Jedro

V prvem odstavku 5. člena ZUS-1 je določeno, da se v upravnem sporu lahko akti, s katerim je upravni akt na podlagi rednih ali izrednih pravnih sredstev odpravljen ali razveljavljen, izpodbija samo, če je bil z njim postopek odločanja končan. V obravnavanem primeru pa je bila z odločbo, izdano na podlagi nadzorstvene pravice, razveljavljena odločba prvostopenjskega upravnega organa, s čimer pa postopek v tej zadevi ni bil končan, saj bo moral pristojni prvostopenjski upravni organ o zahtevku oziroma o vlogi vlagatelja za ugotovitev statusa kmetijske organizacije, glede katere je bila odločitev razveljavljena, odločati ponovno.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano je z izpodbijano odločbo kot drugostopenjski organ po nadzorstveni pravici razveljavilo odločbo Upravne enote Ptuj (v nadaljevanju UE Ptuj), št. 330-1121/2017-4 z dne 6. 6. 2017. S to odločbo je UE Ptuj ugotovila, da A. d.d. izpolnjuje pogoje petega odstavka 24. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ) ter jo je šteti za kmetijsko organizacijo. UE Ptuj je v posebnem ugotovitvenem postopku ugotovila, da je A. d.d. gospodarska družba, ki je registrirana za kmetijsko dejavnost, da iz naslova kmetijske dejavnosti doseže 96 % vseh svojih prihodkov, kar izkazuje s poslovnim izidom za leto 2016. Iz naslova kmetijske dejavnosti je v poslovnem letu 2016 družba ustvarila 234.267,00 EUR prihodkov, kar je 96 % skupnih prihodkov in ima v registru kmetijskih gospodarstev (v nadaljevanju RKG) vpisanih 2674 ha in 8872 arov kmetijskih zemljišč.

2. Tožena stranka kot drugostopenjski organ, se je seznanila z dokumentacijo in odločbo UE Ptuj, v zvezi s priznanjem statusa kmetijske organizacije po določbi petega odstavka 24. člena ZKZ. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožena stranka iz predloženih listin ugotovila, da EU Ptuj sploh ni ugotavljala dohodkov stranke - vlagatelja kot to zahteva peti odstavek 24. člena ZKZ, ki je bil v konkretnem primeru A. d.d., temveč je upoštevala dohodke celotne skupine A., to pa pomeni vseh kapitalsko povezanih družb A. d.d.. Iz letnega poročila izhaja, da v skupino A. sodi kar 18 sicer samostojnih, vendar kapitalsko povezanih gospodarskih družb. Glede na to, je prvostopenjski organ pri presoji izpolnjevanja pogojev za kmetijsko organizacijo štel dohodek celotne skupine, ne pa dohodek vlagatelja, kar je v nasprotju z določbo petega odstavka 24. člena ZKZ.

3. Nadalje po mnenju tožene stranke UE Ptuj ni upoštevala, da se kot dohodek štejejo le tisti dohodki, ki nastanejo iz dejavnosti, ki sodijo po predpisih o standardni klasifikaciji dejavnosti v kmetijsko dejavnost. Iz te klasifikacije izhaja, da v kmetijsko dejavnost sicer sodi tudi reja perutnine. Sem spada reja in vzreja perutnine, prireja jajc in dejavnost valilnic. Nikakor pa v kmetijske dejavnosti ne šteje proizvodnja perutninskega mesa, proizvodnja mesnih izdelkov, ter proizvodnja krmil, saj le-te glede na standardno klasifikacijo dejavnosti sodijo v predelovalne dejavnosti. Poleg tega je tožena stranka ugotovila, da v spisu sploh ni ustreznih listin, ki bi izkazovale vrednost kmetijske proizvodnje tožeče stranke, namreč iz letnega poročila in računovodskih izkazov, ki so v spisu, ni mogoče ugotoviti, kateri dohodki se nanašajo na dejavnost iz A področja SKD in kateri dohodki na vse druge dejavnosti. Tožeča stranka po svoji metodologiji kot dohodke iz naslova perutninarstva namreč šteje vse dohodke, ki nastanejo na podlagi prodaje perutninskega mesa, perutninskih izdelkov ter drugih stranskih proizvodov, krmil in žive proizvodnje. To pomeni, da je UE Ptuj med dohodke iz kmetijske dejavnosti štela tudi dohodke iz področja predelovalnih dejavnosti. Glede na vse očitane kršitve materialnega predpisa so vodile v izdajo odločbe, ki glede na stanje zadeve nima podlage v predpisih. Tožena stranka je v skladu z drugim odstavkom 274. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) po nadzorstveni pravici odločbo razveljavila po uradni dolžnosti, na podlagi prvega odstavka 275. in prvega odstavka 276. člena ZUP.

4. Tožnik vlaga tožbo v upravnem sporu zaradi nepravilne uporabe materialnega prava, zaradi kršitev pravil postopka, kar je lahko vplivalo na zakonitost oz. pravilnost izpodbijane odločbe in uveljavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka. Meni, da za izdajo izpodbijane odločbe niso bili izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 274. člena ZUP. Navaja, da je nesporno tožeča stranka registrirana za kmetijsko dejavnost, pri čemer pa se z izpodbijano odločbo očita predvsem, da UE Ptuj ni ugotavljala dohodkov tožeče stranke, v spisu ni ustreznih listin, ki bi izkazovale vrednost kmetijske proizvodnje tožeče stranke, in da tega ni mogoče ugotoviti iz predloženih listin. Tožeča stranka meni, da glavni očitek tožene stranke v izpodbijani odločbi, da za izdajo odločbe UE Ptuj ne bi bilo podpore v dokumentaciji, torej gre v danem primeru za nepopolno in napačno ugotovljeno dejansko stanje, ne pa za očitno prekršen materialni predpis. Glede tega tožeča stranka navaja, da se je sodna praksa že izrekla. UE Ptuj namreč ni upoštevala, da dohodki tožeče stranke niso nujno enaki dohodkom skupine A. in se je za presojo utemeljenosti zadovoljila s podatki, ki so izkazovali dohodke celotne A., kar pa ne pomeni, da je bil napačno uporabljen materialni predpis, temveč da je prvostopenjski organ nepopolno ugotovil dejansko stanje. Prav tako je vprašanje dejanskega stanja kakšen delež dohodkov tožeča stranka pridobiva iz naslova kmetijske in kakšnega iz predelovalne dejavnosti. Ali takšna specifikacija izhaja iz predložene dokumentacije ali ne, je presoja dejanskega stanja, do katere pa tožena stranka po nadzorstveni pravici ni upravičena. Tožena stranka torej po nadzorstveni pravici lahko ugotavlja očitno kršitev materialnega predpisa zgolj v mejah dejanskega stanja, kot ga je ugotovila UE Ptuj. Tožena stranka je po mnenju tožeče stranke, ko je razveljavila odločbo UE Ptuj, presegla obseg uveljavljanja izrednega pravnega sredstva in takšna odločba posledično ni zakonita. Tožeča stranka predlaga, da se izpodbijana odločba odpravi in priglaša sodne stroške, z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo primarno navaja, da se tožba A. d.o.o. zavrže, saj ne more imeti aktivne legitimacije v tem sporu. Nadalje predlaga zavrženje tožbe iz razlogov po 4. točki prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), saj akt, ki se izpodbija s tožbo ni akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu. Namreč napadena odločba, s katero je tožena stranka razveljavila odločbo UE Ptuj ni akt, s katerim bi tožena stranka odločala o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke. Razveljavitev odločbe UE Ptuj sicer pomeni, da le-ta ne obstaja več, vendar pa je ostal zahtevek stranke, o katerem je bilo odločeno s to odločbo, nerešen. V obravnavanem primeru mora tako UE Ptuj, ki je pristojna za odločanje o statusu kmetijske organizacije izdati novo odločbo glede zahtevka stranke za pridobitev statusa kmetijske organizacije. Nadalje tožena stranka navaja, da iz sodne prakse izhaja, da v primeru uporabe izrednega pravnega sredstva razveljavitve odločbe po nadzorstveni pravici, organ sam ne ugotavlja dejanskega stanja, temveč presoja uporabo materialnega prava na podlagi ugotovljenega dejanskega stanja. Pri tem pa je kršitev očitna, če jo je, glede na z odločbo ugotovljeno dejansko stanje mogoče ugotoviti neposredno, torej če z odločbo ugotovljeno dejansko stanje nakazuje, da je bil materialni predpis uporabljen napačno. Prav na tak način je tožena stranka prišla do zaključka, da je bilo materialno pravo napačno uporabljeno. Predmet postopka po nadzorstveni pravici je bil le preizkus očitne kršitve materialnega prava. Nadalje navaja, da je očitno, da je UE Ptuj s tem, ko je namesto Uredbe o standardni klasifikaciji dejavnosti uporabila Uredbo EU št. 1308/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. 12. 2013 o vzpostavitvi skupne ureditve trgov kmetijskih proizvodov, zagrešila očitno kršitev drugega odstavka 24. člena ZKZ. S tem, ko je za enega izmed pogojev obligatorno zahtevanega za pridobitev statusa kmetijske organizacije UE Ptuj uporabila napačen pravni predpis, je s tem zagrešila očitno kršitev materialnega prava in je bilo potrebno takšno odločitev razveljaviti, saj ni imela več opore v predpisih. Predlaga, da sodišče tožbo zavrže kot nedovoljeno oz. podrejeno, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

6. Tožeča stranka v pripravljalnih vlogah pojasni, da je prišlo do očitne pisne pomote pri navedbi pravno organizacijske oblike tožeče stranke, ki pravilno glasi d.d. in ne d.o.o., saj to tudi izhaja iz preostalih identifikacijskih podatkov, ki so navedeni v tožbi, zato navedbe tožene stranke, da ni podana aktivna legitimacija ne drži, prav tako je tožeča stranka predložila tožbi tudi ustrezno pooblastilo. V zvezi z očitkom, da izpodbijani akt ni akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu pa primarno izpostavlja, da iz izpodbijanega akta izhaja pravni pouk, ki določa torej pravno sredstvo, tožbo v upravnem sporu. Prav tako graja navedbe tožene stranke, da izpodbijan akt ni akt, s katerim bi tožena odločala o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke. Izpodbijani akt je imel posledico razveljavitev odločbe, s katero je tožeči stranki bil priznan status kmetijske organizacije. Z izpodbijano odločbo je torej nastala posledica prenehanja pravne koristi tožeče stranke, kar ne more pomeniti drugega, kot da je z izpodbijano odločbo bilo odločeno o pravni koristi posameznika. Tožeča stranka je torej prepričana, da je glede vprašanja ali je tožena stranka prekoračila svoja pooblastila (s tem, ko je odločala po nadzorstveni pravici iz razloga nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja) vsekakor upravičena sprožiti upravni spor. Nadalje izpostavlja, da iz odločbe UE Ptuj ne izhaja, da je uporabljena Uredba EU, št. 1308/2013 prav tako predmetna Uredba ni niti z besedo omenjena v izpodbijanem aktu.

7. Tožena stranka še navaja, da nadzorstveni organ v skladu z 274. členom ZUP nima pooblastila spremeniti izpodbijane odločbe oz. hkrati z odpravo oz. z razveljavitvijo odločbe sam meritorno odločiti o zadevi, ki je predmet odpravljene ali razveljavljene odločbe. Bistvo pravne situacije, ki nastane z odpravo oz. razveljavitvijo odločbe je torej v tem, da odpravljena oz. razveljavljena odločba ne obstaja več, zahtevek stranke pa je ostal nerešen, ker zakon organu, ki je pristojen za odločanje o nadzorstveni pravici ne daje pravice, da bi sam odločil o tem.

8. Tožeča stranka odgovarja, da je Ustavno sodišče RS v zvezi s vprašanjem uveljavljanja sodnega varstva v primerih nadzorstvenih pravic v letu 2009 izoblikovalo stališče, po katerem je treba razlikovati situacije, ko je bila po nadzorstveni pritožbi odpravljena negativna odločba prvostopenjskega organa in pa tiste, kjer je bila odpravljena pozitivna odločba. V primerih, ko je prvostopenjski organ izdal negativno odločbo, takšna odločitev ne pridobi materialne pravnomočnosti, saj se pravni položaj ni nikakor spremenil. Posledično tudi razveljavitev negativne odločbe prvostopenjskega organa po nadzorstveni pravici ne posega v pravni položaj stranke in posledično sodnega varstva ni treba zagotavljati. Čeprav Ustavno sodišče RS ni izrecno odločilo, da je v primerih izdaje pozitivne odločbe treba zagotoviti sodno varstvo pa to izhaja iz sklepanja a contrario, prav tako pa je takšno stališče kasneje izoblikovala sodna praksa Vrhovnega sodišča RS.

9. Tožba ni dovoljena.

10. V obravnavanem primeru je sporno, ali je zoper izpodbijano odločbo, izdano v upravnem postopku po nadzorstveni pravici na podlagi drugega odstavka 274. člena ZUP, s katero je tožena stranka razveljavila prvostopenjsko odločbo, dovoljen upravni spor.

11. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka po nadzorstveni pravici zaradi kršitve materialnega predpisa, razveljavila odločbo UE Ptuj z dne 6. 6. 2018, s katero je le ta odločila, da tožeča stranka izpolnjuje pogoje petega odstavka 24. člena ZKZ, ter jo je šteti za kmetijsko organizacijo.

12. V skladu s prvim odstavkom 275. člena ZUP pristojni organ po nadzorstveni pravici odpravi oziroma razveljavi odločbo po uradni dolžnosti, če izve oziroma ugotovi, da so podani razlogi za odpravo ali razveljavitev. Odločbo pa lahko odpravi in razveljavi tudi na zahtevo stranke.

13. V prvem odstavku 5. člena ZUS-1 je določeno, da se v upravnem sporu lahko akti, s katerim je upravni akt na podlagi rednih ali izrednih pravnih sredstev odpravljen ali razveljavljen, izpodbija samo, če je bil z njim postopek odločanja končan. V obravnavanem primeru pa je bila z odločbo, izdano na podlagi nadzorstvene pravice (ki je izredno pravno sredstvo), razveljavljena odločba prvostopenjskega upravnega organa, s čimer pa postopek v tej zadevi ni bil končan, saj bo moral pristojni prvostopenjski upravni organ o zahtevku oziroma o vlogi vlagatelja za ugotovitev statusa kmetijske organizacije, glede katere je bila odločitev razveljavljena, odločati ponovno.

14. ZUP v 275. členu vrnitve zadeve v ponoven postopek izrecno ne predpisuje. Z razveljavitvijo prvostopenjske odločbe, se ne odpravijo vse pravne posledice, ki so iz nje nastale, ne morejo pa nastati iz nje nobene nadaljnje pravne posledice (drugi odstavek 281. člena ZUP). Prvostopenjski organ bo moral izdati novo odločbo, zato postopek z razveljavitvijo prvostopenjske odločbe ni zaključen, kar je tudi stališče povsem ustaljene sodne prakse (sklep Upravnega sodišča RS opr. št. U 216/2008 z dne 11. 2. 2009 in sklep Vrhovnega sodišča RS opr. št. I Up 138/2009 z dne 27. 5. 2009 in I Up 204/2009 z dne 30. 9. 2009). Sodišče v zvezi s tem še dodaja, da je po prehodni določbi 2. alinee 109. člena ZUS-1 z dnem uveljavitve tega zakona prenehal veljati 2. odstavek 277. člena ZUP v delu, ki se glasi „pač pa je zoper njo mogoče začeti upravni spor“. Tako tudi v določbi 2. odstavka 277. člena ZUP ni več pravne podlage za vložitev tožbe v upravnem sporu zoper odločbo, izdano po 274. členu ZUP, če ta ne izpolnjuje pogojev iz 1. odstavka 5. člena ZUS-1 (Vrhovno sodišče je navedeno stališče zavzelo tudi v sklepu opr. št. I Up 576/2007 z dne 10.10. 2007).

15. Upravni organ prve stopnje bo moral o zahtevku ponovno odločati, zato bo tožeča stranka ugovore, ki jih navaja v tožbi, lahko uveljavljala v tem postopku. Zoper ponovno odločitev bo imela pravico do pritožbe v upravnem postopku, ko bo odločeno o njej, pa ob izpolnjevanju pogojev iz ZUS-1 tudi pravico do tožbe v upravnem sporu.

16. Tožeča stranka je vložila tožbo zoper odločbo, ki je ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu, zato je sodišče to tožbo zavrglo (4. točka 1. odstavka 36. člena ZUS-1). Pravni pouk, ki je napačno zapisan v izpodbijani odločbi, da je dovoljeno sprožiti upravni spor, ne zavezuje sodišča, da presoja utemeljenost tožbe po vsebini, v nasprotju z določbami ZUS-1. 17. Odločitev je bila sprejeta na seji senata na podlagi tretjega odstavka 36. člena ZUS-1. 18. Izrek o stroških temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1. Če sodišče tožbo zavrne ali zavrže ali postopek ustavi, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.