Jedro

Postopek verifikacije je namenjen izključno presoji ali lekarna izpolnjuje kadrovske, prostorske in druge materialne pogoje za opravljanje svojih nalog (tako tudi ustaljena sodna praksa, npr. Vrhovno sodišče v sodbi X Ips 19/2017). Pravilno je torej tožničino stališče, da zakon toženki ne daje podlage, da bi v okviru verifikacije lekarne ugotavljala izpolnjevanje pogojev, ki se ne nanašajo na zmožnost lekarne za njeno nemoteno delovanje in ki v tem pogledu ne izhajajo iz ZLD in Pravilnika o pogojih za opravljanje lekarniške dejavnosti.

Neizpolnjevanje teh pogojev tako lahko pomeni le, da stranka zahtevane pravice ne more pridobiti, torej izdajo zavrnilne odločbe, ne pa, da ne more biti stranka po prvem odstavku 42. člena ZUP.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za zdravje št. 1600-7/2017-18 z dne 24. 1. 2019 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila, pod izvršbo.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je toženka zavrgla tožničino vlogo za verifikacijo Lekarne A.. Iz izpodbijanega sklepa izhaja, da je odločitev sprejeta na podlagi 2., 5., 6., in 9., člena Zakona o lekarniški dejavnosti (Uradni list RS, št. 36/04, v nadaljevanju ZLD) v povezavi z Resolucijo o nacionalnem planu zdravstvenega varstva 2008 - 2013 „Zadovoljni uporabniki in izvajalci zdravstvenih storitev“ (v nadaljevanju Resolucija), in 2. točke prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Toženka meni, da tožnica glede na pogoje, ki jih določa Resolucija, nima pravice do odprtja nove lekarne na območju občine C. Po več pozivih in dopolnitvah je namreč ugotovila, da poleg več izpolnjenih pogojev iz Resolucije ni izpolnjen pogoj, da mora imeti občina vsaj 12.000 prebivalcev glede na to, da v občini že deluje Lekarna B. (7.000 za obstoječo in nadaljnjih 5.000 za novo lekarno). Resolucija je bila sprejeta ob upoštevanju smernic zdravstvene strategije EU Skupaj za zdravje: strateški pristop za obdobje 2008 - 2013, ki jo je sprejel Evropski svet v letu 2007. Resolucija je politični akt, napisan za obdobje 2008 do 2013, zato toženka meni, da je treba merila iz Resolucije upoštevati v vseh primerih, razen tistih, ki so obravnavani že na podlagi zdaj veljavnega Zakona o lekarniški dejavnosti (ZLD-1), ki na zakonski ravni določa merila za mrežo lekarniške dejavnosti. Ker tožnica glede na pogoje, ki jih določa Resolucija, nima pravice do odprtja nove lekarne na območju občine C., ni stvarnopravno legitimirana za vložitev vloge za verifikacijo nove lekarne na tem območju, zato je toženka njeno vlogo zavrgla.

2. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in v tožbi med drugim navaja, da je toženka zmotno uporabila določbe 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP, saj vloge tožeče stranke zaradi neizpolnjevanja zakonskih pogojev ne bi smela zavreči. V upravnem postopku je uveljavljala pravico, o kateri je v tem postopku mogoče odločati in ki jo je po določbah ZLD upravičena uveljavljati. Upravičena je opravljati lekarniško dejavnost v Občini C. in zato legitimirana za vložitev vloge za verifikacijo, zaradi česar tožena ni imela pravne in dejanske osnove, da bi njeno vlogo zavrgla po določbah 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP in je že zato treba izpodbijani sklep odpraviti.

3. Poleg tega je sklep materialnopravno zmoten, zato je toženka tudi zmotno in nepopolno ugotovila relevantno dejansko stanje. V postopku verifikacije se ugotavlja zgolj izpolnjevanje kadrovskih pogojev in pogojev glede prostorov in opreme, določenih z ZLD in predpisi, izdanimi na njegovi podlagi, pri čemer v primeru izpolnjevanja teh pogojev ministrstvo izda pozitivno mnenje. O drugih vprašanjih tožena stranka v postopku verifikacije ni stvarno pristojna za odločanje, kot to izhaja že iz ustaljene sodne prakse (npr. Upravno sodišče RS, opr. št. I U 614/2015 z dne 10. 11. 2015). Navaja, da je toženka od tožnice brez pravne in dejanske podlage zahtevala posredovanje podatkov o izpolnjevanju pogojev o številu prebivalcev, saj te podlage nima v ZLD niti v Resoluciji, na katero se pri izdaji izpodbijanega sklepa neutemeljeno sklicuje, saj je ta Resolucija prenehala veljati konec leta 2013. Toženka je zato nedopustno ugotavljala izpolnjevanje kriterijev mreže lekarniške dejavnosti, njene ugotovitve pa so tudi zmotne. Po tožničinem mnenju je namreč treba upoštevati tudi najmanj 508 prebivalcev občine D., ki prav tako uporabljajo lekarno v občini C..

4. Poleg tega je toženka zmotno uporabila tudi določbe 2. člena ZLD oz. se v tem delu izpodbijanega sklepa ne da niti preizkusiti, saj je toženka s skrajno poenostavljenim pristopom izračunavanja števila prebivalstva popolnoma spregledala kvalitativne razlike med opravljanjem lekarniške dejavnosti v lekarniški enoti ali v podružnici. Tožnica vztraja pri stališčih, da so tudi v primeru uporabe neveljavne Resolucije izpolnjeni kriteriji, ki jih je ta določila za lekarniško mrežo, saj občina C. ob upoštevanju manjšega dela nepreskrbljenih prebivalcev iz sosednje občine izpolnjuje kriterij o številu prebivalcev. V vsakem primeru pa tožnica izpolnjuje vse pogoje po določbah ZLD, zato tožnica sodišču predlaga, naj sklep odpravi in zadevo vrne toženki v ponovni postopek, zahteva pa tudi povrnitev stroškov upravnega spora.

5. Toženka v odgovoru na tožbo ponavlja stališča iz izpodbijanega sklepa in navaja, da je vlogo dolžna najprej preveriti z vidika izpolnjevanja formalnih pogojev za obravnavo oz. začetek postopka (procesne predpostavke) in šele če so ti pogoji izpolnjeni, vlogo tudi vsebinsko (materialno) obravnavati. Pogoj 12.000 prebivalcev zaenkrat ostaja neizpolnjen, zato tožnica nima pravice do odprtja nove lekarne na območju Občine C. in zato ni stvarnopravno legitimirana za vložitev vloge za verifikacijo nove lekarne na območju Občine C. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

6. Tožba je utemeljena.

7. Kot določa prvi odstavek 5. člena ZLD, mora imeti lekarna ustrezne kadre, prostore in opremo glede na obseg dejavnosti, ki jo opravlja, ter primerno zalogo in vrste zdravil. Šesti člen ZLD določa, da lahko lekarna oziroma podružnica lekarne prične opravljati lekarniško dejavnost, ko ministrstvo, pristojno za zdravstvo, ugotovi, da izpolnjuje kadrovske pogoje in pogoje glede prostorov in opreme, določene z ZLD in predpisi, izdanimi na njegovi podlagi. Na podlagi ZLD je bil sprejet Pravilnik o pogojih za opravljanje lekarniške dejavnosti (v nadaljevanju Pravilnik), ki določa pogoje, ki jih morajo glede kadrov, prostorov, opreme, strokovne literature in vodenja dokumentacije, izpolnjevati fizične in pravne osebe za opravljanje lekarniške dejavnosti in postopek verifikacije lekarn, določen v 31. do 33. členu Pravilnika. Kot določa 31. člen Pravilnika, ministrstvo v postopku verifikacije lekarne ugotovi, ali lekarna izpolnjuje s Pravilnikom predpisane pogoje za opravljanje lekarniške dejavnosti in skladno s svojimi ugotovitvami določi, katera strokovna dela iz 3. člena Pravilnika lekarna lahko opravlja.

8. Postopek verifikacije je torej namenjen izključno presoji ali lekarna izpolnjuje kadrovske, prostorske in druge materialne pogoje za opravljanje svojih nalog (tako tudi ustaljena sodna praksa, npr. Vrhovno sodišče v sodbi X Ips 19/2017). Pravilno je torej tožničino stališče, da zakon toženki ne daje podlage, da bi v okviru verifikacije lekarne ugotavljala izpolnjevanje pogojev, ki se ne nanašajo na zmožnost lekarne za njeno nemoteno delovanje in ki v tem pogledu ne izhajajo iz ZLD in Pravilnika. Toženka pa je storila prav to, saj je v obravnavanem postopku ugotavljala, ali so izpolnjeni materialni kriteriji za ustanovitev lekarne, določeni v Resoluciji. Izpodbijani sklep je že zato nezakonit in ga je treba odpraviti iz razloga po 4. točki prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

9. Izpolnjevanje pogojev za ustanovitev lekarne po mnenju sodišča že smiselno oziroma na prvi pogled pomeni izpolnjevanje vsebinskih pogojev za pridobitev pravice s področja javnega prava in s tem materialnopravno vprašanje. Neizpolnjevanje teh pogojev tako lahko pomeni le, da stranka zahtevane pravice ne more pridobiti, torej izdajo zavrnilne odločbe, ne pa, da ne more biti stranka po prvem odstavku 42. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Drugačno stališče (na kakršnem očitno temelji tudi izpodbijani sklep) je očitno nesmiselno, saj ugotavljanje izpolnjevanja materialnih pogojev pomeni vsebinsko odločanje o strankinem zahtevku, ne pa o njeni sposobnosti biti stranka. Izrek in obrazložitev izpodbijanega sklepa sta tako v očitnem nasprotju, kar pomeni bistveno kršitev pravil upravnega postopka in s tem nadaljnji razlog, ki že sam po sebi zadostuje za odpravo tega sklepa po 3. točki prvega odstavka 64. člena ZUS-1. 10. Ker iz navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je tožba utemeljena, se do drugih tožbenih trditev ne opredeljuje. Izpodbijani sklep je na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo, zato je na podlagi tretjega odstavka istega člena ZUS-1 zadevo vrnilo organu, ki ga je izdal, v ponoven postopek. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je iz navedenih razlogov že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

11. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopala odvetniška družba, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za 22 % DDV (62,70 EUR), skupno znesek 347,70 EUR. Toženka je stroške dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe.