Jedro

V zadevi je sporno, ali tožeča stranka izpolnjuje določene pogoje za akreditacijo. Po mnenju sodišča ni potrebno, da bi dogovori tožeče stranke o praktičnem usposabljanju študentov morali vsebovati tudi konkretno število mest za študente, ki se bodo usposabljali na posamezni inštituciji.

Glede notranje organiziranosti tožeče stranke sodišče ugotavlja, da pojem dislocirane enote pomeni izvedbo celotnega študijskega programa na drugi lokaciji, to pa je tisto, za kar si prizadeva tožeča stranka. Iz navedenega razloga enota v B. ne more biti organizirana drugače kot dislocirana enota, za akreditacijo katere pa lahko visokošolski zavod zaprosi šele po uspešno opravljeni zunanji evalvaciji. Vendar pa zaradi tega celotne vloge tožeče stranke ne bi bilo treba zavrniti, ampak bi lahko prvostopenjski organ odločil le o tistem delu vloge, ki se nanaša na enoto v A. Pred izdajo odločbe prvostopenjski organ tožeči stranki ni dal možnosti, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Poslal ji je le poročilo skupine strokovnjakov, da nanj odgovori, ni pa ji dal možnosti, da se opredeli do vseh tistih v odločbi navedenih zadržkov, ki jih ima glede akreditacije sam organ, neodvisno od mnenja skupine strokovnjakov. Razen tega ima poročilo skupine strokovnjakov značaj izvedeniškega mnenja, pri čemer je očitno, da so stališča tožeče stranke drugačna od nekaterih stališč omenjenega poročila. Glede na navedeno bo moral organ v ponovljenem postopku razpisati ustno obravnavo.

Izrek

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba Sveta Nacionalne agencije Republike Slovenije za kakovost v visokem šolstvu št. 0141-11/2012/18 z dne 21. 3. 2012 odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 285,00 EUR, povečane za 22 % DDV, v roku 15 dni, po poteku paricijskega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožeči stranki zavrnil vlogo za akreditacijo. V obrazložitvi odločbe opisuje potek postopka na prvi stopnji in s tem v zvezi navaja, da je imenoval skupino strokovnjakov za pripravo skupnega poročila o izpolnjevanju pogojev za prvo akreditacijo zadevnega visokošolskega zavoda. V nadaljevanju odločbe povzema, kaj je skupina strokovnjakov zapisala v svojem poročilu in kakšne so bile pripombe tožeče stranke pri oceni posameznega kriterija iz Meril za akreditacijo in zunanjo evalvacijo visokošolskih zavodov in študijskih programov (v nadaljevanju: Merila). Pri tem je prvostopenjski organ pri posameznih kriterijih zavzel tudi svoja stališča. Meni, da je v nasprotju z 12. točko 34. člena Meril to, da tožeča stranka ni navedla števila razpoložljivih mest za praktično usposabljanje pri posameznem dogovoru z izvajalci, kjer se bodo ta usposabljanja dogajala. Prvostopenjski organ tudi meni, da glede na porast zavodov, ki izobražujejo fizioterapevte, lahko sklepamo, da bodo kapacitete hitro zapolnjene ter da lahko pride do prenasičenja trga dela. Razen tega želi tožeča stranka akreditirati dve enoti hkrati, to je v A. in v B. Prvostopenjski organ meni, da je mogoče enoto v B. opredeliti le kot dislocirano enoto, ki pa je v postopku prve akreditacije visokošolskega zavoda ni mogoče akreditirati, saj visokošolski zavod lahko zaprosi za akreditacijo dislocirane enote šele po uspešno opravljeni zunanji evalvaciji. Zaradi tega ni izpolnjen kriterij iz 15. člena Meril. V zvezi z kriterijem „kadri“ prvostopenjski organ meni, da redna zaposlitev samo enega nosilca predmeta ne zagotavlja stabilne kadrovske strukture in tako ugotavlja, da ni izpolnjen 10. člen Meril, ki zahteva zagotavljanje takšnih kadrov, ki bodo omogočali kakovostno izvedbo načrtovanih dejavnosti in kakovostno izvajanje študijskih programov. Prvostopenjski organ tudi meni, da tožeča stranka ne izpolnjuje pogojev iz 1. točke 13. člena Meril, ki se nanaša na zagotavljanje prostora in opreme, ki je primerna za izvajanje načrtovanih študijskih aktivnosti, ta ugotovitev pa se nanaša le na lokacijo v B., ne pa tudi na lokacijo v A., kjer je oprema odlična. Prav tako pa tožeča stranka tudi ne izpolnjuje pogojev iz 7. točke 13. člena Meril, ki predvideva izpolnjevanje materialnih pogojev z visokošolsko knjižnico v okviru zavoda.

Tožeča stranka se je zoper prvostopenjsko odločbo pritožila, drugostopenjski organ pa je pritožbo zavrnil. Vendar pa drugostopenjski organ meni, da je kriterij „kadri“ izpolnjen. Pač pa drugostopenjski organ še vedno meni, da bi moralo biti v dogovorih tožeče stranke s podjetji in drugimi organizacijami o praktičnem usposabljanju predvideno v vsakem dogovoru natančno število mest študentov, ki se bodo usposabljali v posamezni inštituciji. Prav tako meni, da lahko visokošolski zavod zaprosi za akreditacijo dislocirane enote po uspešno opravljeni zunanji evalvaciji. Enote v B. ni mogoče opredeliti drugače kot dislocirano enoto. Glede nezadostnosti opreme in prostorov v B. se drugostopenjski organ strinja s prvostopenjskim organom.

Tožeča stranka v tožbi podrobneje pojasnjuje, da je prvostopenjski organ pri odločanju uporabil predpise, ki so v veljavo stopili po datumu vložitve vloge, opozarja na nerazumen in predolg rok za odločanje o zadevi in to podrobneje pojasnjuje. Nadalje opozarja na to, da noben član iz skupine strokovnjakov ni strokovnjak za preučevanje razmer na trgu, ko je govora o obstoju možnosti zaposlitve diplomantov. Nadalje izraža nestrinjanje s stališčem skupine strokovnjakov, da bi v primeru akreditacije tožeče stranke lahko prišlo do prenasičenja trga dela s fizioterapevti, in to nestrinjanje podrobneje pojasnjuje. Nadalje navaja, da natančnega števila razpoložljivih mest za praktično usposabljanje ni mogoče eksplicitno navesti pred akreditacijo programa in pred podpisom krovne pogodbe o medsebojnih obveznostih med zdravstveno inštitucijo, kjer se bodo izvajale klinične vaje. Vsekakor pa je število prostih mest za prakso študentov zelo jasno razvidno iz številnih dogovorov, ki jih je vlagatelj priložil svoji vlogi. Merila določajo, da morajo biti k predlogu za akreditacijo priloženi dogovori s podjetji o praktičnem usposabljanja predvidenega števila opisanih študentov in deset dogovorov je bilo tudi priloženih. Napačna pa je interpretacija prvostopenjskega organa, da nenavajanje števila razpoložljivih mest za praktično usposabljanje v posameznem dogovoru ni skladno z 12. točko 34. člena Meril. Tudi če bi bilo to res potrebno, bi moral prvostopenjski organ tožnika pozvati, da dogovore dopolni z opredelitvijo števila mest. Pri tem se tožeča stranka sklicuje na določila 138., 9. in 146. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Nadalje tožeča stranka v tožbi povzema še nekatere očitke prvostopenjskega organa in skupine strokovnjakov, ki pa jih sodišče ne bo povzemalo, saj tudi drugostopenjski organ v svoji odločbi ni navedel, da bi se mu to zdela kakršnakoli nepravilnost oziroma zadržek za akreditacijo. Tožeča stranka tudi poudarja, da ne želi akreditirati dislocirane enote, pač pa dve enoti in sicer eno v A. in eno v B., kar je pravno dopustno. Za obe izpolnjuje vse predpisane pogoje za akreditacijo. Če tožena stranka meni, da gre pri eni enoti za dislocirano enoto, bi morala ugoditi le akreditaciji za enoto, katero smatra za osnovno, za dislocirano pa zavrniti, ne pa zavrniti za obe. Čeprav je drugostopenjski organ ugodil pritožbi glede kriterija kadrov v nadaljevanju tožbe tožeča stranka s tem v zvezi ponovno ponavlja očitke iz pritožbe zoper prvostopenjsko odločbo. Tožeča stranka nadalje podrobneje pojasnjuje, zakaj je po njenem mnenju oprema v B. primerna in nasprotuje obrazložitvi drugostopenjskega organa, da je pri odločitvi sledil ugotovitvam skupine strokovnjakov, v katere ne dvomi. To namreč ne zadošča za obrazložitev odločbe. Navedba skupine strokovnjakov, da je najemnina za prostore nerealno nizka, pa ni v pristojnosti te skupine. Glede kapacitet za knjižnico na obeh lokacijah pa je tožeča stranka že v vlogi in prilogah nesporno izkazala, da razpolaga tako s prostorskimi kot tudi informacijskimi ter človeškimi resursi. Knjižnica v A. je predvidena v sklopu prostorov tožeče stranke, prav tako je tožeča stranka skupini strokovnjakov decembra 2012 osebno predstavila bibliotekarko, ki bo na zavodu v delovnem razmerju in bo skrbela za knjižnico. Univerza v B. pa se je dodatno pogodbeno obvezala, da bo vlagatelju pomagala pri vzpostavitvi lastne knjižnice v prostorih tožeče stranke. Tožeča stranka predlaga, naj sodišče prvostopenjsko odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka v 15 dneh, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka je poslala upravni spis, na tožbo pa ni odgovorila.

K točki I. izreka: Tožba je utemeljena.

V obravnavanem upravnem sporu je med strankama sporno to, ali tožeča stranka izpolnjuje določene pogoje za akreditacijo, kot so določeni v Merilih. Pri tem sodišče ugotavlja, da je drugostopenjski organ izpostavil neizpolnjevanje samo nekaterih kriterijev iz Meril, ne pa vseh tistih, kot jih je navedel prvostopenjski organ. Tako je po mnenju drugostopenjskega organa kriterij „kadri“ (9. točka 10. člena Meril) izpolnjen. Po ugotovitvi sodišča tako ostajajo sporni naslednji kriteriji: - ali morajo dogovori vlagatelja o praktičnem usposabljanju res vsebovati tudi točno število mest, na katerih se bodo v času študija usposabljali študenti, - ali je možno hkrati akreditirati enoto v A. in enoto v B., ali pa je lahko enota v B. le dislocirana enota, - ali so prostori in oprema v B. primerni, - ali ima tožeča stranka visokošolsko knjižnico v skladu s 7. točko 13. člena Meril. Sodišče meni, da ni potrebno, da bi dogovori tožeče stranke o praktičnem usposabljanju morali vsebovati tudi konkretno število mest za študente, ki se bodo usposabljali na posamezni inštituciji. 10. točka 10. člena Meril določa, da se pogoji za akreditacijo visokošolskega zavoda presojajo po kriterijih, ki so v skladu s sklenjenimi dogovori vlagatelja s podjetji in drugimi organizacijami o praktičnem usposabljanju predvidenega števila vpisanih študentov, kjer je to sestavni del študijskega programa; visoke strokovne šole v ustanavljanju pa tudi po izdelanem načrtu za praktično izobraževanje in usposabljanje študentov (strokovna praksa). V tem določilu je torej govora o predvidenem številu vpisanih študentov, kar po mnenju sodišča pomeni, da gre za skupno število vseh študentov, ki so vpisani na nekem visokošolskem zavodu, ne pa za število študentov, ki se bodo pri posamezni organizaciji usposabljali. Tudi 5. točka 12. člena Meril govori le o zagotavljanju praktičnega usposabljanja predvidenega števila vpisanih študentov, kjer je to sestavni del študijskega programa, in ne govori o predvidenem številu študentov pri posamezni organizaciji usposabljanja. Tudi 34. člen Meril, ki določa, kaj je potrebno priložiti k predlogu za akreditacijo, določa v 12. točki pod A, da je treba priložiti dogovore s podjetji o praktičnem usposabljanju predvidenega števila vpisanih študentov, iz tega pa zopet ne izhaja, da bi moral vsak dogovor s posameznim podjetjem vsebovati, koliko študentov konkretno lahko vsako podjetje sprejme na usposabljanje, temveč je po mnenju sodišča mišljeno pod pojmom „predvidenega števila“ število vseh vpisanih študentov na visokošolski zavod. Iz navedenega razloga sodišče meni, da prvostopenjski organ ne more zahtevati od tožeče stranke, da bi bilo v vsakem dogovoru tudi napisano konkretno število študentov, ki jih bo vsaka organizacija lahko sprejela na usposabljanje.

Glede notranje organiziranosti tožeče stranke pa sodišče ugotavlja, da je v 3. členu Meril v zadnjem odstavku navedeno, da pojem dislocirane enote pomeni izvedbo celotnega študijskega programa na drugi lokaciji, to pa je tisto, za kar si prizadeva tožeča stranka. Iz navedenega razloga tudi po mnenju sodišča enota v B. ne more biti organizirana drugače kot dislocirana enota, za katero pa se po drugem odstavku 15. člena Meril zahteva, da lahko visokošolski zavod zanjo zaprosi za akreditacijo šele po uspešno opravljeni zunanji evalvaciji. Vendar pa zaradi tega celotne vloge tožeče stranke ne bi bilo potrebno zavrniti, ampak bi lahko prvostopenjski organ odločil le o tistem delu vloge, ki se nanaša na enoto v A., na kar opozarja tudi tožeča stranka v tožbi. Ne glede na navedeno pa bi moral prvostopenjski organ pred izdajo odločbe tožečo stranko pozvati, da se opredeli do morebitnih pomanjkljivosti vloge, ki jih je kot take ugotovil prvostopenjski organ (in ne le zaradi mnenja skupine strokovnjakov), kar bo obrazloženo v nadaljevanju.

Glede domnevne neustreznosti prostorov in opreme v B. pa sodišče meni, da se v tej fazi ni smiselno opredeljevati do ustreznosti te opreme, če pa tožena stranka ugotavlja, da za akreditacijo dislocirane enote v B. še niso izpolnjeni pogoji iz 15. člena Meril. Glede knjižnice je v poročilu skupine strokovnjakov navedeno, da bo tožeča stranka zagotovila lastno visokošolsko knjižnico na obeh lokacijah in to fizično in virtualno knjižnico in ima prav tako sklenjene dogovore o souporabi splošnih mestnih knjižnic v A. in v B. Nadalje skupina strokovnjakov navaja, da bo ob akreditaciji študijskega programa potrebno preveriti, do kakšne mere so načrti realizirani. Iz tega mnenja torej ne izhaja, da bi bilo potrebno zaradi knjižnice vlogo zavrniti, ampak iz njega izhaja, da je potrebno do akreditacije urediti tudi knjižnico.

Iz upravnega spisa je razvidno, da je potem, ko je prvostopenjski organ prejel poročilo skupine strokovnjakov, le-tega poslal tožeči stranki v pripombe in ji za to dal rok 30 dni. Pripombe je prvostopenjski organ prejel dne 11. 3. 2013, 15. 3. 2013 je prejel še dodatna dokazila k poročilu, na kar je 21. 3. 2013 izdal izpodbijano odločbo. Pred izdajo odločbe pa prvostopenjski organ tožeči stranki ni dal možnosti, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Poslal ji je le poročilo skupine strokovnjakov, da nanj odgovori, ni pa ji dal možnosti, da se opredeli do vseh tistih zadržkov, ki jih ima sam prvostopenjski organ glede akreditacije neodvisno od mnenja skupine strokovnjakov, in ki jih je navedel v odločbi. Četrti odstavek 146. člena ZUP namreč določa, da pristojni organ ne sme izdati odločbe, preden ne da stranki možnosti, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za izdajo odločbe. Razen tega ima poročilo skupine strokovnjakov značaj izvedeniškega mnenja. Očitno je, da je stališče tožeče stranke drugačno od nekaterih stališč poročila skupine strokovnjakov. Prvi odstavek 154. člena ZUP določa, da mora uradna oseba razpisati ustno obravnavo med drugim tudi v zadevah, ko je treba opraviti ogled ali zaslišati priče ali izvedence. V navedeni zadevi bi bilo potrebno v ponovljenem postopku razpisati ustno obravnavo, ker je bilo v postopku uporabljeno izvedeniško mnenje, na podlagi katerega je bila vloga zavrnjena, zaradi ugotavljanja dejstev, ki so potrebna za ugotavljanje tistih kriterijev, ki so sporni.

Sodišče je odločilo na podlagi 4. in 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker v postopku za izdajo upravnega akta niso bila pravilno uporabljena pravila postopka in ker je bilo materialno pravo napačno uporabljeno. Ker je sodišče odločbo odpravilo zaradi bistvenih kršitev določb postopka in napačne uporabe materialnega prava, se do ostalih tožbenih navedb ni opredeljevalo.

K točki II. izreka: Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, pripada tožeči stranki skladno s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 pavšalni znesek povračila stroškov upravnega spora v skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, ki določa, da če je bila zadeva rešena na seji in je tožnik v postopku imel pooblaščenca, ki je bil odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR.