Jedro

Iz ZPNačrt ne izhaja, da v postopku izvedbe CPVO velja zakonska fikcija iz petega odstavka 51. člena ZPNačrt, saj je situacija, ko je za OPN treba izvesti CPVO, urejena v nadaljnjih določbah (šesti in sedmi odstavek 51. člena ZPNačrt), ki glede vodenja postopka izrecno napotujejo na drug zakon, tj. ZVO-1. Tožnica ne oporeka toženkini ugotovitvi, da v predlog OPN glede kmetijskih zemljišč in poplavne varnosti niso vključeni omilitveni ukrepi iz okoljskega poročila, zato sodišče to dejstvo sprejema kot nesporno. To pomeni, da je izpodbijana odločitev pravilna že iz razloga, ker OPN ni usklajen z okoljskim poročilom.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Toženka je z izpodbijano odločbo odločila, da vplivi plana na okolje, ugotovljeni v postopku celovite presoje vplivov na okolje za tožničin občinski prostorski načrt (v nadaljevanju OPN), niso sprejemljivi in zavrnila potrditev plana (1. točka izreka). Z 2. točko je ugotovila, da stroškov v tem postopku ni bilo.

2. V obrazložitvi povzema postopek izvedbe celovite presoje vplivov na okolje (v nadaljevanju CPVO), med drugim navaja, da sta Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano in Direkcija RS za vode izdala negativno mnenje o sprejemljivosti vplivov izvedbe OPN na okolje. Ugotavlja, da se z OPN načrtuje sprememba namenske rabe prostora iz kmetijskih zemljišč v območja za stanovanja, centralne dejavnosti, zelene površine, proizvodnjo (približno 32 ha) in za razvoj prometne infrastrukture (približno 23 ha), v namensko rabo kmetijskih zemljišč pa je predlagana vrnitev približno 17 ha površin. Ker je iz podatkov občine o bilanci površin razvidno, da je nezazidanih stavbnih zemljišč 168 ha, nove spremembe in širitve namenske rabe na območju kmetijskih zemljišč niso upravičene in v skladu s 6. in 44. členom Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt) ter Pravilnikom o kriterijih za načrtovanje prostorskih ureditev in posegov v prostor na najboljših kmetijskih zemljiščih zunaj območij naselij (v nadaljevanju Pravilnik). Za nekatere posege nad 5000 m2 tožnica tudi ni predložila ustrezne utemeljitve po Pravilniku, kar je v svojem mnenju ugotovilo tudi Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano. Ugotavlja še, da je območje tožničine občine poplavno in erozijsko ogroženo, z OPN pa se v poplavno ogrožena območja umeščajo nova in širijo obstoječa območja podeželskih naselij in razpršene poselitve, območja za potrebe varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami in območja za proizvodnjo, ki so namenjena širitvi kemične industrije JUB, kar ni v skladu s 86. členom Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1) in 11. členom Uredbe o pogojih in omejitvah za izvajanje dejavnosti in posegov v prostor na območjih, ogroženih zaradi poplav in z njimi povezane erozije celinskih voda in morja (v nadaljevanju Uredba). Navaja, da so v predlogu OPN glede zagotavljanja poplavne varnosti navedena le splošna določila glede upoštevanja predpisov, niso pa podani celoviti protipoplavni ukrepi, ki se določijo na podlagi hidrološko hidravličnih študij, saj so bile te za vzhodni del občine izdelane naknadno in še niso bile potrjene kot ustrezne in tako niso bili ugotovljeni in preverjeni vsi vplivi na poplavnih območjih. Zaključuje, da tožnica ni v zadostni meri upoštevala izsledkov iz okoljskega poročila in v OPN ni ustrezno vključila omilitvenih ukrepov s področja voda in kmetijstva, zato je v skladu s 46. členom Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) zavrnila potrditev plana.

3. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da toženka le povzema mnenji Ministrstva za kmetijstvo in Direkcije RS za vode, ki niti nista „utemeljeni, obrazloženi in smiselni“, ni pa obrazložila, katere predpise naj bi kršila, kar je v nasprotju z 2. in 22. členom Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava RS) ter 4. členom Evropske listine lokalne samouprave. Opozarja, da je določanje namenske rabe prostora izvirna naloga občine, zato lahko država to pristojnost omejuje le znotraj materialnopravnih zakonskih pooblastil. Izpostavlja pomen petega odstavka 51. člena ZPNačrt, po katerem se v primeru, če nosilec urejanja prostora ne poda mnenja v zakonskem roku, šteje, da na predlog OPN nima pripomb. Prepoznih mnenj ni treba upoštevati, mora pa upoštevati vse zahteve, ki jih za načrtovanje predvidene prostorske ureditve določajo veljavni predpisi. Ker za področje voda in kmetijstva pristojna državna organa nista dala mnenja v zakonskem roku, je nastopila omenjena zakonska fikcija. Na območju OPN noben zakon ne omejuje predvidene namenske rabe, zato izpodbijana odločba nima materialnopravne podlage. Dodaja, da je toženka po tretjem odstavku 42. člena ZVO-1 izdala mnenje, da je okoljsko poročilo ustrezno, kar pomeni, da je ureditev predvidena v OPN ustrezna. Glede na navedeno meni, da je izpodbijana odločba posledica toženkine jeze, ker se ni hotela „pogajati“, zato sodišču predlaga, naj določi drugo uradno osebo, ki bo odločala v zadevi. Sklicuje se tudi na poročilo Računskega sodišča, iz katerega naj bi izhajalo, da je sistem potrjevanja OPN slab in na meji zakonitega.

4. Glede poplavne varnosti navaja, da so na spornih območjih že zdaj stavbna zemljišča, na katerih so zgrajeni objekti, iz karte poplav pa izhaja, da na teh območjih ni nevarnosti niti pogostih niti redkih poplav, pač pa le zelo redkih poplav. Navaja še, da je v OPN določena namenska raba v skladu s Prilogo 1 k Uredbi, mnenje Direkcije RS za vode pa je z njo v neskladju. Mnenju Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano očita, da ni obrazloženo, ter navaja razloge za predvideno spremembo namenske rabe v stavbna zemljišča. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in potrdi sprejemljivost vplivov OPN na okolje oziroma podrejeno naj zadevo vrne v novo odločanje. Hkrati uveljavlja povrnitev stroškov postopka.

5. Toženka v odgovoru na tožbo med drugim navaja, da ne drži, da je v svojem mnenju o ustreznosti okoljskega poročila že odločila, da so prostorske ureditve v OPN ustrezne z vidika sprejemljivosti za okolje, saj je podala le mnenje o ustrezni vključenosti relevantnih vsebin v okoljsko poročilo. Poleg tega je bilo v tem mnenju tožnici izrecno naloženo, da uskladi OPN z izsledki in omilitvenimi okrepi iz okoljskega poročila. Navaja še, da je bila tožnici pred izpodbijano odločitvijo dana možnost, da uskladi OPN s smernicami, mnenji in predpisi oziroma izloči sporne pobude.

K I. točki izreka:

6. Tožba ni utemeljena.

7. V skladu s prvim in drugim odstavkom 51. člena ZPNačrt občina ob upoštevanju stališč do pripomb in predlogov javnosti pripravi predlog OPN, ki ga pošlje ministrstvu, prisojnemu za prostor. Če je za OPN treba izvesti CPVO, občina navedenemu predlogu priloži okoljsko poročilo. Po tretjem odstavku istega člena občina po objavi gradiva na svetovnem spletu pozove vse nosilce urejanja prostora, naj ji v 30 dneh od poziva predložijo mnenje k predlogu OPN, iz katerega mora biti nedvoumno razvidno, ali je občina pri pripravi OPN upoštevala njihovo prvo mnenje oziroma predpise z njihovega delovnega področja. Če nosilci urejanja prostora ugotovijo, da občina njihovih prvih mnenj oziroma predpisov iz njihove pristojnosti ni upoštevala, morajo svojo ugotovitev podrobno utemeljiti in občini podati usmeritve za odpravo nepravilnosti v predlogu OPN (četrti odstavek istega člena). Po petem odstavku tega člena se v primeru, če nosilci urejanja prostora v roku iz prejšnjega odstavka ne dajo drugega mnenja, šteje, da na predlog OPN nimajo pripomb. Pripravljavcu ni treba upoštevati mnenj, izdanih po izteku roka, mora pa upoštevati vse zahteve, ki jih za načrtovanje predvidene prostorske ureditve določajo veljavni predpisi. V šestem odstavku tega člena je določeno, da se v primeru, če je za OPN treba izvesti CPVO, pristojni državni nosilci urejanja prostora v mnenju iz tretjega odstavka tega člena opredelijo tudi do sprejemljivosti vplivov načrta na okolje s stališča svoje pristojnosti in ga pošljejo ministrstvu, pristojnemu za varstvo okolja. Na podlagi mnenj iz prejšnjega odstavka ministrstvo, pristojno za varstvo okolja, odloči o sprejemljivosti vplivov izvedbe OPN na okolje skladno z zakonom, ki ureja varstvo okolja (sedmi odstavek istega člena).

8. Glede na navedeno sodišče pritrjuje toženki, da iz opisane ureditve ne izhaja, da v postopku izvedbe CPVO velja zakonska fikcija iz petega odstavka 51. člena ZPNačrt, saj je situacija, ko je za OPN treba izvesti CPVO, urejena v nadaljnjih določbah (šesti in sedmi odstavek 51. člena ZPNačrt), ki glede vodenja postopka izrecno napotujejo na drug zakon, tj. ZVO-1. Iz določb ZVO-1, ki postopek CPVO ureja v členih 40. do 49. pa ne izhaja, da v primeru potrditve OPN ni treba upoštevati mnenj pristojnih organov in organizacij, podanih po rokih, določenih v zakonu, saj ZVO-1 ne določa, da bi imela zamuda roka za podajo mnenja kakšne posledice.

9. Sodišče dodaja, da je z navedenimi določbami v slovenski pravni red implementirana Direktiva 2001/42/ES o presoji vplivov nekaterih načrtov in programov na okolje, zato je za pravilno uporabo nacionalnih določb pomembno upoštevati tudi to direktivo. V skladu s 1. členom je cilj te direktive zagotoviti visoko raven varstva okolja in prispevati k vključevanju okoljskih vidikov v pripravljanje in sprejemanje načrtov in programov, zato da se spodbuja trajnostni razvoj, tako da se zagotovi skladno s to direktivo izvedena okoljska presoja nekaterih načrtov in programov, ki bodo verjetno znatno vplivali na okolje. Nadalje iz 8. člena izhaja, da je treba pri odločanju upoštevati pridobljena mnenja pristojnih organov (glej še 3. točko 6. člena te direktive). Tudi iz prvega odstavka 40. člena ZVO-1 izhaja, da je cilj postopka CPVO uresničevanje načel trajnostnega razvoja, celovitosti in preventive, za ugotovitev in oceno vplivov na okolje ter vključenost zahtev varstva okolja, ohranjanja narave, varstva človekovega zdravja in kulturne dediščine v plan pa je treba upoštevati vse informacije. Razlaga, za katero se zavzema tožnica, je v nasprotju tudi s 191. členom Pogodbe o delovanju Evropske Unije, v skladu s katerim okoljska politika temelji na previdnostnem načelu in na načelih, da je treba delovati preventivno. Tudi zato omenjena zakonska fikcija v postopku CPVO ne velja.

10. Navedena ureditev ne posega v 4. člen Evropske listine lokalne samouprave, v skladu s katero imajo lokalne oblasti v okviru zakona polno svobodo pri uresničevanju svojih pobud glede vsake stvari, ki ni izključena iz njihove pristojnosti ali ni v pristojnosti kakšne druge oblasti, saj ima po prvem odstavku 72. člena Ustave RS vsakdo pravico do zdravega življenjskega okolja, za kar skrbi država (drugi odstavek istega člena) in v ta nam z zakonom določa pogoje in načine za opravljanje gospodarskih in drugih dejavnosti ter posebne pogoje za uporabo zemljišč in posebno varstvo kmetijskih zemljišč (71. člen Ustave RS). Zakonsko implementacijo navedenih določb ustave pa pomeni tudi navedena ureditev CPVO, kot jo za OPN določata ZPNačrt in ZVO-1. 11. Neutemeljen je tudi tožbeni ugovor, da je toženka s tem, ko je potrdila okoljsko poročilo kot ustrezno, potrdila tudi, da je predlog OPN ustrezen z vidika sprejemljivosti vplivov njegove izvedbe na okolje. Čemu služi okoljsko poročilo, je razvidno iz 41. člena ZVO-1. Po prvem odstavku tega člena se v okoljskem poročilu opredelijo, opišejo in ovrednotijo vplivi izvedbe plana na okolje in možne alternative, ob upoštevanju ciljev in geografskih značilnosti območja, na katerega se plan nanaša. Okoljsko poročilo mora vsebovati informacije, potrebne za CPVO, pri njegovi pripravi pa se praviloma uporablja obstoječe znanje in postopki vrednotenja ter upošteva vsebina in natančnost plana (drugi odstavek istega člena). Iz okoljskega poročila mora biti razvidno tudi, kako je pripravljavec pri izdelavi plana upošteval okoljska izhodišča, in predvideni način spremljanja vplivov plana na okolje pri njegovem izvajanju (tretji odstavek istega člena). Iz navedenega izhaja, da je okoljsko poročilo dokument, na podlagi katerega se ovrednotijo vplivi plana na okolje. Njegova podrobnejša vsebina je določena v Uredbi o okoljskem poročilu in podrobnejšem postopku celovite presoje vplivov izvedbe planov na okolje (v nadaljevanju Uredba o okoljskem poročilu), iz katere izhaja, da mora biti okoljsko poročilo revidirano (13. člen navedene uredbe) in potrjeno kot ustrezno (19. člen iste uredbe). Šele tako okoljsko poročilo pa je podlaga za mnenje toženke o sprejemljivosti vplivov OPN (20. člen uredbe) in njegovo potrditev (21. in 22. člen te uredbe). Poleg tega je toženka v mnenju o ustreznosti okoljskega poročila št. 35409-11/2016/30 z dne 29. 12. 2016, na katerega se sklicuje tožnica, izrecno navedla, da v tej fazi o sprejemljivosti vplivov OPN na okolje še ni odločila, saj ni razpolagala z mnenji vseh ministrstev in organizacij, ki so sodelovale v postopku. Prav tako je v tem mnenju tožnici naložila, naj predlog OPN uskladi z izsledki in omilitvenimi ukrepi iz okoljskega poročila.

12. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe in odgovora na tožbo izhaja, da tožnica ni ravnala v skladu s tem pozivom, zato toženka predloga OPN ni potrdila, saj je ugotovila, da ta ne upošteva izsledkov iz okoljskega poročila in v OPN niso ustrezno vključeni omilitveni ukrepi s področja voda in kmetijstva. Pojasnjuje, da je OPN v delu, ki se nanaša na spremembo namenske rabe iz kmetijskih površin v območja za poselitev, v nasprotju z določbami 6. in 44. člena ZPNačrt ter Pravilnika, v skladu s katerimi se za prostorske ureditve in posege najprej namenjajo zemljišča nekmetijske rabe, šele nato kmetijska zemljišča. Pojasnjuje še, da v OPN niso ustrezno obravnavana vsa poplavna območja, s tem pa niso podani celoviti omilitveni ukrepi, kar ni v skladu s 86. členom ZV-1 in 11. členom Uredbe. Povzema tudi mnenji Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano ter Direkcije RS za vode. Glede na navedeno ne drži tožbena trditev, da toženka ni navedla, s katerimi predpisi predlog OPN ni skladen. Po drugi strani pa tožnica niti ne navaja, da je v predlogu OPN upoštevala omilitvene ukrepe, kot so določeni v okoljskem poročilu. Tožnica torej ne oporeka toženkini ugotovitvi, da v predlog OPN glede kmetijskih zemljišč in poplavne varnosti niso vključeni omilitveni ukrepi iz okoljskega poročila, zato sodišče to dejstvo sprejema kot nesporno. Ker tudi iz okoljskega poročila (izdelovalca Arealine d. o. o., št. OP-11/12, september 2016), ki se nahaja v upravnih spisih, izhaja, da je vpliv izvedbe OPN glede kmetijskih zemljišč in poplavnih območij ocenjen kot nebistven ob izvedbi omilitvenih ukrepov (razred C po 11. členu Uredbe o okoljskem poročilu), sodišče pritrjuje toženki, da predloga OPN brez vključenih omilitvenih ukrepov iz okoljskega poročila ni mogoče potrditi. To pomeni, da je izpodbijana odločitev pravilna že iz razloga, ker OPN ni usklajen z okoljskim poročilom.

13. V zvezi s tožbenimi očitki, iz katerih izhaja, da naj bi jo toženka „silila“ k pogajanjem, sodišče opozarja, da so ta glede na namen postopka CPVO celo predvidena. To izhaja iz določbe 46. člena ZVO-1, po kateri mora pripravljavec plana v „čim večji meri“ upoštevati pisna mnenja in pripombe ter plan in okoljsko poročilo ustrezno spremeniti ali dopolniti. Na tej podlagi se torej pušča prostor za pogajanja, saj so v tej fazi še odprte različne možnosti rešitev, medsebojna izmenjava pa omogoča, da se lahko izbere takšna rešitev, ki je vsestransko sprejemljiva in ugodno ovrednotena (prim. tudi 18. člen novega Zakona o urejanju prostora - ZUreP-2). Tako se spodbuja trajnostni razvoj, v skladu s katerim mora biti OPN sprejemljiv tako z vidika interesov lokalne skupnosti kot z vidika varstva okolja.

14. Ker glede na pojasnjeno ostale tožbene navedbe niso pomembne za odločitev, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo, ne da bi se do njih posebej opredelilo. Za odločitev sodišča ni bilo treba izvajati dokazov, ki niso bili že izvedeni v postopku izdaje izpodbijanega sklepa (drugi odstavek 51. člena ZUS-1), zato je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

K II. točki izreka:

15. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.