Jedro

Pri postopku javnega razpisa gre za poseben postopek, v katerem je enakost obravnavanja vseh, ki so se na razpis prijavili, ključnega pomena. Prijaviteljem na razpis je namreč zagotovljena pravica, da pod enakimi pogoji sodelujejo v postopku javnega razpisa in se potegujejo za dodelitev pooblastila skladno s pogoji javnega razpisa. Po navedenem se lahko enako obravnavanje vseh prijaviteljev na razpisu doseže zgolj tako, da se vsem prijavljenim zagotovi enakovredno obravnavanje. Načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave RS pomeni torej nearbitrarno uporabo prava v razmerju do pravnih subjektov tudi s strani upravne oblasti. Do različnega obravnavanja enakih pravnih subjektov, torej ne sme priti samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Pri tem je ključnega pomena, da so vsi, ki so se na razpis prijavili, enako obravnavani in da jim je zagotovljena pravica, da pod enakimi pogoji sodelujejo v postopku javnega razpisa. Uspeh na javnem razpisu pa je odvisen od izpolnjevanja v razpisu v naprej natančno določenih objektivnih kriterijev in meril.

Izrek

Tožbi se ugodi, sklep Vlade Republike Slovenije 62100-1/2013/21 z dne 19. 3. 2013 se odpravi in zadeva vrne temu organu v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR, v roku 15 dni od vročitve sodbe, od poteka roka do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka tožniku podelila pooblastilo za opravljanje državne javne službe muzejev za obdobje od 1. januarja 2013 do preklica za območje občin: Kranj, Cerklje na Gorenjskem, Naklo, Preddvor, Jezersko, Šenčur in Bohinj za področje arheologije, etnologije, likovne umetnosti in zgodovine. Na podlagi 85. člena in 95. člena Zakona o varstvu kulturne dediščine (v nadaljevanju ZVKD-1) in na podlagi Javnega razpisa za podelitev pooblastila za opravljanje državne javne službe muzejev in galerij objavljenega v Uradnem listu RS, št. 90/12 (v nadaljevanju javni razpis) je odločila, da se tožniku podeli pooblastilo za opravljanje državne javne službe muzejev, vendar ne na celotnem območju, na katerem je navedeno javno službo tožnik že opravljal. Vloga tožnika na predmetni javni razpis je bila pravočasna in popolna, tožnik pa je tudi izpolnjeval pogoje predmetnega javnega razpisa. Področje delovanja se zagotavlja na podlagi opredelitev v ustanovitvenih aktih, prepoznave širšega pomena hranjenja in varovanja zbirk posebnega pomena ter določitvi strokovnih področij, ki jih pokrivajo izbrani muzeji v mreži na muzejskih področjih. Pri določitvi področja se prednostno upoštevajo področja, ki prevzemajo naloge oz. del nalog v okviru sodelovanja z državnimi muzeji, in področja, ki jih ne pokriva mreža državnih mizejev. Muzejska območja za izvajanje matične službe v RS so določena na podlagi zgodovinskih muzejskih območij, opredeljena v besedilu predmetnega javnega razpisa in v dokumentu o muzejski mreži (sprejetemu na skupščini Skupnosti muzejev Slovenije 14. 5. 2011) ter ustanovitvenih aktih posameznih muzejev ali galerij, ki določajo območje ozemelj občin za izvajanje drugega nivoja matične službe v RS.

Tožnik v tožbi ugovarja, da je tožena stranka tožniku sicer podelila pooblastilo za opravljanje zadevne državne javne službe muzejev, vendar je pri tem nezakonito izpustila naslednja območja: Žirovnica, Kranjska Gora, Domžale, Trzin, Lukovica, Mengeš, Moravče, Komenda, Škofja Loka, Gorenja Vas, Poljane, Železniki in Žiri. Na navedenih območjih je tožnik že dosedaj uspešno izvajal predmetno javno službo muzejev na podlagi sklepa Vlade RS z dne 12. 11. 2009, ki ga prilaga. Ugovarja bistveno kršitev določb postopka, saj izpodbijanega sklepa ni možno preizkusiti, ker je neobrazložen. Razlogi za omejitev podelitve pooblastila tudi v obrazložitvi izpodbijanega sklepa niso navedeni. Dejanskega stanja tožena stranka sploh ni ugotavljala in ga v izpodbijanem sklepu tudi ni opisala ter tudi ni navedla materialnih določb na katerih temelji odločitev. Tožena stranka je tudi napačno uporabila materialno pravo. Nezakonito se sklicuje na dokument o muzejski mreži, ki je bil sprejet na skupščini Skupnosti muzejev Slovenije 14. 5. 2011, saj to ni pravni vir. Tožena stranka ni navedla predpisa, na podlagi katerega tožniku ni podelila pooblastila za preostala območja in ni v celoti upoštevala območij iz 6. člena občinskega odloka. Glede na navedeno sodišču predlaga, da samo odloči o zadevi, podrejeno pa da izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne v ponovni postopek, toženi stranki pa tudi naloži, da je dolžna tožniku povrniti stroške postopka.

Tožena stranka se v odgovoru na tožbo sklicuje na 86. člen, 93. člen, 94. člen in 95. člen ZVKD-1 ter na pogoje predmetnega javnega razpisa. S sprejetjem novega zakona ZVKD-1 niso z nobenim predpisom predpisana konkretna območja delovanja za konkretni pooblaščeni muzej ter način povezovanja konkretnih muzejev. Ni utemeljen ugovor, da tožena stranka dejanskega stanja ni ugotavljala in da ni navedla pravne podlage. Ta je ZVKD-1 in Pravilnik o varovanju in hranjenju nacionalnega bogastva in muzejskega gradiva, o vpisu v razvid muzejev in o podelitvi pooblastila za opravljanje državne javne službe muzejev (v nadaljevanju Pravilnik). Odlok pa je akt, ki ga je sprejel organ lokalne skupnosti. Določila ZVKD-1, ki dopušča presojo po prostem prevdarku ob strokovni presoji in prepoznanju potreb za izvajanje državne javne službe na določenem področju in območju, ni možno razlagati na način, da so določbe Odloka lokalne skupnosti obvezen pravni vir. Z dikcijo „na podlagi ustanovitvenih aktov“ predmetnega javnega razpisa je mišljeno, da se pooblaščenemu muzeju ne more podeliti pooblastila za področje, za katerega, izhajajoč iz ustanovitvenega akta, ni specializiran ter za območje, na katerem izvajanje njegove dejavnosti z ustanovitvenim aktom ni predvideno. Tožena stranka se v presojo zakonitosti ni spuščala. V nadaljevanju citira kraje, ki jih zajema gorenjsko muzejsko območje in so navedeni v predmetnem javnem razpisu. Na podlagi vsakoletnih poročil o opravljenem delu se prepoznajo relevantna območja izvajanja državne javne službe muzejev, ki so določijo v pooblastilu, podeljenim s sklepom tožene stranke. Nepodelitev pooblastila za sporna območja ne pomeni, da na teh območjih tožnik ne bo mogel izvajati svoje dejavnosti. Podeljeno pooblastilo pomeni, da pooblaščeni muzej izvaja naloge, ki so sicer naloge države, medtem ko pooblaščeni muzej, kot občinski javni zavod, še naprej zagotavlja javno službo varstva premične dediščine. Dokument o muzejski mreži, ki je bil sprejet na skupščini Skupnosti muzejev Slovenije 14. 5. 2011, pa je naveden le primeroma. Tožnik v tožbi posplošeno ugovarja in dvomi v pravilnost dodelitve območij in ker v izpodbijanem sklepu niso povzeta vsa območja, navedena v odloku. Sklicuje se na 27. člen Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in navaja, da gre za odločitev po prostem preudarku. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne.

Tožnik v pripravljalni vlogi navaja, da 95. člen ZVKD-1 toženi stranki ne daje podlage za odločanje po prostem preudarku, saj se pooblastila za izvajanje državne javne službe podelijo na podlagi javnega razpisa in v njem določenih kriterijev in meril, ki morajo biti objektivno preverljiva. Odločanje po prostem preudarku pa predstavlja izjemo in je določeno v 6. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Tožena stranka dejanskega stanja ni ugotavljala in odločitve izpobijanega sklepa ni utemeljila. Sama priznava, da konkretno niso predpisana območja delovanja za konkretni pooblaščeni muzej ter način povezovanja muzejev. Navedeno potrjuje zaključku, da je potrebno izvesti predmetni javni razpis transparentno in natančno navesti pogoje in merila za izbiro, kakor tudi področja delovanja in območja za katero se pooblastilo podeljuje. Zadevni razpis pa ne opredeljuje konkretno po kakšnem ključu se posameznemu muzeju podeli pooblastilo na posameznih območjih, ki jih našteva 4 točka, kjer navaja, da se bo področje delovanja javne službe zagotovilo na podlagi opredelitve v ustanovnih aktih, kar pa je občinski odlok. Vlada RS pa ne more posegati v pristojnosti zakonodajne oblasti, kakor tudi ne v občinske oblasti. Lahko pa poda zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti akta pred Ustavnim sodiščem RS (23.a člen v zezi z 21. členom Zakona o ustavnem sodišču). Bistveno pa je, da tožniku z izpodbijanim sklepom ni bilo pojasnjeno, zakaj na nekaterih območjih ni dobil pooblastila, pri čemer imajo na podlagi četrtega odstavka 95. člena ZVKD-1 pri podelitvi pooblastila prednost muzeji, katerih ustanovitelj so občine in ki presegajo občinski pomen oz. zadovoljujejo potrebe več občin. Tožnik je v tožbi tudi konkretiziral ugovore in ugovarja, da tožena stranka ni imela nobene pravne podlage za odločanje po prostem preudarku.

Tožba je utemeljena.

V obravnavanem primeru ni sporno, da je bila vloga tožnika na predmetni javni razpis za podelitev pooblastila za opravljanje državne javne službe muzejev in galerij popolna in da je tožnik tudi izpolnjeval pogoje iz predmetnega javnega razpisa. Prav tako ni sporno, da je tožena stranka s predmetnim javnim razpisom tožniku podelila pooblastilo za opravljanje zadevne državne javne službe, vendar ne na območju Žirovnice, Kranjske Gore, Domžal, Trzina, Lukovice, Mengša, Moravč, Komende, Škofje Loke, Gorenje Vasi, Poljan, Železnikov in Žiri, na katerem je tožnik opravljal državno javno službo muzejske dejavnosti do konca leta 2012. Na podlagi 86. člena ZVKD-1 država zagotavlja izvajanje državne javne službe muzejev z ustanavljanjem državnih muzejev ter pooblaščanjem in financiranjem drugih muzejev za izvajanje nalog varstva premične in žive dediščine širšega pomena. Na podlagi prvega odstavka 95. člena ZVKD-1 pristojno ministrstvo med muzeji, ki izpolnjujejo zahteve za pridobitev pooblastila za opravljanje državne javne službe na podlagi javnega razpisa izbere najprimernejše. Na podlagi petega odstavka 95. člena ZVKD-1 sprejme sklep o podelitvi pooblastila na predlog ministra Vlada RS. V sklepu se določijo področje, za katero skrbi pooblaščeni muzej, začetek izvajanja pooblastila in njegovo trajanje.

V postopku javnega razpisa za podelitev pooblastil za opravljanje državne javne službe sodišče po ustaljeni upravno-sodni praksi natančno presoja materialne in procesne vidike spora. Javni razpis in podelitev pooblastila pa sta tudi v funkciji varovanja enakih možnosti kandidatov iz 14. člena Ustave RS, da konkurirajo. Za razpisni postopek, kot je obravnavani, je po mnenju sodišča potrebno upoštevati, da gre za javno-pravno stvar in ne le za odločanje o pravici tožeče stranke, kar je sicer značilnost upravne zadeve. Pri postopku javnega razpisa gre za poseben postopek, v katerem je enakost obravnavanja vseh, ki so se na razpis prijavili, ključnega pomena. Prijaviteljem na razpis je namreč zagotovljena pravica, da pod enakimi pogoji sodelujejo v postopku javnega razpisa in se potegujejo za dodelitev pooblastila skladno s pogoji javnega razpisa. Po navedenem se lahko enako obravnavanje vseh prijaviteljev na razpisu doseže zgolj tako, da se vsem prijavljenim zagotovi enakovredno obravnavanje. Načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave RS pomeni torej nearbitrarno uporabo prava v razmerju do pravnih subjektov tudi s strani upravne oblasti. Do različnega obravnavanja enakih pravnih subjektov, torej ne sme priti samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Pri tem je ključnega pomena, da so vsi, ki so se na razpis prijavili, enako obravnavani in da jim je zagotovljena pravica, da pod enakimi pogoji sodelujejo v postopku javnega razpisa. Uspeh na javnem razpisu pa je odvisen od izpolnjevanja v razpisu v naprej natančno določenih objektivnih kriterijev in meril, kot to pravilno navaja tožnik. Da je navedeno izpolnjeno pa mora izhajati tudi iz obrazložitve sklepa o podelitvi pooblastila za izvajanje predmetne državne javne službe, ki ima pravno naravo upravnega akta.

Izpodbijani sklep je namreč po svoji pravni naravi upravni akt. Na podlagi 214. člena ZUP mora vsak upravni akt obsegati navedbo dejanskega stanja in pravne podlage za odločitev. Obrazložitev mora vsebovati dejansko stanje s presojo dokazov, pravne predpise in razloge, ki so glede na ugotovljeno dejansko stanje narekovali odločitev navedeno v izreku. Če obrazložitev upravnega akta take vsebine nima, stranki ni dana možnost, da razloge izpodbija in ji tudi ni dana možnost za učinkovito pravno varstvo. Tudi sodišče v takem primeru ne more preizkusiti zakonitosti izpodbijanega sklepa. Iz pravice do enakega varstva iz 22. člena Ustave RS, ki je poseben izraz pravice do enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave RS, izhaja, da morajo biti stranki v postopku zagotovljena procesna jamstva, ki obsegajo tudi pravico do enakega obravnavanja strank v postopku. Ta pa vključuje tudi pravico do obrazložitve upravnih aktov. Zahteva po obrazložitvi je del pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa bi moralo izhajati, katera merila so bila upoštevana in katera dejstva so bila pri tem odločilna in kako so ta vplivala na odločitev, kar pa iz obrazložitve izpodbijanega sklepa ni razvidno. Če izpodbijanega sklepa ni mogoče preizkusiti, gre po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP za bistveno kršitev pravil postopka (2 točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1), ki je po tretjem odstavku 27. člena ZUS-1 vedno podana v primerih, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, določenih z ZUP. Povsem utemeljeni so očitki tožnika, da izpodbijani sklep ne vsebuje opisa dejanskega stanja in razlogov, ki so narekovali odločitev tožene stranke.

Izpodbijani sklep je po presoji sodišča nezakonit. Ker so bila glede na navedeno v postopku pred izdajo upravnega akta kršena relevantna pravila postopka, je sodišče na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek, ob upoštevanju četrtega in petega odstavka 64. člena ZUS-1. Glede na to, da je bil razlog za ugoditev tožbi kršitev pravil postopka, se sodišče do ostalih tožbenih ugovorov ni opredeljevalo.

Sodišče v tej zadevi ni razpisalo glavne obravnave, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Sodišče ni sledilo predlogu tožnika za meritorno odločanje v sporu polne jurisdikcije, ker niso podani pogoji iz prvega odstavka 65. člena ZUS-1. Izrek o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1. Če sodišče tožbi ugodi in v upravnem sporu izpodbijani sklep odpravi, se tožniku, glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov, skladno s pravilnikom, ki ga izda minister, pristojen za pravosodje. Prisojeni znesek plača tožena stranka. V skladu z prvim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, se tožniku priznajo stroški upravnega spora v višini 15,00 EUR, ker je bila zadeva rešena zunaj glavne obravnave in tožnika ni zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik.