozvala na izjasnitev.

14. V zvezi s presojo tožene stranke glede prirejenosti plačilnih list tožnik navaja, da je predložil plačilne liste za zahtevane mesece. Opustitev predložitve potnih nalogov pa po njegovem ne more pomeniti neresnične vsebine plačilnih list. Pojasnjuje, da mu delodajalec ni mogel vedno zagotoviti službenega vozila za odhod na delo na gradbišče, zaradi česar se je tožnik ob takih priložnostih odpeljal s svojim vozilom in za to dobil povrnjene potne stroške. Izpostavlja, da odsotnost potnih nalogov ne pomeni, da voženj ni opravil, saj je predložil dokaze, ki izkazujejo opravljene prevoze.

15. V zvezi z očitkom glede koriščenja letnega dopusta od 26. 6. 2017 do 18. 7. 2017 tožnik navaja, da je pojasnil, da je to sicer nameraval storiti ob rojstvu otroka. Vendar pa je opravljal delo, kot izhaja iz potrdila delodajalca. Trdi, da je pojasnil vsebino svoje s tem povezane izjave (vnaprej pripravljeno je le podpisal), do česar pa se tožena stranka naj ne bi opredelila. V zvezi z ugotovitvijo tožene stranke, "da izjava vsebuje le en stavek, tožnik pa v RS živi in dela že 10 let", izpostavlja, da se je tožena stranka med postopkom lahko prepričala, da tožnik ne razume slovensko, saj je bila potrebna pomoč tolmača. 16. V zvezi z očitki o vloženi kazenski ovadbi tožnik poudarja, da nikoli ni bil pravnomočno obsojen, zaradi česar ni vpisan v kazensko evidenco. Poudarja svojo nedolžnost in zanika, da bi storil kakršnokoli kaznivo dejanje. Navaja, da stališče, da že dejstvo vložitve kazenske ovadbe predstavlja za posameznike takšne ovire, kot jih očita tožena stranka, krši domnevo nedolžnosti. Izpostavlja, da je v RS zaposlen že od leta 2008, v tem času pa nikoli ni bil obsojen za kaznivo ravnanje. Predlaga odpravo odločb organa prve in druge stopnje in priglaša stroške postopka v upravnem sporu.

17. V pripravljalni vlogi je tožnik še navedel, da se tožena stranka ni opredelila do pritožbenih navedb, da ni obrazloženo stališče glede spremembe plače v bistvenem delu. Izpostavlja, da je organ druge stopnje v pritožbenem postopku sprejel stališča, do katerih se tožnik ni mogel opredeliti v upravnem postopku, ampak šele v upravnem sporu. Poudarja, da ni predložil prirejene listine in da ni storil kaznivega dejanja.

_Trditve tožene stranke_

18. V odgovoru na tožbo se tožena stranka v bistvenem sklicuje na obrazložitev odločb organa prve in druge stopnje. V zvezi z zatrjevano kršitvijo pravice do izjave navaja, da organ druge stopnje v pritožbenem postopku ni dopolnjeval ugotovitvenega postopka in ugotavljal dejstev. Zato po mnenju tožene stranke ni bil dolžan spoštovati načela zaslišanja stranke. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne.

**K I. točki izreka:**

19. Tožba zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve številka 2140-134/2018/2 (1314-02) z dne 6. 9. 2018 ni dovoljena.

20. V upravnem sporu se glede na določbo 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) lahko izpodbijajo le tisti dokončni upravni akti, ki posegajo v pravni položaj stranke, torej vsebujejo vsebinsko odločitev o strankini pravici, obveznosti ali pravni koristi. Tožba v upravnem sporu se zato praviloma vloži zoper prvostopenjski akt, s katerim je odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika. Upravni spor zoper drugostopenjski upravni akt pa je dopusten samo v primeru, da je pritožbeni organ v pritožbenem postopku vsebinsko spremenil odločitev prvostopenjskega organa in sam odločil o strankini pravici, obveznosti ali pravni koristi. Odločba drugostopenjskega organa, s katero zavrne pritožbo in vsebinsko ne poseže v odločitev prvostopenjskega organa, namreč ni odločitev o materialnopravni pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke, ampak odločitev o neutemeljenosti pravnega sredstva. Zato takšna odločba ni predmet izpodbijanja v upravnem sporu.

21. Glede na navedeno je sodišče skladno s 4. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-11 zavrglo tožničino tožbo zoper odločbo z dne 6. 9. 2018, saj je Ministrstvo za notranje zadeve z njo zavrnilo tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo Upravne enote Krško in ni vsebinsko poseglo v odločitev organa prve stopnje.

**K II. točki izreka:** _Presoja tožbe_

22. Tožba je utemeljena.

23. V skladu z načelom zakonitosti (6. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP) se v upravnem odločanju praviloma uporabi predpis, veljaven v času prvostopenjskega odločanja, razen če zakon ne določa drugače.2, 3 Predpis, ki je za obravnavano zadevo bistven, je prvi odstavek 52. člena ZTuj-2.4 Določa, da se dovoljenje za stalno prebivanje lahko izda tujcu, ki pet let neprekinjeno zakonito prebiva v RS na podlagi dovoljenja za začasno prebivanje ali potrdila o vloženi prošnji za podaljšanje ali izdajo nadaljnjega dovoljenja za začasno prebivanje ali potrdila o vloženi prošnji za izdajo prvega dovoljenja za začasno prebivanje, ki tujcu v času odločanja o njegovi prošnji za izdajo prvega dovoljenja za začasno prebivanje dovoljuje prebivanje v RS in ki izpolnjuje druge pogoje za izdajo dovoljenja, določene s tem zakonom, in če ni razlogov za zavrnitev izdaje dovoljenja iz 55. člena tega zakona. V zvezi z obveznostjo izpolnjevanja drugih pogojev za izdajo dovoljenja je zakonodajalec v tretjem odstavku 33. člena ZTuj-2 predpisal, da mora tujec, ki želi prebivati v RS, imeti veljavno potno listino, katere veljavnost je najmanj tri mesece daljša od nameravanega prebivanja v RS, ustrezno zdravstveno zavarovanje in zadostna sredstva za preživljanje v času prebivanja v državi oziroma mu mora biti preživljanje kako drugače zagotovljeno, mesečno najmanj v višini, kolikor znaša osnovni znesek minimalnega dohodka v RS.

24. V 55. členu ZTuj-2 so taksativno našteti razlogi, zaradi katerih se tujcu dovoljenje za prebivanje v RS ne izda (ali ne podaljša), med drugim, če obstajajo razlogi za domnevo, da se tujec ne bo podrejal pravnemu redu RS (šesta alineja prvega odstavka). Kaj pomeni nepodrejanje pravnemu redu RS, zakon ne definira, zato gre za vprašanje pravne razlage nedoločenega pravnega pojma.

25. Vrhovno sodišče je že sprejelo stališče, da so nedoločeni pravni pojmi na področju upravnega prava po svoji pravni naravi oblika zakonskega urejanja, s katero zakonodajalec upravi prepusti vsebinsko opredelitev pomena takega pojma (npr. javna varnost). To upravnim organom omogoča, da tak pojem zapolnijo z vsebino, ki najustrezneje konkretizira zakonske določbe skladno z namenom zakona in v njem opredeljenim javnim interesom. S tem zakonodajalec določi upravi okvir njej prepuščene presoje, kako naj se norma materialnega prava razume in udejanja v praksi. Navedeno tudi ne nasprotuje zahtevam Ustave po jasnosti in pomenski določljivosti predpisov (2. člen), dokler določen pojem v okviru pravne norme ne postane povsem odtegnjen pravni razlagi z ustaljenimi metodami razlage prava.5

26. Po mnenju Vrhovnega sodišča iz zakona izrecno ne izhaja vsebinska omejenost sodnega nadzora v upravnem sporu glede razlage nedoločenih pravnih pojmov s strani uprave, kot to velja za sodni nadzor nad prostim preudarkom pri odločanju uprave (drugi odstavek 27. člena ZUS-1). Vendar pa je presodilo, da je treba izhajati tudi iz značilnosti funkcije uprave, ki kot prva skrbi za uresničevanje javnega interesa skladno z zakonom, pri čemer je zakonska določitev nedoločenih pravnih pojmov namenjena prav zagotavljanju učinkovitega izvrševanja te, upravne funkcije. Zato je sprejelo stališče, da lahko sodišče glede na svojo funkcijo zagotavljanja učinkovitega sodnega varstva pravic v navedeno poseže samo, če je pri tem uprava prestopila meje dovoljenega, torej prekoračila zakonski okvir razlage takega nedoločenega pravnega pojma.6 Sodišče v upravnem sporu – drugače kot prvostopenjsko sodišče v pravdi – namreč ni tisto, ki bi vsebino nedoločenega pravnega pojma samostojno (de novo) opredeljevalo. Njegova primarna funkcija je v nadzoru nad tem, ali ga je vsebinsko pravilno napolnil pristojni organ uprave v okviru in skladno z namenom, ki ga je upravi določil zakonodajalec.7

27. Pravna kvalifikacija upoštevnih dejstev je torej neločljivo povezana z izvrševanjem pooblastila, ki ga je prek nedoločenega pravnega pojma upravi podelil zakonodajalec. Zato je sodišče le v primeru kršitve pravil razumnega in logičnega sklepanja pooblaščeno, da poseže v pravilnost navedene subsumpcije.8

28. Glede na navedeno je skladno z zakonom ocena, da obstajajo razlogi za domnevo, da se tujec ne bo podrejal pravnemu redu RS, primarno prepuščena organu, ki odloča o izdaji dovoljenja, ta pa jo mora posebej obrazložiti. Po presoji sodišča pa razlaga navedenega nedoločenega pravnega pojma, ki jo je v obravnavani zadevi sprejela tožena stranka, presega okvire možne razlage, ki jo dopuščajo ustaljene metode razlage prava. Organa sta namreč nedoločni pravni pojem iz 6. alineje 1. odstavka 55. člen ZTuj-2 utemeljevala z dvema ugotovitvama. Najprej z ugotovitvijo, da je tožnik v postopku predložil listine (aneks k pogodbi o zaposlitvi, plačilne liste in obrazce za obračun potnih stroškov), ki so bile po oceni organa prirejene z namenom, da bi izkazal izpolnjevanje pogoja zadostnih sredstev za preživljanje, ki je po tretjem odstavku 33. člena ZTuj-2 med drugim zahtevano za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje. Nato pa z ugotovitvijo, da je posledično zaradi suma storitve kaznivega dejanja po 235. in 253. členu KZ-1 zoper tožnika vložena kazenska ovadba. Takšna razlaga pa je po oceni sodišča vsaj preuranjena, saj okoliščine, ki jih tožena stranka kot dejansko podlago sprejete odločitve navaja v svoji obrazložitvi, (še) ne morejo predstavljati utemeljenih razlogov za domnevo, da se tožnik ne bo podrejal pravnemu redu RS.

29. Presoja upravnih organov, da je tožnik vlogi priložil prirejene listine (aneks št. 1 in plačilne liste) temelji na ugotovitvi, da je aneks št. 1 prirejen, ker je bila tožniku zvišana bruto plača zaradi spremembe delovnega mesta, čeprav je še naprej opravljal isto delo v enakem obsegu, in zato, ker je bil sklenjen le nekaj mesecev pred vložitvijo obravnavane prošnje za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje ter le nekaj dni pred rojstvom tožnikovega tretjega otroka. Po mnenju organa tožnik v izjavi ni znal pojasniti, zakaj mu je bila za opravljanje istega dela določena bistveno višja bruto plača. Do drugih pojasnil tožnika glede razlogov za povišanje plače in sklenitev aneksa se organa nista opredelila.

30. V zvezi s plačilnimi listami sta organa ocenila, da tožnik glede stroškov službenih poti ni predložil potnih nalogov, ki bi dokazovali, da je vožnje res opravil, ampak je dostavil le lastne evidence in obrazce prevoza na delo. Po presoji sodišča pa organa nista pojasnila, zakaj bi moral tožnik predložiti potne naloge kljub temu, da takrat veljavni Pravilnik v prvem odstavku 2. člena9 tega ni zahteval. 31. Glede na takšno obrazložitev se sodišče strinja s tožnikom, da ne organ prve stopnje ne tožena stranka nista argumentirano pojasnila, na podlagi česa sklepata na obstoj okoliščin, zaradi katerih se lahko zavrne izdajo zaprošenega dovoljenja za stalno prebivanje. V svoji dokazni oceni se namreč nista opredelila do tožnikovih pojasnil glede razlogov za sklenitev aneksa (tako časovnih kot tudi vsebinskih), dejanske izvedbe službenih poti (obstoja evidence tožnika in obrazcev prevoza na delo delodajalca) in nekaznovanosti, saj sta se le sklicevala na ugotovitev, da je zoper tožnika vložena kazenska ovadba. Šele dokazna ocena, ki bi vsebovala tudi vsebinsko presojo tožnikovih navedb in pojasnil (ne le njihovega povzetka) bi sodišču omogočila preizkus, ali so bile sporne listine res prirejene zaradi pridobitve dovoljenja za stalno prebivanje. Organa torej nista obravnavala s strani tožnika predloženih dokazov na način, kot ga določa 10. člen ZUP, po katerem presodi uradna oseba o tem, katera dejstva je treba šteti za dokazana, na podlagi vestne in skrbne presoje vsakega dokaza posebej in vseh dokazov skupaj ter na podlagi uspeha celotnega postopka, saj se v svojih obrazložitvah nista opredelila do posamičnih dokazov (npr. glede dokaza prevoz na delo - obračun izdan s strani tožnikovega delodajalca, ter izjave delodajalca, da je tožnik v času, ko naj bi koristil letni dopust dejansko delal, evidenco prisotnosti na gradbišču pa vodijo delavci sami in da je prišlo pri podpisu izjave o koriščenju dopusta do nesporazuma pri vsebini potrdila) in pojasnil, ki jih je podal tožnik na zaslišanju 30. 11. 2017. Ker izpodbijane odločbe glede na navedeno ni mogoče preizkusiti, je podana bistvena kršitvi določb postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

32. Zato je bilo treba tožbi ugoditi, izpodbijano odločbo odpraviti in zadevo vrniti organu prve stopnje v ponoven postopek (3. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1), v katerem bo morala odpraviti navedeno kršitev. Glede na zgornja stališča bo moral organ skladno s prvim odstavkom 139. člena ZUP ugotavljati dejansko stanje in izvajati dokaze o vseh dejstvih, pomembnih za izdajo odločbe, tudi o tistih, ki v postopku še niso navedena. Po potrebi bo moral zaradi razjasnitve zadeve izvesti tudi druge dokaze (npr. morebitno zaslišanje tožnikovega delodajalca).

33. Sodišče je odločilo na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov na seji, saj sta se stranki pisno odpovedali glavni obravnavi (279.a člen ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

**K III. točki izreka:**

34. Povrnitev stroškov postopka v upravnem sporu je urejena v določbi 25. člena ZUS-1. Če sodišče tožbi ugodi, se tožeči stranki glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve prisodi pavšalni znesek povračila stroškov, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (tretji odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnik pa je v postopku imel pooblaščenca, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika) in stroški v višini 28,5 EUR za dodatno pojasnjevanje v obrazloženi vlogi (4. člen Pravilnika). To znese skupaj z zahtevanim 22 % DDV (v višini 68,97 EUR) 382,47 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

1 Glasi se: "Sodišče tožbo zavrže s sklepom, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu." 2 Čeprav je v tem času že veljala novela ZTuj-2E (Uradni list RS, št. 59/2017), je glede na prehodne določbe 68. člena ZTuj-2E v obravnavani zadevi treba uporabiti ZTuj-2-UPB5 (Uradni list RS, št. 16/2017). Iz 68. člen ZTuj-2E je namreč razvidno, da se postopki, ki so se začeli pred začetkom uporabe tega zakona in o katerih še ni bilo pravnomočno odločeno, nadaljujejo in zaključijo po določbah Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 16/17 – uradno prečiščeno besedilo), razen če so določbe tega zakona za stranko ugodnejše. 3 Tako stališče je Vrhovno sodišče že sprejelo v svojih številnih odločbah (npr. odločbe X Ips 1642/2006 z dne 10. 3. 2010, X Ips 224/2007 z dne 1. 7. 2010, X Ips 496/2010 z dne 1. 9. 2011, X Ips 243/2013 z dne 5. 2. 2014). 4 Predmet presoje v tem upravnem sporu je namreč odločba tožene stranke, s katero je bila zavrnjena tožnikova vloga za izdajo dovoljenja za za stalno prebivanje po prvem odstavku 52. člena ZTuj-2. 5 Sklep I Up 59/2019 z dne 9. 10. 2019 (7. točka obrazložitve). 6 Prav tam, 8. točka obrazložitve. 7 Prav tam, 9. točka obrazložitve. 8 Prav tam, 10. točka obrazložitve. 9 Tujec, ki se namerava zaposliti v Republiki Sloveniji, izpolnjevanje pogoja zadostnih sredstev za preživljanje dokazuje s plačo, dogovorjeno s pogodbo o zaposlitvi. Tujec, ki je v Republiki Sloveniji že zaposlen, izpolnjevanje pogoja zadostnih sredstev za preživljanje dokazuje s plačo, dogovorjeno s pogodbo o zaposlitvi, plačo, nadomestilom plače, povračilom stroškov v zvezi z delom, bonitetami in regresom za letni dopust. Plačo, nadomestilo plače, povračilo stroškov v zvezi z delom, bonitete in regres za letni dopust izkaže s plačilnimi listami za pretekle tri mesece in za mesec, v katerem se vlaga prošnja oziroma mesecem odločanja pristojnega organa o prošnji. Povračilo stroškov v zvezi z delom obsega povračilo stroškov za prehrano med delom, za prevoz na delo in z dela ter povračilo stroškov, ki jih ima tujec pri opravljanju določenih del in nalog na službenem potovanju.