Jedro

Prvi odstavek 17. člena ZUS-1 se v postopku sodnega varstva po določbah ZBan-1 ne uporablja.

Izpodbijana odločba je upravna odločba. Obstoj upravnega akta preprečuje vložitev tožbe po 4. členu ZUS-1. Navedeno velja tudi, ko tožnik po specialni zakonski ureditvi nima legitimacije za vložitev tožbe na odpravo oziroma na ugotovitev nezakonitosti upravnega akta. Tožba na odpravo oziroma ugotovitev nezakonitosti odločbe o izrednih ukrepih je zato tudi na podlagi 4. člena ZUS-1 nedopustna.

Tožnik kot imetnik delnic ni aktivno legitimiran za vložitev tožbe proti odločbi kot upravnem aktu v smislu določb ZUS-1 z ozirom na specialno ureditev v prvem odstavku 347. člena ZBan-1, po katerem lahko tožbo proti odločbi Banke Slovenije vloži banka. Tožnik je po določbah ZBan-1 legitimiran za vložitev tožbe na povrnitev škode, ki mu je nastala zaradi ukrepa. Zahteva lahko razliko med škodo, ki mu je nastala z odvzemom upravičenj, ki jih ima kot imetnik delnice in med višino poplačila, do katere bi bil kot imetnik delnic upravičen v primeru stečaja banke, torej povrnitev škode, ki mu je nastala zaradi ukrepa in s tem tiste škode, ki mu je nastala zaradi odločbe. V konkretnem primeru ni povsem izključena tudi presoja upravičenosti ukrepa in s tem presoja zakonitosti izdane odločbe.

Zoper odločitve, ki jih za izvrševanje svojih ustavnih pristojnosti sprejema zakonodajna oblast, je upravni spor izključen. Tožba je nedopustna tudi, kolikor se nanaša na drugo toženo stranko.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Tožena stranka je pod oznako strogo zaupno z izpodbijano odločbo o izrednih ukrepih v 1. točki izreka ugotovila, da so v A. d.d. podani pogoji za izredne ukrepe iz prvega odstavka 253.a člena Zakona o bančništvu (v nadaljevanju ZBan-1) in odločila, da z dnem 18. 12. 2013 v celoti prenehajo vse kvalificirane obveznosti banke, ki so nastale do dneva izdaje te odločbe (osnovni kapital banke, ki znaša 143.225.272,00 EUR in je razdeljen na 323.103.520 navadnih, imenskih, prosto prenosljivih kosovnih delnic z oznako B., ki so izdane v centralnem registru nematerializiranih vrednostnih papirjev, ki ga vodi Centralna klirinško depotna družba d.d. Ljubljana (v nadaljevanju KDD), ki predstavlja kvalificirano obveznost prvega reda in v izreku navedene obveznosti banke iz naslova finančnih instrumentov, ki jih je izdala banka in predstavljajo kvalificirano obveznost drugega in tretjega reda), zaradi česar se osnovni kapital banke zmanjša na nič in razveljavi vseh 323.103.520 delnic banke (v 2. točki izreka) ter izvede povečanje osnovnega kapitala banke v znesku 150.000.000,00 EUR z izdajo 10.000.000 novih navadnih kosovnih delnic, ki se glasijo na ime, v skupnem emisijskem znesku 870.000.000,00 EUR. Povečanje osnovnega kapitala banke v znesku 43.103.340,00 EUR se izvede s stvarnimi vložki (obveznicami), ki jih vplača in izroči banki Republika Slovenija, povečanje osnovnega kapitala v znesku 106.896.660,00 EUR pa se izvede z denarnim vložkom, ki ga na dan 18. 12. 2013 v celoti vplača država (v 3. točki izreka). Odločba je bila vročena banki in članom uprave banke s pravnim poukom, da je zoper njo mogoče začeti postopek sodnega varstva z vložitvijo tožbe na naslovno sodišče v roku petnajst dni, ki teče od dneva, ko je bila odločba vročena vsem članom uprave.

Tožnik odločbo izpodbija iz razlogov bistvenih kršitev določb postopka in posega v ustavne pravice do zasebne lastnine, do pravnega sredstva in sodnega varstva, s predlogom, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi, oziroma podrejeno, da ugotovi, da je bilo z izpodbijano odločbo ter s sprejemom 261.a in 347. člena po noveli ZBan-1L poseženo v tožnikove človekove pravice in temeljne svoboščine. Ker po določbah ZBan-1 odločbo o izrednih ukrepih lahko izpodbija le banka, vlaga tožbo na podlagi 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

Tožnik je bil 18. 12. 2013 lastnik 4800 delnic A. d.d. Tega dne je iz medijev izvedel, da ni več lastnik navedenih delnic, o čemer osebno ni bil obveščen. Na spletni strani A. d.d. je bilo objavljeno obvestilo o razveljavitvi vseh obstoječih delnic banke. Izpodbijane odločbe mu ni uspelo pridobiti. V demokratični državi bi mu skladno z načelom enakega varstva pravic kot razlaščencu morala biti izdana odločba oziroma sklep, na katero bi se imel možnost pritožiti. Ker mu ta ni bila izdana, vlaga tožbo v 30-dnevnem roku od dneva, ko je bila odločba vročena banki. Izrečeni ukrep, s katerim je poseženo v lastninsko pravico, je po mnenju tožnika nedopusten in ne prestane testa sorazmernosti, saj bi bilo banko mogoče sanirati tudi z drugimi, milejšimi ukrepi.

Z izpodbijano odločbo je poseženo v pravico do pritožbe in v pravico do sodnega varstva, ki ju zagotavlja Ustava. Banka Slovenije je kot nosilec javnega pooblastila izdala izpodbijano odločbo, s katero je tožnika razlastila, tožnik pa ni imel niti formalne možnosti pritožbe pred izbrisom delnic, kar predstavlja kršitev 25. člena Ustave.

Druga tožena stranka je v tožnikovo pravico do zasebne lastnine posegla s sprejemom novele ZBan-1, ki z neustavnimi določbami 261.a člena in 347. člena omogoča razlastitev delničarjev in jim jemlje pravico do pritožbe.

Prva tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in primarno predlaga, da sodišče tožbo zavrže na podlagi 3. točke prvega odstavka v povezavi z drugim odstavkom 36. člena ZUS-1, oziroma podredno, da tožbo kot neutemeljeno zavrne, tožniku pa naloži plačilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi za čas od poteka paricijskega roka dalje do plačila.

Meni namreč, da tožnik ni aktivno legitimiran za vložitev tožbe na podlagi 4. člena ZUS-1. Po določbah 347. člena ZBan-1 lahko tožbo proti odločbi Banke Slovenije o izrednem ukrepu vloži banka. Varstvo delničarjev in upnikov v primeru odločbe o izrednih ukrepih pa ureja 350.a člen ZBan-1, tako da ne drži navedba tožnika o odvzemu pravice do sodnega varstva. Tožnik pa tudi ni legitimiran v smislu 17. člena ZUS-1, saj v postopku izdaje izpodbijane odločbe ni bil ne stranka postopka ne stranski udeleženec. Skladno z ZBan-1 je stranka v postopku nadzora oseba, nad katero se opravlja nadzor. Izpodbijana odločba je bila tako 18. 12. 2013 v skladu s 352. in 353. členom ZBan-1 vročena banki, saj je bila subjekt nadzora izključno banka. Navedene določbe pomenijo specialno ureditev aktivne legitimacije v postopku nadzora Banke Slovenije glede na splošno ureditev po določbah ZUP. Takšno argumentacijo potrjuje tudi praksa Vrhovnega sodišča. Dodaja še, da se po določbah ZUS-1 v upravnem sporu sodno varstvo zagotavlja subsidiarno in da v obravnavanem primeru ne gre za odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta, kar je po drugem odstavku 2. člena ZUS-1 eden od elementov, ki opredeljujejo upravni akt. V skladu s 4. členom ZUS-1 sicer sodišče odloča v upravnem sporu tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, vendar le v primeru, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, ki pa je po določbah ZBan-1 tožniku zagotovljeno v postopku po 350.a členu. Z izrednimi ukrepi ni poseženo v pridobljene pravice delničarjev, saj noben predpis ni nikoli izključeval možnosti uvedbe stečaja nad sistemsko pomembnimi bankami. Z izrednimi ukrepi po ZBan-1 se omogoča, da Banka Slovenije v pogojih, ko bi moral biti začet stečajni postopek nad banko, zaradi zaščite javnega interesa, uporabi izredne ukrepe za prestrukturiranje banke tako, da se odpravijo stečajni razlogi in izboljšajo pogoji za poplačilo vlagateljev (deponentov), katerih terjatve bi bile v primeru stečaja banke v vsakem primeru poplačane pred kvalificiranimi obveznostmi banke, v višini, kolikor bi dopuščala vrednost vnovčene stečajne mase. Delničarjem pa je na voljo ustrezno in učinkovito pravno sredstvo za zaščito njihovih pravic, saj imajo možnost, da v posebnem postopku uveljavljajo povračilo morebitne škode od Banke Slovenije zaradi kršitve pravil, ki so za izrek izrednih ukrepov predpisani z ZBan-1. S tem jim je zagotovljeno celo širše pravno varstvo kot bi ga lahko uveljavljali v primeru stečaja banke.

V pripravljalni vlogi tožnik vztraja pri tožbenih navedbah in poudarja, da odškodninska tožba ni pravno sredstvo, ki ga zagotavlja Ustava. Zoper odločbo „o razlastitvi“ namreč pravnega sredstva nima. Vztraja tudi, da pogoji za stečaj banke niso bili izpolnjeni. Država ni imela opravičljivega razloga za odvzem delnic. Imela je vso možnost, da manjšinske delničarje izključi iz družbe, vendar v zameno za primerno denarno odpravnino, ne pa kar z odvzemom. Za vrednost odvzetih delnic je zato neupravičeno obogatena.

Tožba se zavrže. Po določbah 337. člena ZBan-1 se sodno varstvo proti odločbam Banke Slovenije zagotavlja v postopku, ki je določen s tem zakonom. Če zakon (ZBan-1) ne določa drugače, se smiselno uporabljajo določbe ZUS-1. Pravna ureditev aktivne legitimacije za vložitev tožbe proti odločbi Banke Slovenije o prenehanju banke in proti odločbi o izrednem ukrepu je v določbah ZBan-1 v razmerju do 17. člena ZUS-1 urejena specialno, kar pomeni da se prvi odstavek 17. člena ZUS-1 v postopku sodnega varstva po določbah ZBan-1 ne uporablja. Po 347. členu ZBan-1 je namreč v postopku sodnega varstva proti odločbi o izrednem ukrepu do vložitve tožbe upravičena le banka.

Izpodbijana odločba je nedvomno upravna odločba, s katero je tožena stranka v okviru izvrševanja upravne funkcije odločila o pravici, obveznosti ali pravni koristi banke kot nadzorovane osebe, torej upravni akt iz 2. člena ZUS-1. Opisana specialna zakonska ureditev tožnika v postopku sodnega varstva ter specialna zakonska ureditev stranke v postopku nadzora, ki ga izvaja Banka Slovenije (352. člen ZBan-1) po presoji sodišča ne utemeljuje stališča (tožene stranke), da izpodbijana odločba ni upravni akt iz drugega odstavka 2. člena ZUS-1, katerega zakonitost je po določbah ZUS-1 predmet presoje v upravnem sporu. Pravna narava akta namreč ni odvisna vprašanja udeležbe oziroma dopustnosti udeležbe tožnikov kot strank oziroma stranskih udeležencev v postopku izdaje upravnega akta. Zakonsko besedilo „ki je lahko stranka v postopku izdaje akta“ se namreč navezuje izključno na osebe, ki nimajo pravne sposobnosti, se pa kot nosilci pravic in obveznosti postopka lahko udeležujejo kot stranka. Pač pa tožnik kot imetnik delnic, na katere se nanaša izpodbijani ukrep, ni aktivno legitimiran za vložitev tožbe proti odločbi kot upravnem aktu v smislu določb ZUS-1 z ozirom na specialno ureditev v prvem odstavku 347. člena ZBan-1, po katerem lahko tožbo proti odločbi Banke Slovenije vloži banka.

Na podlagi 4. člena ZUS-1, na katerega tožnik opira svojo upravičenost za tožbo, sodišče odloča o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Navedena določba je z ozirom na predhodne določbe ZUS-1 subsidiarne narave, kar pomeni, da se lahko uporabi samo v primeru, če gre pri odločanju za (drug) posamičen (in ne upravni) akt in če zoper (drug) posamičen akt ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. V konkretnem primeru, kot že navedeno, za takšen primer ne gre, saj že iz vsebine tožbe in tožbenega predloga sledi, da tožnik izpodbija odločbo tožene stranke o izrednem ukrepu in uveljavlja ugovore, ki se presojajo v sporu o zakonitosti upravnega akta iz 2. člena ZUS-1. Presoja zakonitosti upravnega akta namreč obsega tudi presojo skladnosti pravne podlage odločitve z določbami Ustave ter presojo ustavne skladnosti uporabe materialnega zakona. Obstoj upravnega akta torej preprečuje vložitev tožbe po 4. členu ZUS-1. Navedeno velja tudi v primeru, ko tožnik po specialni zakonski ureditvi nima legitimacije za vložitev tožbe na odpravo oziroma na ugotovitev nezakonitosti upravnega akta. Tožba na odpravo oziroma ugotovitev nezakonitosti odločbe o izrednih ukrepih je zato po presoji sodišča tudi na podlagi 4. člena ZUS-1 nedopustna, odločanje na njeni podlagi pa bi pomenilo zaobid določbe 347. člena ZBan-1, ki v postopku sodnega varstva tožbo tožnika izključuje.

Tudi v primeru upravičenega tožnika v postopku sodnega varstva pred upravnim sodiščem, sodišče, ki v postopku sodnega varstva proti odločbi Banke Slovenije ugotovi, da so podani razlogi, na podlagi katerih bi lahko v skladu z ZUS-1 odpravilo odločbo ali zadržalo njeno izvajanje, odločbe o odpravi ali zadržanju ne izda, ampak s sodbo ugotovi, da je odločba nezakonita in da niso bili podani pogoji za izredni ukrep. Odločba sodišča o nezakonitosti odločbe o prenehanju banke ali o izrednem ukrepu ne vpliva na učinke izrednega ukrepa po tem zakonu (350. člen ZBan-1).

Varstvo delničarjev in upnikov v primeru odločbe o izrednih ukrepih je urejeno v 350.a členu ZBan-1. Po prvem odstavku navedenega člena lahko delničarji, upniki ali druge osebe, katerih pravice so prizadete zaradi učinkov odločbe Banke Slovenije o izrednem ukrepu, zahtevajo od Banke Slovenije povrnitev škode ob upoštevanju 223.a člena tega zakona, če dokažejo, da je škoda, ki je nastala zaradi učinkov izrednega ukrepa, višja, kot bi bila v primeru, če izredni ukrep ne bi bil izrečen. Po tretjem odstavku 350. a člena mora sodišče, ki odloča o odškodninskem zahtevku na podlagi prvega odstavka tega člena, v primeru, če je zoper odločbo o izrednem ukrepu vložena tožba v skladu s 347. členom (torej tožba banke), postopek prekiniti do odločitve sodišča v postopku sodnega varstva zoper odločbo Banke Slovenije. Sodno varstvo na podlagi 350.a člena ZBan-1 se sicer omejuje na povrnitev škode, kar pa še ne pomeni, da sodnega varstva ni, oziroma da ni ustrezno. Niti Ustava niti ZUS-1 namreč ne pogojujeta drugega sodnega varstva v upravnem sporu s tem, da so prizadeti osebi pred drugim pristojnim sodiščem zagotovljene enake pravice in da lahko uveljavlja enake zahtevke, kot bi jih sicer lahko uveljavljala v upravnem sporu. Pomembno je, da je sodno varstvo učinkovito, kar pomeni, da se z njim na učinkovit način varujejo pravice in interesi prizadetih oseb. Vendar ne njihove pravice in interesi nasploh, temveč le v tistem delu, v katerem so prizadeti z odločbo.

Iz navedenega torej sledi, da tožnik po določbah ZBan-1 ni aktivno legitimiran za vložitev tožbe zoper odločbo Banke Slovenije o izrednem ukrepu, je pa legitimiran za vložitev tožbe na povrnitev škode, ki mu je nastala zaradi ukrepa. Pri tem lahko (s tožbo) zahteva razliko med škodo, ki mu je nastala z odvzemom upravičenj, ki jih ima kot imetnik delnic do A. d.d., in med višino poplačila, do katere bi bil kot imetnik delnic upravičen v primeru stečaja banke. Zahteva torej lahko povrnitev škode, ki mu je nastala zaradi ukrepa in s tem tiste škode, ki mu je nastala zaradi odločbe. Obenem pa je na takšen način (v premoženjskopravnem pogledu) postavljen v povsem enak položaj, kot bi mu nastal, če izredni ukrep ne bi bil izrečen in bi prišlo do stečaja banke. Zato ni mogoče slediti tožbenim navedbam o škodi, ki naj bi jo tožnik utrpel kot delničar banke, ter posledično tožbenim trditvam, po katerih v zvezi z „aktom o razlastitvi“ ni učinkovitega pravnega sredstva. Ni pa v konkretnem primeru povsem izključena tudi presoja upravičenosti ukrepa in s tem presoja zakonitosti izdane odločbe, saj se pri odločanju o povrnitvi škode ugotavlja višina poplačila za primer „če bi izredni ukrep ne bil izrečen“, to pa lahko vključuje tudi presojo, ali so bili razlogi za izredni ukrep iz 253.a člena ZBan-1, v konkretnem primeru pogoji za odvzem dovoljenja za opravljanje bančnih storitev in s tem za stečaj banke, sploh podani. Da se pri odločanju o povrnitvi škode lahko presoja tudi zakonitost odločbe, oziroma da presoja zakonitosti odločbe pri tem vsaj ni izključena, pa nenazadnje izhaja tudi iz že navedene določbe tretjega odstavka 350.a člena ZBan-1. To pa po presoji sodišča pomeni, da tožniku, z ozirom na premoženjskopravno naravo njegovih upravičenj, pravica do sodnega varstva s specialno ureditvijo sodnega varstva v ZBan-1 ni odvzeta, obenem pa to pomeni, da tožnik tudi ne izkazujejo legitimacije za tožbo v upravnem sporu kot subsidiarnem sodnem varstvu.

Iz navedenih razlogov je sodišče tožbo zoper prvo toženo stranko zavrglo ob smiselni uporabi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Ker je zoper odločitve, ki jih za izvrševanje svojih ustavnih pristojnosti sprejema zakonodajna oblast, upravni spor izključen (3. člen ZUS-1), sodno varstvo pa je strankam (bodisi neposredno ali po izčrpanju pravnih sredstev) zagotovljeno v postopku pred Ustavnim sodiščem, je tožba nedopustna tudi, kolikor se nanaša na drugo toženo stranko, kar narekuje zavrženje tožbe na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi v primeru, če sodišče tožbo zavrže, vsaka stranka svoje stroške postopka.