Samo zamislim si kaj bi rada da piše v sodbi, to vpišem v iskalnik, in dobim kar sem iskala. Hvala!
Tara K., odvetnica
Prenehanje veljavnosti predpisa pomeni, da ta v pravnem redu ne more več ustvarjati pravnih posledic. Navedenega ne spremeni dejstvo, da je bil predpis, ki je uveljavil njegovo prenehanje, naknadno razveljavljen. Razveljavitev oziroma prenehanje veljave pravnega akta učinkuje za naprej (ex nunc). Tako navedeni prostorski ureditveni pogoji (PUP) ne morejo biti podlaga za izdajo predlaganega gradbenega dovoljenja.
I.Tožba se zavrne.
II.Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.
Potek upravnega postopka
1.Upravna enota Piran je zavrnila zahtevek tožnice za izdajo gradbenega dovoljenja za novogradnjo enostanovanjskega objekta, komunalnih priključkov na gospodarsko javno infrastrukturo ter podpornih zidov na zemljiščih parcelne št. 1066/11, 1066/19,1067/18, 7705/14 in 7705/15, vsa k. o. A. (1. točka izreka). Odločila je še, da ni stroškov postopka (2. točka izreka).
2.V obrazložitvi je pojasnila, da je Ustavno sodišče RS s sklepom št. U-I-5/19-13 najprej zadržalo izvrševanje Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu "Ob Belokriški"1 (v nadaljevanju OPPN) do končne odločitve Ustavnega sodišča, nato pa ga je z odločbo št. U-I-5/19-25 z dne 11. 2. 2021 OPPN razveljavilo. Glede na določbe 45. člena v zvezi s 44. členom Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS) se razveljavljen predpis ne uporablja za razmerja, nastala pred dnem, ko je razvelavitev začela učinkovati, če do tega dne o njih ni bilo pravnomočno odločeno.
3.Upravni organ zaključuje, da so pred sprejemom OPPN veljale določbe Prostorskih ureditvenih pogojev za območja planskih celot Strunjan (1), Fiesa - Pacug (2), Piran (3), Razgled - Moštra - Piranska vrata (4), Portorož (5) , Lucija (7), Seča (8), Sečoveljske soline (10), Dragonja (12), MST/ 1 in M SE/2 v Občini Piran (Uradne Objave, št. 25/93 ter njegovih sprememb, v nadaljevanju PUP), ki pa so bile s sprejetjem OPPN razveljavljene. Prenehanje veljavnosti predpisa pomeni, da ta v pravnem redu ne more več ustvarjati pravnih posledic. Navedenega ne spremeni dejstvo, da je bil predpis, ki je uveljavil njegovo prenehanje, naknadno razveljavljen. Razveljavitev oziroma prenehanje veljave pravnega akta učinkuje za naprej (ex nunc). To pomeni, da je nek pravni akt v pravnem redu določen čas veljal in je predstavljal veljavno pravno podlago oziroma je ustvarjal veljavne pravne nasledke. Tako so določbe PUP veljale do sprejetja OPPN in s sprejetjem OPPN so posamezni deli PUP prenehali biti del pravnega reda.
4.Glede na obrazloženo za obravnavano območje zemljišč parcelne št. 1066/11, 1066/19, 1067/18, 7705/14 in 7705/15, vse k. o. A., veljajo po razveljavitvi OPPN akti, ki so veljali tudi ob uveljavitvi z odločbo Ustavnega sodišča razveljavljenih prostorskih aktov, to pa pomeni, nadrejeni prostorski akti, to sta Dolgoročni plan občine Piran za obdobje 1986 - 2000 (Uradne objave št. 12/86 in 10/89) in Družbeni plan občine Piran za obdobje 1986 - 1990 (Uradne objave, st. 15/87).
5.Upravni organ je zaključil, da ker za obravnavano območje zemljišč parc. št. 1066/11, 1066/19, 1067/18, 7705/14 in 7705/15, vsa k. o. A., ni sprejet prostorski izvedbeni akt, ni možno presoditi skladnost s pogojem 1. točke prvega odstavka 43. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ)2 , kar je razlog za zavrnitev zahteve.
6.Toženka je pritožbo tožnice zavrnila.
Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu
7.Tožnica izpodbija odločbo v celoti iz razloga nepravilne uporabe materialnega prava in kršitev pravil postopka, saj zaradi odsotnosti razlogov o odločilnih dejstvih odločbe ni moč preizkusiti.
8.Ne strinja se z mnenjem, da za območje spornih zemljišč ni sprejet prostorski izvedbeni akt, saj je bil slednji z Ustavno odločbo št. U-I-5/19-25 z dne 11. 2. 2021 razveljavljen.
9.Opozarja, da je za opredelitev prostorskega akta kot strateškega (v skladu s prvim odstavkom 48. člena Zakona o urejanju prostora, v nadaljevanju ZUreP-2), ali izvedbenega (drugi odstavek 48. člena ZUreP-2), bistvena njegova vsebina, pri čemer je za območje zadevnih nepremičnin, veljavni prostorski akt - Prostorske sestavine dolgoročnega in srednjeročnega Plana Občine Piran, ki vsebuje elemente prostorskega izvedbenega akta (predstavlja prostorski akt s katerim se načrtujejo prostorske ureditve in določajo izvedbena regulacija prostora). V konkretni zadevi, je z razveljavitvijo OPPN s strani Ustavnega sodišča RS, zazevala pravna praznina. V primeru takšnih pravnih praznin, je le-te treba zapolniti z analogijo, torej z uporabo Plana Občine Piran. Ta je edini veljavni predpis, ki je po svojih značilnostih oz. vsebini primerljiv z izvedbenim prostorskim aktom, kot ga opredeljuje 31. točka prvega odstavka 31. člena ZUreP-2. Meni, da predvidena gradnja izpolnjuje pogoje po 1. točki prvega odstavka 43 člena GZ, tudi upoštevaje stališče toženca o odsotnosti prostorskega izvedbenega akta, saj sama gradnja ni v nasprotju z nobenim prostorskim aktom, je torej skladna s predpisi o urejanju prostora in zatorej ne more biti nelegalna ali neskladna. Ker te navedbe toženka v celoti spregleda ter se do njih v izpodbijani odločbi niti ne opredeli, izpodbijana odločba nima razlogov o odločilnih dejstvih in je ni moč preizkusiti. Poudarja še, da je tožnik navedena zemljišča kupil v času veljavnosti PUP. Prav tako je zahtevo za izdajo veljavnega gradbenega dovoljenja vložil v času veljavnosti PUP, pri čemer se je upravičeno zanesel na veljavnost slednjega in je utemeljeno pričakoval, da mu bo izdano gradbeno dovoljenje skladno z navedenim prostorskim aktom. Z zavrnitvijo zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja iz razloga neobstoja prostorskega izvedbenega akta, je toženec kršil načelo pravne države oz. pravne varnosti iz 2. člena Ustave RS, ki zahteva trajnost, stabilnost in predvidljivost odločanja državnih organov.
10.Izpostavlja še zmanjšanje vrednosti nepremičnin in izjalovitev investicijskega namena, s katerim je tožnica predmetna zemljišča kupila. Protipravno postopanje župana Občine Piran je torej privedlo do situacije, ko naj na zadevnem območju ne bi bil v veljavi noben prostorski izvedbeni akt, kar je v neposredni vzročni zvezi z zmanjšanjem vrednosti obravnavnih nepremičnin. Kot rečeno, takšno (zakrivljeno) pomanjkanje pravne podlage predstavlja pravo praznino, ki jo je potrebno zapolniti na zgoraj opisan način.
11.Zavrnitev zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja pomeni kršitev ustavno zagotovljenih pravic investitorja do zasebne lastnine, zagotavljanja gospodarske funkcije lastnine in njenega uživanja (33. člen Ustave RS), ter predstavljalo podlago za odškodninsko odgovornost.
12.Če pa bi se postavili na sicer zmotno stališče, da z metodami pravne argumentacije, pravne praznine ni mogoče zapolniti na podlagi Plana Občine Piran ali drugega obstoječega predpisa (kar je de facto stališče toženke), pa to pomeni, da je v obravnavanem primeru podana nedovoljena protiustavna pravna praznina. Zavrnilni razlog na katerega se izpodbijana odločba sklicuje, je brez materialnopravne opore. Niti ni jasno, s čim bi naj nameravana zgradba bila skladna ali neskladna.
13.Opozarja na močnejši položaj toženke, v katerem ta odloča o pravicah in obveznostih posameznika (tožnice) po naravi stvari implicira zaključek, da je polje svobode posameznika lahko omejeno le z veljavnimi predpisi, ne pa z njihovo odsotnostjo. Prav zaradi podrejenosti posameznikov in nadrejenosti upravnih organov (kot "podaljškov" državne ali lokalne oblasti), je nujno, da ima posameznik svobodo v izvrševanju svojih pravic napram državi/občini. Če pa jih ta želi omejevati, pa jih lahko omeji z jasnimi, predvsem pa veljavnimi normami, v katerih je moč razbrati tako njihov legitimni cilj, kot nujnost in primernost določenega ukrepa ter sorazmernost v ožjem pomenu. Neobstoja pravnega pravila, pa ni moč podrediti testu sorazmernosti, saj že po naravi stvari ni razviden niti (legitimni) cilj, kaj šele ostale predpostavke.
14.Tožnica iz previdnosti dodaja še, da v konkretnem primeru ne more biti podana kolizija javnega interesa s pravico posameznika - lastninsko pravico v njeni ekonomski in socialni funkciji. Jasno je, da materialne norme upravnega prava lahko omejujejo človekove pravice posameznika zaradi izvrševanja javnega interesa. Vendar, kot pojasnjeno, javnega interesa ni - niti ga ni sploh moč razbrati - kadar ne obstaja pravno določilo, ki bi bilo namenjeno izvrševanju le-tega. V takšni situaciji, je edini možni zaključek, da lahko posameznik svoje pravice, v delu, ki pravno ni omejen, izvršuje v njihovem celotnem obsegu.
15.Glede na obrazloženo tožnica predlaga odpravo odločbe in vrnitev v ponovno odločanje.
16.Toženka odgovora na tožbo ni podala, sodišču je posredovala le upravni spis.
Sojenje brez glavne obravnave
17.S soglasjem strank je sodišče odločilo na podlagi njihovih vlog in pisnih dokazov, brez glavne obravnave (prvi odstavek 279.a člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Slednji so se namreč odpovedale.
Dokazni postopek
18.V dokaznem postopku je sodišče prebralo upravni spis ter listine sodnega spisa, ki sta jih stranki predložili (priloge A2 do A5).
K I. točki izreka
19.Tožba ni utemeljena.
20.Predmet presoje v obravnavani zadevi je odločba, s katero je bila zavrnjena zahteva tožnice za izdajo gradbenega dovoljenja, ker za območje zemljišč parc. št. 1066/11, 1066/19, 1067/18, 7705/14 in 7705/15, vse k. o. A., ni sprejet prostorski izvedbeni akt (saj je bil slednji z Ustavno odločbo št. U-I-5/19-25 z dne 11. 2. 2021 razveljavljen) ter s tem ni možno presoditi izpolnjevanja pogoja za izdajo gradbenega dovoljenja po 1. točki prvega odstavka 43. člena GZ.
21.Med strankama v postopku ni sporno, da je tožnica vložila vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja 23. 11. 2018 za novogradnjo enostanovanjskega objekta in priključkov na gospodarsko javno infrastrukturo na zemljiščih parcelne št. 1066/11, 1066/19, 1067/18, 7705/14 in 7705/15, vsa k. o. A. Zahteva je bila dne 11. 2. 2019 spremenjena in se nanaša na izdajo gradbenega dovoljenja za novogradnjo enostanovanjskega objekta, komunalnih priključkov na gospodarsko javno infrastrukturo ter podpornih zidov na zemljiščih parcelne št. 1066/11,1066/19,1067/18, 7705/14 in 7705/15, vsa k. o. A.
22.Nadalje ni sporno, je pred izdajo izpodbijane odločbe toženka s sklepom z dne 7. 5. 2021 št. 351-269/2018-20 tožnico seznanila, da za območje zemljišč parcelne št. 1066/11, 1066/19, 1067/18, 7705/14 in 7705/15, vse k. o. A., ni sprejet prostorski izvedbeni akt ter o stališču, da s tem ni možno presoditi izpolnjevanja pogoja za izdajo gradbenega dovoljenja po 1. točki prvega odstavka 43. člena GZ.
23.Med strankama pa je sporno vprašanje, ali je gradbeno dovoljenje v obravnavani zadevi mogoče izdati zgolj na podlagi določil Prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega Plana Občine Piran oz. ali je ta lahko podlaga za umeščanje objektov v prostor.
24.Gradnja je izvedba gradbenih in drugih del, povezanih z gradnjo, ki obsega novogradnjo, rekonstrukcijo, vzdrževanje objekta, vzdrževalna dela v javno korist, odstranitev in spremembo namembnosti (6. točka prvega odstavka 3. člena GZ). Gradbeno dovoljenje je odločba, s katero se investitorju ali investitorki dovoljuje gradnja (7. točka prvega odstavka 3. člena GZ).
25.Za novogradnjo, rekonstrukcijo in spremembo namembnosti objekta je treba imeti pravnomočno gradbeno dovoljenje in prijaviti začetek gradnje (prvi odstavek 4. člena GZ). Gradnjo je treba izvesti po gradbenem dovoljenju (tretji odstavek 4. člena GZ). Eden od pogojev za njegovo izdajo je, da je gradnja skladna s prostorskim izvedbenim aktom v delu, ki se nanaša na graditev objektov in s predpisi o urejanju prostora (1. točka prvega odstavka 43. člena GZ).
26.Občine so v skladu z ZUreP-2 odgovorne za načrtovanje prostorskih ureditev lokalnega pomena. Prostorski izvedbeni pogoji se po enotah urejanja prostora določajo glede: - namembnosti posegov v prostor, njihove lege, velikosti in oblikovanja, - velikosti gradbenih parcel in parcelacije, - gradnje komunalne opreme in druge gospodarske javne infrastrukture ter obveznosti priključevanja objektov nanje, - uveljavljanja varstvenih interesov posameznih resorjev, - začasne rabe prostora, - etapnosti izvedbe prostorske ureditve in - drugih pogojev in zahtev za izvajanje prostorskih izvedbenih aktov, ki so pomembni za podrobnejšo projektno obdelavo načrtovane prostorske ureditve v projektni dokumentaciji.
27.Glede predvidljivosti odločanja državnih organov in pravne države pa se tožnici pojasnjuje, da sprejemanje prostorskih izvedbenih aktov jasno določa ZUreP-2 in da sprejem novega prostorskega izvedbenega akta je dolgoročen proces. Kot dober gospodar bi tožnica morala biti seznanjena s spremembo glede prostorskega urejanja območja, na katerem se nahaja predmetno zemljišče. Kot lastnica zemljišča je tudi imela možnost sodelovanja v postopku sprejemanja OPPN, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 76/18, z dne 30. 11. 2018 in je začel veljati dne 1. 12. 2018.
28.V drugem odstavku 106. člena ZUreP-2 je določeno, da je OPN podlaga za izdajo predodločb in gradbenih dovoljenj v skladu s predpisi, ki urejajo graditev, in določa pogoje za druge posege v prostor, razen na območjih, kjer je z OPN predvidena izdelava OPPN. V petem odstavku 116. člena ZUreP-2 pa je določeno, da je OPPN podlaga za izdajo predodločb in gradbenih dovoljenj v skladu s predpisi, ki urejajo graditev, ter določa pogoje za izvedbo drugih posegov v prostor. Na podlagi navedenega izhaja, da se lahko v skladu z ZUreP-2 izda gradbeno dovoljenje ob sprejemu navedenih prostorskih izvedbenih aktov in je obstoj navedenih aktov pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja. Ostali prostorski akti, ki niso izvedbene narave, po ZUreP-2 niso podlaga za izdajo gradbenega dovoljenja.
29.Sodišče ugotavlja, da je razveljavljen OPPN (ki je začel veljati 30. 11. 2018) v prehodni določbi 28. člena jasno določil, da s sprejetjem tega odloka prenehajo na ureditvenem območju, ki je predmet tega OPPN, veljati določila Zazidalnega načrta za območje šol v Portorožu (pl. c. ZS 5/5), (Uradne Objave, št. 13/89) ter njegovih sprememb in Prostorskih ureditvenih pogojev za območja planskih celot Strunjan (1), Fiesa - Pacug (2), Piran (3), Razgled - Moštra - Piranska vrata (4), Portorož (5), Lucija (7), Seča (8), Sečoveljske soline (10), Dragonja (12), M ST/1 in M SE/2 v Občini Piran (Uradne Objave, št. 25/93 ter njegovih sprememb).
30.Ugotoviti je še, da je ZUreP-2, ki se je začel uporabljati 1. 6. 2018, v prehodnih določbah 267. člena med drugim uredil prehodno obdobje, in sicer 267. člen je določil, da po po uveljavitvi tega zakona ostane v veljavi občinski strateški prostorski načrt, sprejet na podlagi Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt, in se po začetku uporabe tega zakona šteje za občinski prostorski plan po tem zakonu. Po uveljavitvi tega zakona ostane v veljavi občinski prostorski načrt, sprejet na podlagi ZPNačrt, pri čemer se po začetku uporabe tega zakona: - njegov strateški del šteje za občinski prostorski plan po tem zakonu; - njegov izvedbeni del šteje za OPN po tem zakonu. Nadalje je določil, da po uveljavitvi tega zakona ostane v veljavi občinski podrobni prostorski načrt, sprejet na podlagi ZPNačrt, in se po začetku uporabe tega zakona šteje za OPPN po tem zakonu (tretji odstavek 267. člena). Po uveljavitvi tega zakona ostane v veljavi regionalni prostorski načrt, sprejet na podlagi ZPNačrt. Znotraj ureditvenega območja se na območju vsake od udeleženih občin po začetku uporabe tega zakona šteje za OPN po tem zakonu (četrti odstavek 267. člena).
31.268. člen pa določa, da po uveljavitvi tega zakona ostanejo v veljavi prostorske sestavine občinskega dolgoročnega plana za obdobje od leta 1986 do leta 2000 in prostorske sestavine občinskega srednjeročnega družbenega plana za obdobje od leta 1986 do leta 1990.
32.Sodišče se pridružuje stališču toženke, da tožnica ne konkretizira, kateri elementi prostorskega akta so zajeti v Prostorskih sestavinah dolgoročnega in srednjeročnega Plana Občine Piran, ki bi omogočili presojo skladnosti gradnje s prostorskim izvedbenim aktom. Prostorske sestavine dolgoročnega in srednjeročnega Plana Občine Piran ne morejo biti podlaga za umeščanje objektov v prostor, saj ne vsebuje vseh predpisanih pogojev za umestitev prostorskih ureditev v prostor in arhitekturno oblikovanje objektov.
33.Pri presoji izpolnjevanja pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja je upravna enota pravilno uporabila določila GZ, ki so bila v veljavi 23. 11. 2018, ko je bila v obravnavani zadevi vložena zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja, s tem pa je bil začet tudi postopek odločanja o vloženi zahtevi. Po izrecni določbi prvega odstavka 128. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ-1) je bilo namreč treba postopke, začete pred dnem začetka uporabe GZ-1,3 končati po določbah pred tem veljavnega GZ, tožnica pa tudi ne zatrjuje, da je v postopku izdaje gradbenega dovoljenja podala zahtevo, da se postopek konča po določbah novega GZ-1 (tretji odstavek 128. člena GZ-1).4
34.Ustavno sodišče RS s sklepom št. U-I-5/19-13 najprej zadržalo izvrševanje OPPN do končne odločitve Ustavnega sodišča, nato pa ga je z odločbo št. U-I-5/19-25 z dne 11. 2. 2021 OPPN razveljavilo. Glede na določbe 45. člena v zvezi s 44. členom ZUstS se razveljavljen predpis ne uporablja za razmerja, nastala pred dnem, ko je razvelavitev začela učinkovati, če do tega dne o njih ni bilo pravnomočno odločeno.
35.Res so pred sprejemom OPPN veljale določbe PUP, ki pa so bile s sprejetjem OPPN razveljavljene. Prenehanje veljavnosti predpisa pomeni, da ta v pravnem redu ne more več ustvarjati pravnih posledic. Navedenega ne spremeni dejstvo, da je bil predpis, ki je uveljavil njegovo prenehanje, naknadno razveljavljen. Razveljavitev oziroma prenehanje veljave pravnega akta učinkuje za naprej (ex nunc). Tako navedeni PUP ne more biti podlaga za izdajo predlaganega gradbenega dovoljenja.
36.Zavrniti je tožbene navedbe, da predvidena gradnja izpolnjuje pogoje po 1. točki prvega odstavka 43. člena GZ, tudi upoštevaje stališče upravnega organa o odsotnosti prostorskega izvedbenega akta. Upravni organ je v izdanih odločbah jasno navedel razloge, zakaj ne more biti izdano gradbeno dovoljenje (kot je navedeno že v obrazložitvi zgoraj in na navedene razloge se sodišče v izogib ponavljanju sklicuje), ter svojo odločitev tudi jasno argumentiral, zato ne drži navedba, da odločitev ni obrazložena.
37.Morebitna škoda, ki je tožnici nastala z ravnanjem Občine Piran zaradi ravnanja njenih organov ter zmanjšanje vrednosti zemljišč pa na odločitev v konkretni zadevi ne vplivata. Zaradi zatrjevane škode, ki naj bi tožnici nastala zaradi posega v njeno ustavno pravico do zasebne lastnine, ima tožnica samostojno pravno varstvo pred rednimi sodišči.
38.Po presoji sodišča je neutemeljen tudi tožbeni očitek, da bi upravna enota pred odločitvijo morala presoditi izpolnjevanje tudi drugih pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja po 43. členu GZ. Ker morajo biti za izdajo dovoljenja izpolnjeni vsi (v prvem odstavku navedenega člena) našteti pogoji, je neizpolnjevanje zgolj enega od njih razlog za zavrnitev zahteve, kar posledično pomeni, da upravnemu organu v takšnem primeru ni treba ugotavljati izpolnjevanja tudi preostalih pogojev, kot to napačno meni tožnica.
39.Ker je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen, izpodbijana odločba pa je tudi pravilna in na zakonu utemeljena, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.
K II. točki izreka
40.Če sodišče tožbo zavrne, v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.
-------------------------------
Objavljen je bil v Uradnem listu RS, št. 76/18 z dne 30. 11. 2018 in je začel veljati dne 1. 12. 2018.
Objavljen v Uradnih listih RS, št.: 61/17, 72/17, 49/20 - ZIUZEOP, 65/20, 15/21 - ZDUOP. Gre za različico, veljavno v času izdaje izpodbijane odločbe.
GZ-1 se je začel uporabljati dne 1. 6. 2022.
Postopki, začeti pred začetkom uporabe GZ-1, so se po tretjem odstavku 128. člena GZ-1, lahko izjemoma (ne glede na določbo prvega odstavka 128. člena GZ-1) dokončali tudi po določbah GZ-1, če je tako zahteval investitor.
RS - Ustava, Zakoni, Sporazumi, Pogodbe
Gradbeni zakon (2017) - GZ - člen 43, 43/1 Gradbeni zakon (2021) - GZ-1 - člen 128, 128/1 Zakon o urejanju prostora (2017) - ZUreP-2 - člen 106, 106/2, 116, 116/5, 267, 267/3, 267/4 Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP - člen 6
*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.