Jedro

Izvršilni postopek, voden po določbah ZUP, je od inšpekcijskega postopka samostojen in ločen postopek, hkrati pa pomeni nadaljevanje in zaključno fazo tega inšpekcijskega postopka.

Glede tožbeno zatrjevane izvršitve inšpekcijske odločbe sodišče ugotavlja, da je takšen ugovor zoper sklep o dovolitvi izvršbe sicer dopusten, vendar po presoji sodišča takšna tožbena trditev ni izkazana. Tožbeno zatrjevana izvršitev inšpekcijske odločbe se ne nanaša na stanje po dokončnosti izvršilnega naslova, ampak na trenutek izdaje inšpekcijske odločbe kot izvršilnega naslova, kar pomeni, da bi morala tožeča stranka te ugovore primarno uveljavljati v postopku, ki se nanaša na izdano inšpekcijsko odločbo.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Novo mesto, (v nadaljevanju prvostopenjski upravni organ) je z izpodbijanim sklepom o dovolitvi izvršbe št. 06182-1596/2017-57 (29273) z dne 15. 2. 2017 (pravilno 15. 2. 2018 namesto očitno pomotoma zapisanega datuma 15. 2. 2017) v točki 1 izreka ugotovil, da je postala odločba inšpektorja prvostopenjskega upravnega organa, št. 06182-1596/2017-2 z dne 18. 7. 2017, s katero je bilo tožeči stranki naloženo, da mora do 20. 8. 2017 vse odpadke pred obdelavo in mešanje v trdno gorivo skladiščiti na utrjenih in pokritih prostorih, dne 21. 8. 2017 izvršljiva in se dovoljuje njena izvršba. V točki 2 izreka je določil, da bo v primeru, če tožeča stranka v naknadno določenem roku 45 dni po prejemu tega sklepa ne bo izpolnila obveznosti iz točke 1 zgoraj citirane odločbe, kot prisilno sredstvo uporabljena denarna kazen v znesku 10.000,00 EUR. Ugotovil je še, da pritožba zoper ta sklep ne zadrži izvedbe izvršbe (točka 3 izreka) in da z izdajo tega sklepa niso nastali posebni stroški (točka 4 izreka).

2. Prvostopenjski upravni organ je svojo odločitev utemeljil z ugotovitvijo, da je bilo z zgoraj navedeno odločbo z dne 18. 7. 2017 tožeči stranki kot zavezanki naloženo, da mora vse odpadke pred obdelavo in mešanje v trdno gorivo skladiščiti na utrjenih in pokritih prostorih, v skladu z okoljevarstvenim dovoljenjem z dne 5. 6. 2007, spremenjenim in podaljšanim z odločbo z dne 17. 2. 2017. Ta odločba je postala izvršljiva 21. 8. 2017, zavezanka pa svoje obveznosti v določenem roku in vse do izdaje sklepa ni izpolnila. Nadalje navaja, da je prišlo 20. 7. 2017 v obratu do požara, pri katerem je zgorel pretežni del skladiščenih odpadkov in objektov. Pri inšpekcijskih pregledih glede izvedbe sanacije in izpolnitve obveznosti iz navedene odločbe je bilo ugotovljeno, da zavezanka še vedno skladišči okoli 6.000 m3 odpadkov na prostem, zato je bilo odločeno, kot izhaja iz izreka izpodbijanega sklepa.

3. Tožeča stranka je zoper navedeni sklep vložila pritožbo, ki jo je Ministrstvo za okolje in prostor kot drugostopenjski upravni organ zavrnilo (točka 1 izreka drugostopenjske odločbe), zavrnilo pa je tudi zahtevo za povrnitev stroškov pritožbe (točka 2 izreka). Tožena stranka je ugotovila, da pritožbene navedbe niso utemeljene, pri čemer je za svojo odločitev navedla smiselno identične razloge, kot jih je navedel prvostopenjski upravni organ v izpodbijanem sklepu, obrazložila pa je tudi razloge, zaradi katerih ni sledila navedbam tožeče stranke v pritožbi.

4. Tožeča stranka se s takšno odločitvijo ne strinja in zoper izpodbijani sklep vlaga tožbo iz razlogov nepravilne uporabe materialnega prava, bistvene kršitev določb postopka ter nepravilne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja.

5. Tožeča stranka v tožbi uvodoma opozarja na napačen pravni pouk v drugostopenjski odločbi, v katerem je napačno navedeno, da zoper to odločbo v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva in ni dovoljeno sprožiti upravnega spora. Sodno varstvo je v okviru ugovorov, ki se nanašajo na sam sklep o dovolitvi izvršbe, zagotovljeno. Pri tem se v celoti sklicuje na podane navedbe v pritožbi z dne 15. 3. 2018, če tožeča stranka kakšne izmed pritožbenih okoliščin v tej tožbi ne izpostavlja vnovič.

6. Nadalje tožeča stranka navaja, da je bila inšpekcijska odločba z dne 18. 7. 2017 izvršena in na dan izdaje te odločbe s strani tožeče stranke ni bilo nepravilno skladiščenih odpadkov, zato bi prvostopenjski upravni organ moral inšpekcijski postopek ustaviti. To pomeni, da se na podlagi te inšpekcijske ureditvene odločbe ne more dopustiti izvršbe. Tožeča stranka izpostavlja, da iz razloga, ker je inšpekcijsko odločbo z dne 18. 7. 2017 prejela šele 20. 7. 2018 (pravilno 20. 7. 2017, kot izhaja iz vročilnice v spisu), pri čemer se z njeno vsebino pred požarom sploh ni uspela seznaniti, prvostopenjski upravni organ ni mogla obvestiti o tem, da je bila odločba že v celoti izvršena. Ni mogoče zaključevati, da sedaj ni mogoče dokazati izvršitve odločbe zato, ker tožeča stranka pritožbe zoper to odločbo ni vložila. Da so kasneje postali vsi odpadki nenadkriti, je posledica povsem drugega historičnega dogodka, to je požara z dne 20. 7. 2018 (pravilno 20. 7. 2017), ki je popolnoma uničil vse pokrite površine pri tožeči stranki. Prvostopenjski upravni organ zatrjevanega dejstva, da je bila inšpekcijska odločba že v celoti izvršena, sploh ni hotel ugotavljati. Naziranje pritožbenega organa, da je pomembno samo stanje na dan 20. 9. 2017, ki izkazuje, da so odpadki navedenega dne še vedno napačno skladiščeni, je materialnopravno zmotno.

7. Tožeča stranka tožbeno oporeka pomanjkljivi obrazložitvi odločbe drugostopenjskega upravnega organa, v zvezi s čimer zatrjuje, da je bilo v tej odločbi zelo pomanjkljivo in neargumentirano odgovorjeno na pritožbene navedbe tožeče stranke. Tako je po zatrjevanju tožeče stranke izostal potreben standard obrazloženosti odločb. 8. Nadaljnji tožbeni ugovor se nanaša na očitek tožeče stranke upravnima organoma, da nista upoštevala, da je tožeča stranka vložila predlog za obnovo postopka oziroma za vrnitev v prejšnje stanje zoper inšpekcijsko odločbo z dne 18. 7. 2017. Navedeni predlog je bil zavržen, v zvezi s tem pa je bil sprožen upravni spor, o katerem še ni bilo odločeno.

9. Tožeča stranka navaja, da je bilo z izpodbijanima odločbama odločeno, da mora tožeča stranka ravnati v skladu z odločbo, ki temelji na okoljevarstvenem dovoljenju, ki ne velja več. Poleg tega 19. člen Uredbe o odpadkih nikjer ne zahteva, da bi bilo treba odpadke, katerih imetnik je po požaru dne 20. 7. 2017 še vedno tožeča stranka, skladiščiti na pokritih in utrjenih površinah, predvsem pa ne piše, da bi morale biti pokrite površine prostori (objekti), ki jih tožeča stranka po katastrofalnem požaru nima več. Če torej izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe meri na uveljavitev skladiščenja odpadkov skladno z okoljevarstvenim dovoljenjem, ki je prenehalo, je zaradi tega nezakonit. V tem smislu je torej zelo pomembna interpretacija pokritih površin. Tožeča stranka torej glede na odločbo in spremenjene okoliščine in prenehanje okoljevarstvenega dovoljenja niti ne ve, kaj je sedaj predmet izvršbe, kar pri njej povzroča pravno negotovost. Odločba upravnih organov o dopustitvi izvršbe, ki vsaj v obrazložitvi glede na specifičnost situacije ne pojasni, kakšne ukrepe je treba narediti, je v vsakem primeru nezakonita.

10. Tožeča stranka sodišču predlaga, da po izvedbi predlaganih dokazov (branje listin ter zaslišanje B.B. in C.C.) izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe odpravi, podredno, da izpodbijani sklep razveljavi (pravilno odpravi) in zadevo vrne organu prve oziroma druge stopnje v ponovno odločanje. Z vložitvijo stroškovnika smiselno predlaga sodišču, da toženi stranki naloži povrnitev stroškov predmetnega postopka tožeče stranke.

11. Tožena stranka je sodišču poslala upravni spis. Odgovora na tožbo ni podala.

K točki I izreka:

12. Tožba ni utemeljena.

13. Predmet sodne presoje v obravnavanem upravnem sporu je sklep prvostopenjskega upravnega organa o dovolitvi izvršbe, ki se nanaša na odločbo, izdano v inšpekcijskem postopku, s katero je pristojni inšpektorat inšpekcijskemu zavezancu (tožeči stranki) naložil obveznost, da vse odpadke pred obdelavo in mešanje v trdno gorivo skladišči na utrjenih in pokritih prostorih. Prvostopenjski upravni organ je izpodbijano odločitev oprl na 290. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

14. Sodišče se uvodoma opredeljuje do tožbenih navedb, ki se nanašajo na pravni pouk in sklicevanje na navedbe tožeče stranke v pritožbi, podani zoper prvostopenjski upravni akt. Sodišče se strinja s tožbenim ugovorom, da je zoper sklep o dovolitvi izvršbe, katerega s predmetno tožbo izpodbija tožeča stranka, zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu (sicer v okviru, kot bo obrazloženo v nadaljevanju sodbe). Napačen pravni pouk, ki je v nasprotju z veljavnimi pravnimi predpisi, ne more biti v škodo posameznikom, ki tožbeno zatrjujejo nezakonitost izdanih aktov in/ali kršitev ustavno varovanih človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Zato ne glede na to, da tožeča stranka ni bila poučena o možnosti vložitve tožbe v upravnem sporu, to ne pomeni izgube te njene pravice.

15. Glede tožbenih navedb, v okviru katerih se tožeča stranka smiselno sklicuje na svoje navedbe v pritožbi, podani zoper izpodbijani sklep prvostopenjskega upravnega organa v upravnem postopku, sodišče poudarja, da je tožba v upravnem sporu samostojno pravno sredstvo. Tožeča stranka mora zato razloge za njeno vložitev konkretizirati v tožbi in samo tako opredeljeni razlogi so predmet preizkusa v upravnem sporu. Tako stališče je sodišče med drugim zavzelo že v več predhodnih zadevah (kot npr. I U 1056/2017, I U 688/2012, I U 36/2011, U 2358/2008). Navedeno izhaja iz prvega odstavka 20. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), po katerem mora tožnik v tožbi razložiti, zakaj toži, sodišče pa je v skladu s prvim odstavkom 20. člena ZUS-1 pri odločanju vezano na trditveno podlago v tožbi, saj preizkuša dejansko stanje le v okviru tožbenih navedb. Po drugem odstavku 37. člena ZUS-1 po uradni dolžnosti pazi le na ničnost upravnega akta. Ker mora tožeča stranka v tožbi jasno navesti argumente, s katerimi utemeljuje vloženo tožbo, se je sodišče v predmetnem upravnem sporu dolžno opredeliti le do navedb, ki jih je tožeča stranka navajala v tožbi.

16. Pravna podlaga za izvršitev odločbe, izdane v upravnem postopku, predstavlja 290. člen ZUP, v skladu s katerim organ, ki je pristojen za upravno izvršbo, izda po uradni dolžnosti (za kar gre v obravnavanem primeru) ali na zahtevo upravičenca sklep o dovolitvi izvršbe. S sklepom se ugotovi, da je odločba, ki naj se izvrši, postala izvršljiva, kdaj je postala izvršljiva in določi način izvršbe. Zoper ta sklep je dovoljena pritožba na pristojni organ druge stopnje (prvi odstavek). Sklep o dovolitvi izvršbe odločbe, ki je bila izdana v upravni zadevi po uradni dolžnosti, mora organ, ki je pristojen za upravno izvršbo, izdati brez odlašanja, ko je takšna odločba postala izvršljiva, najpozneje pa v 30 dneh od dneva, ko je postala izvršljiva, če ni s posebnimi predpisi drugače določeno. Dejstvo, da sklep ni bil izdan do tega roka, ne izključuje obveznosti njegove izdaje (drugi odstavek).

17. Uvodoma sodišče izpostavlja, da je predmet presoje zakonitosti v tem upravnem sporu le sklep o dovolitvi izvršbe. Izvršilni postopek, voden po določbah ZUP, je od inšpekcijskega postopka samostojen in ločen postopek, hkrati pa pomeni nadaljevanje in zaključno fazo tega inšpekcijskega postopka. Cilj izvršilnega postopka je prisilna vzpostavitev stanja, ki ga nalaga izvršilni naslov. Predmet prisilne izvršbe so t. i. obveznostne odločbe, to so odločbe, s katerimi se strankam nalagajo obveznosti denarne ali nedenarne narave, če jih z odločbo zavezane stranke ne izpolnijo prostovoljno. Izvršba se zato lahko opravi le na podlagi izvršilnega naslova, to je izvršljive odločbe, poravnave ali sklepa, s katerim se nalagajo določene obveznosti. Obseg izvršbe je torej v celoti omejen z vsebino odločbe, ki se izvršuje. Glede na povedano je sodno varstvo zoper sklepe o dovolitvi izvršbe v upravnem sporu zagotovljeno le v obsegu ugovorov, ki se nanašajo na sam sklep o dovolitvi izvršbe (npr. ugovor neskladnosti izvršilnega naslova in sklepa o dovolitvi izvršbe, ugovor že izpolnjene obveznosti, ki je bila naložena z izvršilnim naslovom, ugovori, ki se nanašajo na način izvršbe, ugovor, da je bil akt, katerega prisilna izvršba se dovoljuje, v nadaljnjem upravnem ali upravno sodnem postopku spremenjen, odpravljen ali razveljavljen). Stališča o obsegu takšnih ugovorov je Vrhovno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Vrhovno sodišče) sprejelo že v več odločbah (npr. I Up 532/2012, I Up 196/2010).

18. Tožeča stranka tožbeno ugovarja, da je bila inšpekcijska odločba izvršena (že na dan njene izdaje, to je 18. 7. 2017), da je stanje na dan 20. 9. 2017, ko je bil opravljen kontrolni inšpekcijski pregled, posledica požara z dne 20. 7. 2017, da je drugostopenjska odločba pomanjkljivo obrazložena, da upravna organa nista upoštevala, da je tožeča stranka vložila predlog za obnovo postopka ter da izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe ne temelji na določilih Uredbe o odpadkih in kot podlago uporablja okoljevarstveno dovoljenje, ki je prenehalo.

19. Sodišče ugotavlja, da se zgoraj navedeni tožbeni ugovori v pretežnem delu (glede neupoštevanja vloženega predloga za obnovo postopka ter napačne uporabe Uredbe o odpadkih in odvzetega okoljevarstvenega dovoljenja) nanašajo na inšpekcijski postopek oziroma ukrep, ki predstavlja izvršilni naslov in torej podlago za izdajo v tem upravnem sporu presojanega akta, in ne na sam sklep o dovolitvi izvršbe. Že iz tega razloga tožeča stranka nima prav, da bi se moralo v tem, torej izvršilnem postopku, presojati zgoraj navedene okoliščine, saj gre za izdajo akta o dovolitvi izvršbe, s katerim je bila tožeči stranki (kot inšpekcijskemu zavezancu) naložena izvršitev inšpekcijske odločbe, torej obveznost, da vse odpadke pred obdelavo in mešanje v trdno gorivo skladišči na utrjenih in pokritih prostorih. Teh ugovorov pa tožeča stranka, kot že povedano, v tem upravnem sporu, ko sodišče presoja zakonitost akta o dovolitvi izvršbe, ne more z uspehom uveljavljati. Takšna ugotovitev velja torej za tožbeno zatrjevano neupoštevanje vloženega predloga za obnovo postopka, ker se to nanaša na inšpekcijski ukrep, ki predstavlja izvršilni naslov in je pravnomočen (sodišče je o vloženi tožbi zaradi obnove postopka odločilo s sodbo št. IV U 48/2018-10 z dne 5. 6. 2018, s katero je tožbo zavrnilo). Prav tako se na inšpekcijski ukrep kot izvršilni naslov nanašajo tožbena navajanja v zvezi z upoštevanjem okoljevarstvenega dovoljenja, ki je bilo tožeči stranki odvzeto in nepravilno uporabo 19. člena Uredbe o odpadkih. Kot rečeno je bilo o obveznosti tožeče stranke, ki je predmet izvršbe, odločeno s pravnomočno inšpekcijsko odločbo.

20. Glede tožbeno zatrjevane izvršitve inšpekcijske odločbe sodišče ugotavlja, da je takšen ugovor zoper sklep o dovolitvi izvršbe sicer dopusten, vendar po presoji sodišča takšna tožbena trditev ni izkazana. Prvostopenjski upravni organ je po presoji sodišča pravilno ugotovil, da obveznost iz odločbe z dne 18. 7. 2017 na dan inšpekcijskega pregleda ni bila izpolnjena, zato je na podlagi te ugotovitve utemeljena izdaja izpodbijanega sklepa o dovolitvi izvršbe. Ker nedvomno obstoji obveznost tožeče stranke iz navedene inšpekcijske odločbe, ki ni bila izpolnjena, je odločitev prvostopenjskega upravnega organa, da dovoli njeno izvršbo, pravilna in to ne glede na vmesni požar, do katerega je prišlo 20. 7. 2017 pri tožeči stranki, v zvezi s čimer je drugostopenjski upravni organ podal ustrezno obrazložitev (tretji odstavek na str. 7 drugostopenjske odločbe), na katero se sodišče na podlagi drugega odstavka 71. člena ZUS-1 tudi sklicuje. Kot že navedeno, pa ni izkazano, da bi tožeča stranka že pred požarom izvršila predmetno obveznost. Sodišče še pripominja, da se tožbeno zatrjevana izvršitev inšpekcijske odločbe ne nanaša na stanje po dokončnosti izvršilnega naslova, ampak na trenutek izdaje inšpekcijske odločbe kot izvršilnega naslova, kar pomeni, da bi morala tožeča stranka te ugovore primarno uveljavljati v postopku, ki se nanaša na izdano inšpekcijsko odločbo.

21. Tako sodišče zavrača tožbene ugovore, ki se nanašajo na zatrjevanje tožeče stranke, da je bila inšpekcijska odločba v celoti izvršena, pa tudi njene navedbe, da ne ve, kaj je predmet izvršbe. Z izpodbijanim sklepom o dovolitvi izvršbe se namreč dovoljuje izvršba odločbe z dne 18. 7. 2017, ki povsem ustrezno in določno opredeljuje obveznost tožeče stranke, kar je povzeto tudi v izpodbijanem sklepu o dovolitvi izvršbe. Tako je izrek določen in jasen z vsemi potrebnimi razlogi, kot jih terja 214. člen ZUP, ob upoštevanju, da gre za akt, izdan na podlagi prej citiranega 290. člena ZUP, kar pomeni, da vsebuje podatke o izvršljivosti odločbe, ki se izvršuje, datum nastopa njene izvršljivosti in razloge za določen način izvršbe. Poleg tega je ustrezno obrazložena tudi odločba drugostopenjskega upravnega organa, v kateri je zavrnitev očitkov tožeče stranke v pritožbi zoper prvostopenjski akt ustrezno argumentirana. Iz tega razloga sodišče ne sledi tožbenim navedbam o nejasnosti predmeta izvršbe in o izostanku potrebnega standarda obrazloženosti odločbe pritožbenega organa.

22. Glede na vse navedeno sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločitev pravilna in zakonita, sodišče pa v postopku pred izdajo izpodbijanega sklepa tudi ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, zaradi česar je tožbo, na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

23. Nobena od strank sicer ni izrecno predlagala oprave glavne obravnave, je pa tožeča stranka v tožbi poleg branja listin predlagala tudi zaslišanje B.B.in C.C.. Sodišče ugotavlja, da tožeča stranka dokaznih predlogov ni substancirala, predvsem v delu navedenih predlaganih zaslišanj. Tožeča stranka tudi ni z ničemer utemeljila in to tudi ne izhaja iz zadeve, da bi lahko izvedba teh dokazov pripeljala do drugačne odločitve, pri čemer ni sporno dejansko stanje, ki je bilo, ob zgoraj navedenih stališčih sodišča, podlaga za izdajo izpodbijanega sklepa, ampak je sporna le ocena teh dokazov in pravna presoja pravilnosti ravnanja prvostopenjskega upravnega organa, zato je sodišče odločilo na seji senata. Tudi po praksi Ustavnega sodišča mora Upravno sodišče izvesti glavno obravnavo, kadar jo stranka izrecno zahteva, saj gre v nasprotnem primeru za kršitev 22. člena Ustave (odločba št. Up-197/02 z dne 3. 4. 2003). Vendar zgolj gola zahteva stranke za izvedbo glavne obravnave za obveznost izvedbe glavne obravnave še ne zadostuje (odločba št. Up-778/04 z dne 16. 12. 2004). Iz 22. člena Ustave namreč ne izhaja absolutna pravica stranke do izvedbe glavne obravnave. Glavna obravnava je zgolj sredstvo za izvajanje dokazov. Strankin predlog za razpis glavne obravnave mora biti zato obrazložen, stranka pa mora v njem utemeljiti obstoj in pravno relevantnost predlaganih dokazov s stopnjo verjetnosti, ki je več kot samo golo zatrjevanje. V takem primeru je sodišče prve stopnje glavno obravnavo dolžno izvesti in ne samo že vnaprej zavrniti dokaznih predlogov. Iz pravice do kontradiktornega postopka izhaja, da lahko sodišče zavrne izvedbo dokaza le, če so za to podani ustavno sprejemljivi razlogi (odločba Ustavnega sodišča v zadevi Up-1055/05 z dne 19. 1. 2006, odst. 10). Tudi iz sodne prakse Vrhovnega sodišča izhaja, da mora tožnik izkazati, da bi izvedba predlaganih dokazov lahko vplivala na drugačno ugotovitev dejanskega stanja in posledično na drugačno odločitev (sodba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 240/2012 z dne 17. 5. 2012). Tožeča stranka s svojimi navedbami tega ni izkazala ter ni utemeljila obstoja in pravne relevantnosti predlaganih dokazov z zadostno stopnjo verjetnosti, to je stopnjo verjetnosti, ki je več kot samo golo zatrjevanje, kar predstavlja v skladu s sodbo Vrhovnega sodišča št. X Ips 391/2016 z dne 21. 11. 2018 pogoj, ob izpolnitvi katerega je upravno sodišče dolžno izvesti glavno obravnavo. Iz navedenih razlogov je sodišče na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 v zadevi odločilo brez glavne obravnave.

K točki II izreka:

24. Tožeča stranka je smiselno zahtevala tudi povrnitev stroškov postopka. Če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je sodišče tožbo zavrnilo, mora tožeča stranka sama nositi svoje stroške, zato je sodišče o tem odločilo, kot izhaja iz točke II izreka te sodbe.