13. 4. 2023

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Policijskega sindikata Slovenije – PSS, Ljubljana, in v postopku za preizkus pobude Policijskega sindikata Slovenije – PSS, Ljubljana, ki ga zastopa Odvetniška pisarna LMR, d. o. o., Ljubljana, na seji 13. aprila 2023

sklenilo:

1.Zahteva za oceno ustavnosti tretjega in enajstega odstavka 200. člena, desetega odstavka 202. člena in drugega odstavka 211. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 48/22 – uradno prečiščeno besedilo) se zavrže.

2.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega in enajstega odstavka 200. člena, desetega odstavka 202. člena in drugega odstavka 211. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Predlagatelj izpodbija tretji in enajsti odstavek 200. člena, deseti odstavek 202. člena in drugi odstavek 211. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju ZPIZ-2).

2.Glede desetega odstavka 202. člena ZPIZ-2, ki ureja možnost, da delodajalec preneha s plačevanjem prispevkov za poklicno zavarovanje, ko zavarovanec izpolni pogoje za uveljavitev pravice do poklicne pokojnine, predlagatelj navaja, da neposredno posega v upravičenja zavarovanca, da bo imel ob poklicni upokojitvi na svojem osebnem računu zbranih čim več vplačanih prispevkov in s tem posledično čim več sredstev, ki jih bo lahko porabil za izplačilo poklicne pokojnine v najvišji višini, ki jo dopušča zakonodaja, oziroma da bo tudi po tem imel še morebitni presežek, ki ga bo lahko dobil izplačanega ali prenesel v dodatno zavarovanje. Predlagatelj meni, da je določba sporna, ker se odločitev o prenehanju plačevanja prispevkov prepušča odločitvi posameznega delodajalca. Določba naj tudi ne bi imela nobene zveze z namenom poklicnega zavarovanja. Predlagatelj meni tudi, da niso dovolj jasno določeni pogoji, ko lahko delodajalec preneha plačevati prispevke za poklicno zavarovanje, zato naj bi bila izpodbijana določba v neskladju z 2. členom Ustave. Zakonsko pooblastilo delodajalcu, da sam odloči o tem, ali bo nadaljeval s plačevanjem prispevkov za poklicno zavarovanje v primeru izpolnitve pogojev za poklicno upokojitev in v času mirovanja poklicnega zavarovanja, naj bi kršilo načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Predlagatelj zatrjuje še, da ureditev, ki omogoča delodajalcu prenehanje plačevanja prispevkov za poklicno zavarovanje na podlagi desetega odstavka 200. člena in drugega odstavka 211. člena ZPIZ-2, krši pravico do zasebne lastnine iz 33. člena in pravico do pokojnine iz 50. člena Ustave.

3.Glede enajstega odstavka 200. člena ZPIZ-2, ki ureja mirovanje poklicnega zavarovanja, v zvezi z drugim odstavkom 211. člena ZPIZ-2, ki določa, da delodajalcu ni treba plačevati prispevkov za poklicno zavarovanje v času mirovanja poklicnega zavarovanja, predlagatelj opozarja, da je določba sporna, ker se odločitev o prenehanju plačevanja prispevkov za poklicno zavarovanje v času mirovanja poklicnega zavarovanja prepušča odločitvi posameznega delodajalca. Meni tudi, da določba nima zveze z namenom poklicnega zavarovanja. Po mnenju predlagatelja pa naj bi bila izpodbijana ureditev mirovanja poklicnega zavarovanja sporna tudi zato, ker sistem poklicnega upokojevanja ni urejen tako, da bi bilo poklicno zavarovanje povezano le z dejanskim časom opravljanja posebno težkega in zdravju škodljivega dela. Enajsti odstavek 200. člena ZPIZ-2 naj bi bil v delu, ki določa, v katerih primerih poklicno zavarovanje miruje, v neskladju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave. V delu, ki določa, da poklicno zavarovanje miruje v času, ko se zavarovancu – članu izplačuje nadomestilo plače v breme zavarovanja za starševsko varstvo v skladu s predpisi o starševskem varstvu, pa naj bi bil v neskladju s prepovedjo diskriminacije iz prvega odstavka 14. člena Ustave.

4.Predlagatelj procesno predpostavko ogroženosti pravic delavcev utemeljuje z navedbo, da s tem, ko določeni delodajalci po lastni presoji prenehajo plačevati prispevke za poklicno zavarovanje, odvzamejo delavcem pravico do pridobitve poklicne pokojnine v najvišji možni višini, ki jo zakon dopušča. Hkrati naj bi jim s tem odvzeli tudi pravico do pridobitve preostalih dodatnih sredstev, s katerimi bi si lahko dokupili pokojninsko dobo v razliki pridobljene dodane dobe ali prenesli v dodatno zavarovanje ob prehodu iz poklicne v starostno pokojnino. Predlagatelj navaja, da tudi v primeru mirovanja poklicnega zavarovanja delodajalci prenehajo s plačevanjem prispevkov za to zavarovanje, s tem pa delavci izgubijo pravico do pridobitve poklicne pokojnine v najvišji možni višini. Čas, ko poklicno zavarovanje miruje in se prispevki ne plačujejo, se namreč ne šteje v čas poklicnega zavarovanja. Ker za ta čas ni priznana dodana doba, naj bi delavec moral delati dlje, da lahko uveljavi pravico do poklicne pokojnine in kasneje pravico do starostne pokojnine, navedeno pa naj bi hkrati pomenilo dvig starostnih pogojev za poklicno upokojitev.

5.Predlagatelj za primer, če bi Ustavno sodišče štelo, da ni izkazal ogroženosti pravic delavcev, predlaga, naj Ustavno sodišče navedeno zahtevo šteje kot pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti izpodbijanih določb. Navaja, da naj bi Ustavno sodišče štelo, da pravni interes za vložitev pobude izkazuje tudi sindikat, čeprav izpodbijani predpis ne posega neposredno v njegove lastne pravice, pravne interese ali pravni položaj, če bi izpodbijani predpis lahko neposredno posegel v pravice, pravne interese ali pravni položaj delavcev. Izpodbijane določbe, ki urejajo prenehanje plačevanja prispevkov za poklicno zavarovanje in mirovanje poklicnega zavarovanja, naj bi glede na pojasnjeno posegale v socialni položaj delavcev.

6.Ustavno sodišče je zahtevo vročilo Državnemu zboru, ki se o vsebini zahteve ni izjavil.

7.O zahtevi je podala mnenje Vlada, ki jo je ocenila kot neutemeljeno. Predlagatelj je v izjavi na to mnenje stališčem Vlade nasprotoval in vztrajal pri svojih navedbah.

B. – I.

8.Reprezentativni sindikat za območje države za posamezno dejavnost ali poklic lahko na podlagi enajste alineje prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) začne postopek za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa, če so ogrožene pravice delavcev. Za vložitev zahteve sindikata morata biti torej izpolnjena oba pogoja: reprezentativnost in ogroženost pravic delavcev. Predlagatelj je izkazal prvi zakonski pogoj, ker je reprezentativni sindikat v dejavnosti. Za izpolnitev pogoja ogroženosti pravic delavcev mora predlagatelj izkazati, da izpodbijana ureditev ogroža pravice delavcev.

9.Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da abstraktna ogroženost pravic ne zadostuje, izkazana mora biti konkretna in neposredna ogroženost pravic delavcev (tako npr. v sklepu št. U-I-72/14 z dne 17. 9. 2015), da zmanjšanje ali poslabšanje pravic delavcev, do katerega bi lahko prišlo zaradi uveljavitve izpodbijane ureditve, samo po sebi ne zadošča za izpolnitev te procesne predpostavke (tako npr. v sklepu št. U-I-236/13 z dne 8. 1. 2015) ter da je treba v zvezi z zagotovitvijo socialne varnosti izkazati, da izpodbijana ureditev, ob upoštevanju še drugih ureditev, ki urejajo sporno vprašanje, prizadetemu te pravice ne zagotavlja (glej sklep št. U-I-72/14, tudi sklep št. U-I-186/14 z dne 19. 11. 2015).

10.Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da prenehanje delovnega razmerja ob izpolnitvi pogojev za pridobitev poklicne pokojnine ne ogroža pravic delavcev v smislu enajste alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS (sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-68/14 z dne 17. 9. 2015 in št. U-I-72/14). Z izpolnitvijo pogojev za pridobitev poklicne pokojnine se namreč šteje, da je zavarovancu (delavcu) v času prejemanja poklicne pokojnine zagotovljena socialna varnost. Navedeno stališče je Ustavno sodišče sicer sprejelo v zvezi z ureditvijo, ki je veljala na obrambnem področju, vendar to na upoštevnost navedenega stališča v tej zadevi ne vpliva. Poklicno zavarovanje ureja ZPIZ-2 in velja za vse vanj vključene delavce, ne glede na področje, na katerem delajo.

11.Z izpolnitvijo pogojev za pridobitev pravice do poklicne pokojnine je torej zavarovancu zagotovljena socialna varnost. Upoštevaje navedeno tudi ureditev, ki delodajalcu omogoča prenehanja plačevanja prispevkov za to zavarovanje, ko delavec (zavarovanec) izpolni pogoje za pridobitev poklicne pokojnine, ne ogroža pravic delavcev v smislu enajste alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS. Enako velja glede ureditve, ki ureja mirovanje pokojninskega zavarovanja in možnost neplačevanja prispevkov za poklicno zavarovanje v tem obdobju. V času mirovanja poklicnega zavarovanja zaradi uveljavitve pravice do poklicne rehabilitacije po ZPIZ-2 ali zaradi uveljavitve pravic v skladu s predpisi o starševskem varstvu zavarovanec prejema nadomestilo za čas poklicne rehabilitacije v breme invalidskega zavarovanja oziroma nadomestilo plače v breme zavarovanja za starševsko varstvo. S tem mu je v navedenem obdobju zagotovljena socialna varnost. Kasnejša uveljavitev pravice do poklicne rehabilitacije zaradi mirovanja poklicnega zavarovanja v navedenih primerih pa tudi ne ogroža pravice delavcev, pri katerih je prišlo do mirovanja poklicnega zavarovanja. Predlagatelj pravilno ugotavlja, da poklicno zavarovanje ne miruje v vseh primerih, ko delavec ne opravlja dela na delovnem mestu, zaradi katerega je vključen v poklicno zavarovanje. Vendar navedeno ne more voditi k nasprotnemu sklepu, tj. da so v primerih, ko poklicno zavarovanje miruje zaradi tega, ker delavec ne opravlja dela na delovnem mestu, zaradi katerega je vključen v poklicno zavarovanje, pravice delavca ogrožene. Namen poklicnega zavarovanja je, da se zavarovancem, ki opravljajo posebno težka in zdravju škodljiva dela, in zavarovancem, ki opravljajo dela, ki jih po določeni starosti ni mogoče uspešno poklicno opravljati, omogoči predčasen odhod s trga dela in socialno varnost v tem obdobju pred izpolnitvijo splošnih pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine. Zato pa ureditev, ki v določenih primerih, ko delavec dejansko ne opravlja dela na delovnem mestu, zaradi katerega je vključen v poklicno zavarovanje, določa mirovanje poklicnega zavarovanja, pri čemer mu je tako med tem kot tudi po tem, ko bo izpolnil pogoje za pridobitev pravice do poklicne pokojnine, zagotovljena socialna varnost, ne ogroža pravic delavcev v smislu enajste alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS.

12.Ker predlagatelj ni izkazal pogoja ogroženosti pravic delavcev po enajsti alineji prvega odstavka 23.a člena ZUstS, je Ustavno sodišče zahtevo za oceno ustavnosti enajstega odstavka 200. člena, desetega odstavka 202. člena in drugega odstavka 211. člena ZPIZ-2 zavrglo (1. točka izreka).

13.Predlagatelj izpodbija tudi tretji odstavek 200. člena ZPIZ-2, ki opredeljuje osnovo za plačilo prispevkov za poklicno zavarovanje. Za vsebinsko obravnavo zahteve morajo biti izpolnjene vse procesne predpostavke, ki jih določa ZUstS. V skladu s tretjo alinejo prvega odstavka 24.b člena ZUstS mora zahteva vsebovati navedbo razlogov neskladnosti izpodbijanega predpisa z Ustavo. Predlagatelj ne navaja razlogov za protiustavnost tretjega odstavka 200. člena ZPIZ-2. Zahteva je zato v delu, ki se nanaša na navedeno določbo, nepopolna. V skladu s prvim odstavkom 25. člena ZUstS Ustavno sodišče zahtevo zavrže, če niso izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 24.b člena ZUstS. Ker zahteva, kolikor se nanaša na zatrjevano protiustavnost tretjega odstavka 200. člena ZPIZ-2, navedenega pogoja ne izpolnjuje, njena obravnava ni mogoča, zato jo je Ustavno sodišče zavrglo (1. točka izreka).

B. – II.

14.Ustavno sodišče je štelo, da predlagatelj vlaga tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti.

15.Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, lahko da, kdor izkaže pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.

16.Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da imajo politične stranke, društva, zbornice oziroma druga združenja pravni interes le za izpodbijanje predpisov, ki neposredno posegajo v njihove pravice, pravne interese ali v njihov pravni položaj. Za pobude, ki jih ti subjekti vlagajo zaradi varstva pravic in interesov svojih članov ali drugih oseb oziroma ker menijo, da uveljavljajo splošni družbeni interes, njihov pravni interes ni izkazan. Ustavno sodišče je sicer izjemoma priznalo pravni interes za vložitev pobude tistim združenjem, ki so bila ustanovljena z namenom zagotavljanja pravic in interesov tistih skupin oseb, ki se v njih povezujejo, izpodbijani predpis pa naj bi jim te pravice kratil. Vendar pa je bilo po sprejetju stališča Ustavnega sodišča, da je treba v primeru, ko predpis ne učinkuje neposredno, izčrpati vsa pravna sredstva in šele po njihovem izčrpanju hkrati z ustavno pritožbo vložiti tudi pobudo, to preseženo. V primerih, ko predpis ne učinkuje neposredno, združenjem ni več mogoče priznavati pravnega interesa za vložitev pobude zaradi varstva pravic in interesov njihovih članov. Politične stranke, društva, zbornice in združenja namreč ne morejo v konkretnem sporu svojih članic nastopati kot stranka ali stranski udeleženec, saj ne varujejo svojih pravic in pravnih interesov. Posledično in iz enakega razloga tudi ne morejo vložiti ustavne pritožbe in hkrati z njo tudi ne pobude za varstvo pravic svojih članov. Prav za takšen primer gre tudi v tej zadevi.

17.Glede na navedeno predlagatelj kot pobudnik ne izkazuje pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega in enajstega odstavka 200. člena, desetega odstavka 202. člena in drugega odstavka 211. člena ZPIZ-2. Zato je Ustavno sodišče pobudo zavrglo (2. točka izreka). Glede na takšno odločitev se ni ukvarjalo z vprašanjem, ali so za vsebinsko obravnavo pobude izpolnjene druge procesne predpostavke (glej 13. točko obrazložitve).

C.

18.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega in tretjega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnica in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič in Marko Šorli. Sodnica dr. Neža Kogovšek Šalamon je bila pri odločanju v tej zadevi izločena. Ustavno sodišče je sklep sprejelo soglasno.

dr. Matej Accetto Predsednik

[1]Po ustavnosodni presoji je pravica do pokojnine iz sistema pokojninskega zavarovanja pravica posameznika, da na podlagi plačanih prispevkov pokojninskega zavarovanja in ob izpolnjenih drugih razumno določenih pogojih (npr. pokojninska doba, starost) pridobi in uživa pokojnino, ki mu zagotavlja socialno varnost (odločba Ustavnega sodišča št. Up-360/05 z dne 2. 10. 2008, Uradni list RS, št. 113/08, in OdlUS XVII, 85).

[2]Po sprejetju navedenih odločitev je zakonodajalec z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 102/15 – ZPIZ-2B) določil ugodnejšo višino najnižje poklicne pokojnine (peti odstavek 204. člena ZPIZ-2).

[3]Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-246/02 z dne 3. 4. 2003 (Uradni list RS, št. 36/03, in OdlUS XII, 24), 10. točka obrazložitve, in s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-76/16 z dne 12. 9. 2016, 4. točka obrazložitve.

[4]Tako npr. odločbe oziroma sklepi Ustavnega sodišča št. U-I-75/96 z dne 14. 11. 1996 (Uradni list RS, št. 68/96, in OdlUS V, 154), 3. točka obrazložitve; št. U-I-326/98 z dne 14. 10. 1998 (Uradni list RS, št. 76/98, in OdlUS VII, 190), 4. točka obrazložitve; št. U-I-31/96 z dne 26. 11. 1998 (OdlUS VII, 212), 12. točka obrazložitve; št. U-I-246/02, 10. točka obrazložitve; in št. U-I-127/01 z dne 12. 2. 2004 (Uradni list RS, št. 25/04, in OdlUS XIII, 10), 10. točka obrazložitve.

[5]Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-275/07 z dne 22. 11. 2007 (Uradni list RS, št. 110/07, in OdlUS XVI, 82).

[6]Primerjaj s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-158/07 z dne 4. 12. 2008, 5. točka obrazložitve. Glej tudi sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-79/16 z dne 12. 4. 2018, 5. točka obrazložitve, in št. U-I-20/18 z dne 6. 6. 2018, 5. in 6. točka obrazložitve.