Jedro

Sodno varstvo v upravnem sporu neposredno pred Vrhovnim sodiščem na podlagi 36. člen ZSSve je namenjeno izključno izpodbijanju odločb in sklepov Sodnega sveta, ne pa na tej zakonski podlagi tudi izpodbijanju aktov Komisije za etiko in integriteto pri Sodnem svetu Republike Slovenije (KEI). Zato Vrhovno sodišče o izpodbijanem načelnem mnenju na podlagi 36. člena ZSSve ni pristojno odločati.

To, da je v izpodbijanem načelnem mnenju KEI mogoče prepoznati, da je bila podlaga za sprejem mnenja ravnanje tožnika, nikakor ne zadošča za sklep, da gre za oblastveni, posamični akt, s katerim je bilo odločeno o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika.

Sprejeta načelna mnenja KEI imajo tako kot priporočila, smernice KEI ter pravila etičnega kodeksa le preventivno in priporočilno vlogo. Drugače pa je z odločbami o disciplinskih kršitvah, zoper katere je sodniku vselej zagotovljeno sodno varstvo.

Izrek

I.Tožba na podlagi 2. člena ZUS-1 se zavrže.

II.Vsaka stranka krije svoje stroške postopka v zvezi s tožbo na podlagi 2. člena ZUS-1.

Obrazložitev

Dosedanji postopek

1.Komisija za etiko in integriteto pri Sodnem svetu Republike Slovenije (v nadaljevanju KEI) je 25. 8. 2022 na pobudo podpredsednika, ki se ji je pridružil tudi predsednik Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, sprejela načelno mnenje v zvezi z izjavami vrhovnega sodnika A. A. v spletnem intervjuju za ... Načelno mnenje se glasi: "Sodnik, ki v kateremkoli mediju izrazi svoje stališče o vprašanju, ki se nanaša na opravljanje sodniške funkcije kolega sodnika, na način, ki ni skladen z dolžnostjo zadržanosti, obzirnosti, lojalnosti in spoštljivosti do kolega, krši IX. načelo (Odnos) in X. načelo (Ugled) Kodeksa sodniške etike."

2.Vrhovni sodnik A. A. je zoper to načelno mnenje vložil tožbo na Upravno sodišče RS. Primarno jo je oprl na 2. člen Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Za primer, če bi sodišče tožbo po tej podlagi zavrglo, pa je vložil še subsidiarno tožbo zaradi kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin posameznika po 4. členu ZUS-1. Pojasnil je, da je na tak način zagotovil, da je tožba v subsidiarnem upravnem sporu vložena pravočasno in da hkrati ta tožba ne bo zavržena, ker bi o isti zadevi že odločalo Vrhovno sodišče. Predlagal je, naj Upravno sodišče izpodbojno tožbo po 2. členu ZUS-1 odstopi v reševanje Vrhovnemu sodišču in do končne odločitve Vrhovnega sodišča počaka z odločanjem o tožbi v subsidiarnem upravnem sporu po 4. členu ZUS-1.

3.Upravno sodišče se je s sklepom I U 1379/2022 z dne 22. 11. 2022 izreklo za nepristojno za odločanje o (celotni) tožbi in je zadevo odstopilo v reševanje Vrhovnemu sodišču.

4.Vrhovno sodišče je s sklepom U 10/2022 z dne 20. 2. 2023 tožbo po 2. členu ZUS-1 zavrglo, glede odločanja o tožbi na podlagi 4. člena ZUS-1 pa je pred pristojnim senatom Vrhovnega sodišča sprožilo spor o pristojnosti. Ta je s sklepom I Upr 2/2023 z dne 29. 5. 2023 odločil, da je za odločanje o tej tožbi stvarno pristojno Upravno sodišče Republike Slovenije in mu zadevo v tem delu odstopil.

5.Zoper sklep Vrhovnega sodišča U 10/2022 o zavrženju tožbe po 2. členu ZUS-1 je tožnik vložil ustavno pritožbo in Ustavno sodišče je z odločbo Up-429/23 z dne 24. 10. 2024 to odločitev razveljavilo in zadevo v tem delu vrnilo Vrhovnemu sodišču v novo odločanje. Navedlo je, da se je postopek pred KEI začel na podlagi pobude podpredsednika Vrhovnega sodišča, ki se mu je pridružil predsednik Vrhovnega sodišča, zato ni mogoče šteti, da sta nevtralna do pritožnikove zadeve. Presodilo je, da sta z odločanjem o predlogih za izločitev imela vpliv na določitev sodnika poročevalca in sestavo senata, ki je odločal o pritožnikovi tožbi, kar pomeni okoliščino, ki ne izpolnjuje standarda objektivne nepristranskosti in zato pomeni kršitev pravice do nepristranskega sodišča (prvi odstavek 23. člena Ustave). Ustavno sodišče je dodalo, da Vrhovno sodišče z zavrženjem tožbe na podlagi 2. člena ZUS-1 pritožniku ni odreklo sodnega varstva, saj ni izključeno, da se bo o njegovih tožbenih očitkih odločalo v upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1. Vendar pa je upravni spor na podlagi 2. člena ZUS-1 tista oblika sodnega varstva, ki posameznikom primarno zagotavlja sodno varstvo zoper posamične akte organov, s katerimi se odloča o pravicah, obveznostih in pravnih koristih. Upravni spor na podlagi 4. člena ZUS-1 pomeni subsidiarno sodno varstvo, če ni zagotovljenega drugega sodnega varstva. Če pritožnik zatrjuje, da bi mu moralo biti zagotovljeno sodno varstvo na podlagi 2. člena ZUS-1, mora odločitev, s katero se mu dostop do tega sodnega varstva odreče, sprejeti sodišče, ki izpolnjuje standarde objektivne nepristranskosti. Zato se Ustavno sodišče ob ugotoviti, da je bila pritožniku s 1. točko izpodbijanega sklepa kršena pravica do nepristranskega sodišča, še ne more opredeliti do vprašanja, ali bi pritožniku sploh moralo biti zagotovljeno sodno varstvo zoper načelno mnenje Komisije in ali mu mora biti zagotovljeno na podlagi 2. ali 4. člena ZUS-1.

6.Vrhovno sodišče je pred spremenjenim senatom tako ponovno odločalo o tožbi na podlagi 2. člena ZUS-1. S sestavo senata sta bili stranki seznanjeni in na sestavo nista imeli pripomb.

Navedbe v tožbi po 2. členu ZUS-1 glede dovoljenosti

7.Tožnik v tožbi, ki jo je vložil na podlagi 2. člena ZUS-1, navaja, da izpodbijano načelno mnenje predstavlja akt sodne uprave (60. člen Zakona o sodiščih, v nadaljevanju ZS), na kar nakazuje že oznaka izpodbijanega akta Su Ek, kar sta kratici za Sodna uprava in Etična komisija, in to, da mu je KEI načelno mnenje vročila v skladu s pravili osebnega vročanja po Zakonu o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). KEI je načelno mnenje v okviru izvrševanja funkcije sodne uprave izdala kot javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, saj se odločitev nanaša na ravnanje konkretnega sodnika, ki ga označi za "etično spornega". Tožnik meni, da gre za tipično razmerje, ko posamezni državni organ deluje de iure imperii, torej kot oblast proti posamezniku.

8.Tožnik navaja, da tudi iz prvega in drugega odstavka 53. člena Zakona o sodnem svetu (v nadaljevanju ZSSve) izhaja, da gre za upravni akt, s katerim je KEI odločala o njegovih pravicah in obveznostih. Ta sodnikom nalaga, da morajo spoštovati kodeks sodniške etike pri opravljanju sodniške službe in zunaj nje zaradi varovanja neodvisnosti, nepristranskosti in poštenosti sodnikov ter ugleda sodniške službe. Spoštovanje kodeksa se v praksi kaže predvsem v spoštovanju načelnih mnenj KEI, kjer KEI konkretizirano opiše ravnanja, ki pomenijo kršitev kodeksa sodniške etike (prva alineja prvega odstavka 49. člena ZSSve). ZSSve predpisuje tudi sankcijo, če sodnik teh mnenj ne spoštuje, saj nespoštovanje načelnega mnenja KEI, ki ga KEI sprejme zaradi varovanja ugleda sodniške službe, pomeni dejansko podlago za odločanje sodišč v drugih postopkih, med drugim lahko tudi v postopku ugotavljanja disciplinske odgovornosti pred disciplinskim sodiščem. Po 14. točki drugega odstavka 81. člena Zakona o sodniški službi (v nadaljevanju ZSS) med dejanja, ki pomenijo kršitev sodniške dolžnosti, sodi tudi "vedenje in ravnanje sodnika, ki je v nasprotju s sodniško neodvisnostjo ali s katerim se krši ugled sodniškega poklica", zaradi katerega se sodniku, ki je tako dejanje storil z naklepom ali iz malomarnosti, lahko izreče disciplinska sankcija (prvi odstavek 81. člena ZSS).

9.Tožnik opozarja, da je Ustavno sodišče v 13. točki odločbe Up-785/15, Up-788/15 z dne 27. 10. 2016 že presodilo, da inšpekcijski nadzor pri plačniku davka lahko vodi do ugotovitve dejstev, ki se nanašajo neposredno na davčnega zavezanca na način, da v davčnem pogledu poslabšujejo njegov položaj. Zato davčnemu zavezancu ni mogoče odrekati pravnega interesa, da se udeležuje inšpekcijskega nadzora in na ta način vpliva na ugotovitve davčnega organa ter s tem neposredno na svoj položaj dolžnika v davčnem razmerju. Zato je Ustavno sodišče za nesprejemljivo z vidika pravice do izjave označilo stališče nižjih sodišč, da je korist, ki jo lahko zasleduje davčni zavezanec v postopku inšpekcijskega nadzora pri plačniku davka, zgolj bodoča korist in zato še ne neposredna. Aplicirano na obravnavani primer to pomeni, da že same ugotovitve dejstev glede skladnosti načina podajanja tožnikovih izjav s sodniško etiko pomenijo odločanje KEI o tožnikovem pravnem interesu. Da ima stališče KEI pravne učinke dejansko tudi na druge postopke, kaže na primer tudi sklep Višjega sodišča v Mariboru II K 45306/2015 z dne 5. 9. 2019, kjer se je sodišče sklicevalo na drugi odstavek 53. člena ZSSve, nato pa je citiralo odstavek iz načelnega mnenja KEI in tam opisan konkretni dogodek. Sodišče je nato ugotovilo, da je prišlo do bistvene kršitve določb kazenskega postopka, ker izpodbijana odločitev zaradi napačno ugotovljenega dejanskega stanja nima razlogov o navedbah obdolženega.

10.Tožnik predlaga, naj Vrhovno sodišče odloči, da je izpodbijano načelno pravno mnenje v enem delu nično, v drugem delu pa naj ga odpravi ter spremeni. Predlaga, naj toženi stranki naloži, da izpodbijano načelno mnenje odstrani s svoje spletne strani ter tožniku povrne stroške postopka.

Navedbe v odgovoru na tožbo glede dovoljenosti

11.Sodni svet v odgovoru na tožbo najprej opozarja, da izpodbijanega načelnega mnenja ni izdal Sodni svet ampak KEI, ki deluje pri Sodnem svetu in ima zakonsko določene pristojnosti, ki pa se bistveno razlikujejo od pristojnosti Sodnega sveta. Akti, ki jih izdaja Sodni svet, so določeni v 25. členu ZSSve, pravila postopka, ki jih pri tem uporablja, pa v 31. členu ZSSve. Akti, ki jih sprejema KEI, so določeni v prvem odstavku 49. člena ZSSve, način svojega dela pa KEI na podlagi četrtega odstavka 49. člena ZSSve podrobneje uredi s poslovnikom.

12.Sodni svet dodaja, da izpodbijano načelno mnenje tudi po vsebini ne predstavlja akta Sodnega sveta, s katerim bi ta odločil o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih v smislu drugega odstavka 25. člena ZSSve. Načelno mnenje ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1 in zoper njega ZSSve ne predvideva pravnega sredstva niti sodnega varstva. KEI ima le svetovalno funkcijo s področja etičnih dilem in opozorilno funkcijo v zvezi s kršitvami kodeksa. Ne izreka sodb in sankcij, zato zakonodajalec zoper odločitve KEI ni predvidel sodnega varstva kot ga je za disciplinske postopke (prim. 43. člen ZSSve) in tudi ni predpisal uporabe kakršnihkoli procesnih pravil, tako kot je storil v zvezi z disciplinskimi postopki (prim. 44. člen ZSSve). KEI ni nosilec oblasti, ne deluje v okviru izvršilne oblasti in ne izvršuje upravne funkcije, tudi ne izdaja upravnih odločb ali drugih javnopravnih, enostranskih, oblastvenih posamičnih aktov. Z načelnim mnenjem KEI ne odloča o materialno določenih pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznega sodnika. Sodnikov položaj z izdajo načelnega mnenja ni v ničemer prizadet.

13.Sodni svet opozarja, da imajo načelna mnenja KEI sicer vedno podlago v konkretnem primeru, vendar so oblikovana abstraktno in ne obravnavajo konkretnega sodnika. Povzemajo le tiste dejanske okoliščine konkretnega ravnanja sodnika, ki predstavljajo nujni del načelnega mnenja kot gornje premise. Naloga KEI je, da presoja tiste dejanske nianse, ki oživljajo posamezna načela kodeksa, ne sme pa predstavljati prikritega disciplinskega postopka, saj za morebitno razsojanje v konkretnem primeru nima podlage niti v zakonu, niti v poslovniku. Zoper sodnika lahko zaradi ravnanja, ki je bilo predmet presoje KEI, sicer steče tudi disciplinski postopek, v katerem pa prej sprejeto načelno mnenje za disciplinsko sodišče ni zavezujoče. Ugotovitev kršitve etičnega kodeksa torej sama po sebi ne predstavlja pravnega temelja za morebitne disciplinske sankcije.

14.Sodni svet opozarja tudi na sklep, ki ga je na predlog KEI sprejel na 14. seji 10. 3. 2022, da se načelna mnenja KEI, s katerimi se ugotovi kršitev kodeksa, ne vnašajo več v osebne spise sodnikov. S tem sklepom je želel opozoriti na "načelnost" mnenj KEI v smislu njihove splošnosti in abstraktnosti in na to, da so ta sprejeta v postopku, ki zaradi svoje narave in namena ni podvržen ustavnim procesnim jamstvom, zaradi česar ne smejo imeti nobenih pravnih posledic za sodnikov položaj. Ob tem opozarja tudi na zadevo Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) Panioglu proti Romuniji. Sodni svet se sklicuje tudi na ustaljeno stališče, da ocena sodniške službe (ki je v nasprotju z načelnim mnenjem osredotočena na sodnika in njegovo delo) ne predstavlja upravnega akta v smislu 2. člena ZUS-1, pa čeprav posredno vpliva na njegovo napredovanje. Personalni svet namreč v postopku ocenjevanja sodnika ne odloča o sodnikovih pravicah, obveznostih ali pravnih koristih, ampak gre za strokovno opravilo, v katerem ne veljajo pravila upravnega postopka. Sodni svet meni, da tožnik v tožbi ni konkretiziral pravice, obveznosti ali pravne koristi, o kateri naj bi KEI z izpodbijanim mnenjem odločila. Predlaga, naj Vrhovno sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo, vloženo po 2. členu ZUS-1, zavrže.

O dovoljenosti tožbe na podlagi 2. člena ZUS-1

15.Tožba na podlagi 2. člena ZUS-1 ni dovoljena.

16.Prvi odstavek 2. člena ZUS-1 določa, da sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice ali tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa samo, če tako določa zakon. Po drugem odstavku 2. člena ZUS-1 je upravni akt upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

17.Vrhovno sodišče je najprej presojalo, ali poseben zakon, konkretno ZSSve, dopušča možnost upravnega spora zoper načelno mnenje KEI (na podlagi drugega dela prvega odstavka 2. člena ZUS-1 - "o zakonitosti drugih aktov pa samo, če tako določa zakon").

18.ZSSve v prvem in drugem odstavku 36. člena določa, da je zoper odločbe in sklepe Sodnega sveta dovoljen upravni spor, o katerem odloča Vrhovno sodišče v senatu petih sodnikov.

19.Pristojnosti Sodnega sveta so določene v 23. členu ZSSve, akti, ki jih izdaja, pa v 25. členu. Med slednjimi ni aktov, ki bi imeli kakršnokoli povezavo z odločitvami KEI. Zoper odločbe in sklepe Sodnega sveta je sicer dovoljen upravni spor na podlagi 36. člena ZSSve, vendar so sodnemu nadzoru Vrhovnega sodišča podvrženi samo akti (odločbe in sklepi) Sodnega sveta, in ne morebitni akti drugih organov, ki jih določa ZSSve, ne glede na to ali ti organi s svojimi akti, odločitvami ali ravnanji morebiti posegajo v človekove pravice in svoboščine obravnavanih sodnic oziroma sodnikov.

20.KEI je poseben organ Sodnega sveta, njena sestava, pristojnosti in odločitve pa urejene v posebnem VII. poglavju ZSSve. ZSSve v 49. členu določa, da ima KEI naslednje pristojnosti: sprejema načelna mnenja glede ravnanj, ki pomenijo kršitev kodeksa sodniške etike, izdaja priporočila za spoštovanje pravil sodniške etike in integritete v skladu s kodeksom sodniške etike, sprejema smernice s področja sodniške etike in integritete v skladu s kodeksom sodniške etike, v sodelovanju s Centrom za izobraževanje v pravosodju skrbi za izobraževanje in usposabljanje sodnikov na področju sodniške etike in integritete.

21.Sodno varstvo zoper načelna mnenja, priporočila ali smernice KEI na podlago določb ZSSve ni predvideno. Sodni svet na podlagi 3. alineje četrtega odstavka 23. člena ZSSve sicer res imenuje člane KEI, kar pa je tudi edina neposredna povezava med obema organoma. Določb, ki urejajo sodno varstvo zoper akte Sodnega sveta, pa glede na obseg pristojnosti in vsebino odločitev (o tem več v nadaljevanju), ki jih sprejema KEI, ni mogoče uporabiti. Sodno varstvo v upravnem sporu neposredno pred Vrhovnim sodiščem na podlagi 36. člen ZSSve je torej po presoji Vrhovnega sodišča namenjeno izključno izpodbijanju odločb in sklepov Sodnega sveta, ne pa na tej zakonski podlagi tudi izpodbijanju aktov KEI. Zato Vrhovno sodišče o izpodbijanem načelnem mnenju na podlagi 36. člena ZSSve ni pristojno odločati.

22.V nadaljevanju je bilo treba presoditi, ali je izpodbijano načelno mnenje dokončen upravni akt, s katerim se posega v pravni položaj tožnika, kot to določa prvi del prvega odstavka 2. člena ZUS-1 in o katerem bi po vloženi tožbi kot stvarno pristojno lahko odločalo Upravno sodišče.

23.ZUS-1 določa, da se lahko v upravnem sporu odloča le o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, ki posegajo v pravni položaj tožnika. V upravnem sporu tako sodišče ni pristojno odločati o zakonitosti tistih aktov, ki nimajo značilnosti dokončnega upravnega akta, in prav tako ne o zakonitosti aktov, ki v pravni položaj tožnika ne posegajo.

24.V pojem upravnega akta se vključuje vse enostransko, oblastveno odločanje pristojnih organov pri izvrševanju upravne funkcije. Pojem upravnega akta pa lahko zajema poleg upravnih odločb tudi druge oblike odločitev nosilcev upravne funkcije, ki posegajo v pravni položaj fizične ali pravne osebe, čeprav ne gre za upravne zadeve, o katerih se odloča v upravnem postopku. Da je posamezna odločitev upravni akt, morata biti izpolnjena dva temeljna pogoja, formalni in materialni. Formalno so upravni akti tisti akti, ki so utemeljeni na normi javnega prava in ki jih izdajo državni organi, organi lokalnih skupnosti oziroma nosilci javnih pooblastil, v materialnem smislu pa morajo vsebovati vsebinsko odločitev o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta, in s tem posegajo v pravni položaj tožnika. Za presojo, ali je izpodbijano načelno mnenje KEI upravni akt in je tako podvržen sodni presoji, ni pomembno, kako je izpodbijani akt naslovljen ali označen, niti način njegovega vročanja. Pomembno je, ali izpolnjuje formalne in materialne pogoje iz 2. člena ZUS-1. V obravnavanem primeru nobeden od pogojev ni izkazan.

25.Tožnik navaja, da je KEI z načelnim pravnim mnenjem posegla v njegovo pravno korist, ker je njegovo ravnanje označila za etično sporno. Dodaja, da je v primeru, če sodnik ne spoštuje sprejetega načelnega mnenja KEI, ki se nanaša na njegovo ravnanje, to lahko dejanska podlaga v postopku ugotavljanja disciplinske odgovornosti po 14. točki drugega odstavka 81. člena ZSS.