Jedro

Zavrženje tožbe temelji na stališču, da so bili izpodbijani kulturnovarstveni pogoji izdani za gradnjo, za katero je treba pridobiti gradbeno dovoljenje, v ta namen pridobljeni pogoji mnenjedajalcev pa po izrecni določbi GZ niso upravni akti. Vendar iz obrazložitve sklepa ni razvidno, katere okoliščine so bile podlaga za ugotovitev sodišča, da gre za tako gradnjo. Teh okoliščin sodišče ni ugotavljalo, so pa pomembne, saj pritožnica, ki se pred izdajo izpodbijanega sklepa ni mogla izjaviti glede gradnje na podlagi gradbenega dovoljenja, v pritožbi navaja, da gre za posege, ki ne potekajo na podlagi gradbenega dovoljenja, ampak na podlagi PZI kot vzdrževalna dela v javno korist. Navedeno upoštevaje, da gradbeno dovoljenje ni pogoj za izvedbo vzdrževalnih del v javno korist (prvi odstavek 5. člena GZ), pomeni, da dejansko stanje, na katerem temelji stališče sodišča o gradnji na podlagi gradbenega dovoljenja, ni bilo popolno ugotovljeno. Posledično je preuranjeno tudi sklepanje o možnosti izpodbijanja spornih pogojev v postopku izdaje gradbenega dovoljenja.

Izrek

I. Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 421/2021-3 z dne 25. 3. 2021 se razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču v nov postopek.

II. Odločitev o pritožbenih stroških se pridrži za končno odločbo.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo, vloženo zoper "kulturnovarstvene pogoje – dopolnitev" št. 35105-0521/2013/108 z dne 20. 10. 2020, ki jih je izdal Zavod za varstvo kulturne dediščine Slovenije, Območna enota Novo mesto (v nadaljevanju zavod). Z navedenim aktom je prvostopenjski upravni organ dopolnil kulturnovarstvene pogoje, ki jih je izdal tožnici (mestni občini kot investitorki gradnje) z odločbo št. 35105-0521/2013/18 z dne 17. 11. 2016 in jih prvič dopolnil z odločbo z dne 13. 5. 2020. Ministrstvo za kulturo je tožničino pritožbo zoper navedeno drugo dopolnitev kulturnovarstvenih pogojev zavrnilo z odločbo št. 3510-36/2020/2 z dne 9. 2. 2021. 2. V obrazložitvi sklepa sodišče navaja, da navedena prvostopenjska odločba glede na vsebino ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Ker se sporni pogoji določajo zaradi gradnje, jih bo tožnica lahko izpodbijala v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Ob predpostavki, da se izdani kulturnovarstveni pogoji nanašajo na postopek za izdajo kulturnovarstvenega soglasja iz 31. člena Zakona o varstvu kulturne dediščine (v nadaljevanju ZVKD-1), pa jih bo lahko izpodbijala v postopku zoper to soglasje.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeni sklep vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Opozarja na napačno ugotovitev sodišča o možnosti izpodbijanja kulturnovarstvenih pogojev v postopkih izdaje gradbenega dovoljenja ali kulturnovarstvenega soglasja. Gradnja, v zvezi s katero so bili pogoji izdani, namreč že poteka, a ne na podlagi gradbenega dovoljenja, saj se izvaja kot vzdrževalna dela v javno korist na podlagi projekta za izvedbo del (PZI). Za gradnjo je bilo tudi že pridobljeno kulturnovarstveno soglasje št. 35105/0521/2013/35 z dne 14. 6. 2017. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi, izpodbijani sklep spremeni ali pa ga razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Priglaša stroške pritožbenega postopka.

4. Toženka na pritožbo ni odgovorila.

5. Pritožba je utemeljena.

6. Iz izpodbijanega sklepa izhaja, da so bili sporni kulturnovarstveni pogoji določeni zaradi gradnje, to je hidravlične izboljšave kanalizacijskega omrežja in ureditve odprtih javnih površin. Razvidno je tudi, da je sodišče prve stopnje navedeno obravnavalo kot gradnjo, za katero mora pritožnica pridobiti gradbeno dovoljenje, zaradi česar se je oprlo na 30. člen Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ), ki ureja pridobivanje projektnih in drugih pogojev in ki v osmem odstavku določa, da projektni in drugi pogoji niso upravni akti. Ob tem je sprejelo še razlago, da se kulturnovarstveno soglasje iz 28. člena ZVKD-1 šteje za mnenje v smislu GZ, saj je pridobljeno za potrebe postopka izdaje gradbenega dovoljenja, in da zato niti soglasje ni upravni akt ne glede na določbe drugih predpisov. GZ namreč v 40. členu predpisuje ravnanje upravnega organa za gradbene zadeve, kadar mnenja niso usklajena, so nejasna ali nimajo ustrezne pravne podlage. Po presoji prvostopenjskega sodišča bo zato pritožnica tudi izdane kulturnovarstvene pogoje lahko izpodbijala v postopku izdaje gradbenega dovoljenja.

7. Zavrženje tožbe torej temelji na stališču, da so bili izpodbijani kulturnovarstveni pogoji1 izdani za gradnjo, za katero je treba pridobiti gradbeno dovoljenje, v ta namen pridobljeni pogoji mnenjedajalcev (med strankama ni sporno, da mednje sodijo tudi kulturnovarstveni pogoji zavoda) pa po izrecni določbi GZ niso upravni akti. Vendar iz obrazložitve sklepa ni razvidno, katere okoliščine so bile podlaga za ugotovitev sodišča, da gre za tako gradnjo. Teh okoliščin sodišče ni ugotavljalo, so pa pomembne, saj pritožnica, ki se pred izdajo izpodbijanega sklepa ni mogla izjaviti glede gradnje na podlagi gradbenega dovoljenja, v pritožbi navaja, da gre za posege, ki ne potekajo na podlagi gradbenega dovoljenja, ampak na podlagi PZI kot vzdrževalna dela v javno korist. 8. Navedeno upoštevaje, da gradbeno dovoljenje ni pogoj za izvedbo vzdrževalnih del v javno korist (prvi odstavek 5. člena GZ), pomeni, da dejansko stanje, na katerem temelji stališče sodišča o gradnji na podlagi gradbenega dovoljenja, ni bilo popolno ugotovljeno. Posledično je preuranjeno tudi sklepanje o možnosti izpodbijanja spornih pogojev v postopku izdaje gradbenega dovoljenja.

9. Pritožnica še navaja, da je že v letu 2017 pridobila kulturnovarstveno soglasje, zaradi česar v postopku njegove izdaje ne bo mogla izpodbijati spornih kulturnovarstvenih pogojev.

10. Te navedbe se nanašajo na drugo stališče za zavrženje tožbe, to je, da bo pritožnica kulturnovarstvene pogoje lahko izpodbijala v postopku zoper kulturnovarstveno soglasje, izdano na podlagi 31. člena ZVKD-1 (soglasje za raziskavo in odstranitev dediščine). Navedeno stališče je neobrazloženo, saj ni razvidno niti, na katerih določbah ZVKD-1 temelji. Poleg tega se sodišče v sklepu tudi ni določno opredelilo, v zvezi s katerim od soglasij je organ izdal sporno dopolnitev, torej ali v zvezi s kulturnovarstvenim soglasjem za posege iz 28. člena ZVKD-1 ali pa v zvezi s soglasjem za raziskavo in odstranitev dediščine iz 31. člena ZVKD-1,2 saj se slednje omenja v 10. točki obrazložitve izpodbijanega sklepa samo kot možnost v smislu, da bi lahko šlo tudi za pogoje v zvezi z izdajo tega soglasja.

11. Po obrazloženem ni mogoč odgovor na pritožbene trditve, da izpodbijanje kulturnovarstvenih pogojev v postopku izdaje soglasja ne bo mogoče, saj je bilo soglasje že pred leti izdano.

12. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče zaradi nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in zaradi bistvene kršitve pravil postopka upravnega spora iz tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 v zvezi s 14. točko drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), na katero pazi tudi po uradni dolžnosti (drugi odstavek 350. člena ZPP), pritožbi ugodilo, izpodbijani sklep razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču, da opravi nov postopek (77. člen ZUS-1). Ob ponovnem preverjanju procesne predpostavke iz 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 bo moralo sodišče natančno ugotoviti vsebino spornega akta in okoliščine, zaradi katerih je bil izdan, ter dati strankam možnost, da se do tega opredelijo (v ta namen lahko razpiše tudi narok). Pritožnica namreč v tožbi navedeno dopolnitev izrecno izpodbija kot nezakonito dopolnilno odločbo, s katero se ji nalaga obveznost, torej kot odločbo, izdano po uradni dolžnosti, s katero je bilo odločeno o njeni obveznosti, ne pa kot kulturnovarstvene pogoje, katerih izdajo je zahtevala, zato da bi pridobila kulturnovarstveno soglasje (prvi in drugi odstavek 29. člena ZVKD-1) in na kar je v razveljavljenem sklepu ciljalo prvostopenjsko sodišče s sklicevanjem na kasnejši postopek izdaje kulturnovarstvenega soglasja (ki se prav tako vodi na zahtevo stranke, prvi odstavek 30. člena ZVKD-1).

13. Odločitev o stroških temelji na drugem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. 1 S temi kulturnovarstvenimi pogoji, ki so bili izdani po uradni dolžnosti, je bila pritožnici naložena obveznost predhodnih arheoloških izkopavanj na dodatni površini gradbenega posega. 2 V skladu s 3. alinejo drugega odstavka 28. člena ZVKD-1 soglasje po tem členu ni potrebno za izvedbo raziskav arheoloških ostalin in odstranitev dediščine, za katere je potrebno kulturnovarstveno soglasje iz 31. člena tega zakona.