Jedro

Ob upoštevanju kogentnih določil ZKZ o trenutku sklenitve pogodbe za nakup kmetijskega zemljišča in ob upoštevanju, da je bila prvotna izjava o izbiri podana skladno s procesnimi pravili (na ustni obravnavi, kjer je bila omogočena seznanitev strank), je po presoji sodišča prodajalec z izjavo o izbiri kupca, podano na ustni obravnavi, izkoristil svoje razpolagalno upravičenje za izbiro kupca, njegova naknadna ravnanja (v konkretnem primeru naknadna sprememba izbranega kupca) pa v upravnem postopku ne morejo biti pravno učinkovita, saj od trenutka izbire kupca pogodba z izbranim kupcem prodajalca zavezuje že vse od trenutka prejema izjave o sprejemu ponudbe (pod pogojem odobritve s strani upravnega organa). Upravni organ zato kasneje podane izjave (ki niti ni bila podana na ustni obravnavi) ne bi smel upoštevati, temveč bi moral odobriti pravni posel s prvotno izbranim kupcem.

Strogo obličen način prodaje kmetijskega zemljišča ne izključuje uporabe ostalih določb obligacijskega prava, med njimi tudi ne pravil o neveljavnosti pogodb, zato lahko razveljavitev oziroma ničnost sklenjene pogodbe stranke uveljavljajo, vendar le pred sodiščem splošne pristojnosti. Teh okoliščin upravni organ v upravnem postopku ne more presojati.

Izrek

I.Zavrne se primarni tožbeni zahtevek, ki glasi: "Odločba Upravne enote Lenart, štev. 330-685/2022 z dne 7. 7. 2022 se spremeni tako, da se glasi: 1. pravni posel sklenjen med prodajalcem A. A. in kupcema B. B. ter C. C., katere predmet so kmetijska zemljišča, parcele št.: 664 in 678, obe k.o. ... se odobri; 2. pravni posel sklenjen med prodajalcem A. A. in kupcema Č. Č., katere predmet so kmetijska zemljišča, parcele št.: 664 in 678, obe k.o. ... se zavrne."

II.Tožbi po podrednem tožbenem zahtevku se ugodi. Odločba Upravne enote Lenart št. 330-685/2022-6221-14 z dne 7. 7. 2022 se v 1. in 2. točki izreka odločbe odpravi ter se v tem obsegu zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

III.Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve sodbe, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo prvi dan po poteku paricijskega roka za izpolnitev dalje do plačila.

Obrazložitev

Potek upravnega postopka

1.Upravna enota Lenart kot prvostopenjski organ je z odločbo št. 330-685/2022-6221-14 z dne 7. 7. 2022 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) odobrila pravni posel pri prometu z nepremičninama parc. št. 664 (ID ...) in 683 (ID ...), obe k.o. ..., za kupnino v vrednosti 14.000,00 EUR, sklenjen med prodajalcem A. A. in kupcem Č. Č. (1. točka izreka). Istočasno je bila zavrnjena odobritev pravnega posla sklenjena med prodajalcem A. A. in kupcema B. B. in C. C., odobritev pravnega posla sklenjenega med prodajalcem A. A. in D. D. ter odobritev pravnega posla sklenjenega med prodajalcem A. A. in kupcem Republiko Slovenijo, zanjo Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (2., 3. in 4. točka izreka). Odločeno je bilo še, da stroškov postopka ni bilo (5. točka izreka).

2.Iz obrazložitve odločbe izhaja, da so B. B. in C. C., Č. Č., D. D. in Republika Slovenija, zanjo Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov RS, s pisno izjavo sprejeli ponudbo za nakup kmetijskih zemljišč, ki jih je v prodajo ponudil lastnik A. A. Vse osebe so v zakonsko določenem roku pri upravnem organu podale vlogo za odobritev pravnega posla. Skladno z določili ZKZ in po opravljeni ustni obravnavi, je upravni organ ugotovil, da imajo sprejemniki ponudbe Č. Č. ter B. B. in C. C. najboljši vrstni red predkupnih upravičencev in so enakovredni, zato je upravni organ uporabil 3. točko drugega odstavka 23. člena ZKZ, po kateri je v primeru, ko nobeden od sprejemnikov ponudbe ne more izkazati višjega vrstnega reda v primerjavi z drugimi sprejemniki, odločitev o tem, kateremu sprejemniku ponudbe bo prodano ponujeno zemljišče, prepuščena odločitvi prodajalca. Na ustni obravnavi dne 11.5. 2022 je prodajalec podal izjavo o izbiri kupca, in sicer je izbral B. B. in C. C. Pred izdajo upravne odločbe pa je prodajalec dne 17. 5. 2022 upravnemu organu poslal drugo pisno izjavo, s katero je preklical izjavo o izbiri kupca dano na ustni obravnavi, kot kupca pa je na temelju 3. točke drugega odstavka 23. člena ZKZ izbral Č. Č. Posledično je upravni organ odobril pravni posel sklenjen med Č. Č. in A. A. za kupnino v vrednosti 14.000,00 EUR, vse ostale odobritve pravnega posla pa zavrnil.

3.Zoper takšno odločitev sta se B. B. in C. C. (v nadaljevanju tožnika) pritožila, tožena stranka (v nadaljevanju toženka) pa je njuno pritožbo zavrnila (odločba št. 33008-316/2022/2 z dne 5. 9. 2022).

Tožbene navedbe

4.Tožnika se z odločitvijo prvostopnega in drugostopnega organa ne strinjata in vlagata tožbo v upravnem sporu. Bistvu njunih tožbenih in nadaljnjih navedb je, da je odločitev upravnega organa nepravilna in nezakonita, saj je prodajalec kupca izbral na ustni obravnavi dne 11. 5. 2022. Določbe ZKZ varujejo ponudnika v tem, da mu dajejo možnost in pravico, da znotraj 30 dnevnega roka za izjavo o izbiri poda izjavo o izbiri kupca, vendar le v kolikor te izjave predhodno še ni podal oziroma še ni izkoristil. Določbe ZKZ je potrebno razlagati skupaj z določili Obligacijskega zakonika (OZ) in šteti, da s prvo izbiro kupca možnost (pravica) ponudnika izbrati drugo osebo do izteka 30 dnevnega roka, ugasne. Upravni organ lahko o odobritvi pravnega posla odloči takoj, ko prejme prvo izjavo o izbiri kupca in mora o tem izdati odločbo. V kolikor morebiti ponudnik po prvi izjavi o izbiri kupca poda o tem še drugo, tretjo ali kako nadaljnjo izjavo o izbiri kupca, tudi tako, da jo kdor koli dostavi upravnemu organu, je taka izjava brez pravnega učinka. Ker upravni organ druge izjave prodajalca ni zavrnil, je kršil določbe ZUP in ZKZ. Tožnika sta prepričana, da s trenutkom njunega sprejema ponudbe pogodba še sicer res ni sklenjena, pač pa je tedaj doseženo soglasje o bistvenih sestavinah pogodbe, s tem pa za prodajalca podana obveznost, da z osebo glede na prednostni vrstni red podpiše pogodbo. S tem ko je prodajalec izbral tožnika, je bila pogodba sklenjena, upravni organ je določila ZKZ uporabil nepravilno in materialnopravno zmotno. Z izpodbijano odločitvijo je toženka grobo kršila tudi načelo varstva že pridobljenega pravnega položaja, saj sta bila tožnika v trenutku, ko je prodajalec podal izjavo, izbrana kot kupca. Ker ZKZ ščiti interes javnosti in kmetov, s tem da določa kogentna pravila, predlagata sodišču, da njuni tožbi v celoti ugodi na način, da odloči, da se pravni posel sklenjen med tožnikoma in prodajalcem odobri, medtem ko se pravni posel sklenjen med prodajalcem in kupcem Č. Č. zavrne, oziroma podrejeno, da se izpodbijana odločba odpravi in razveljavi in se zadeva vrne upravnemu organu v ponovno odločanje. V obeh primerih zahtevata tudi povrnitev stroškov upravnega spora.

Odgovor na tožbo

5.Toženka je v odgovoru na tožbo prerekala vse tožbene navedbe in navajala, da ima prodajalec v upravnem postopku odobritve pravnega posla s kmetijskim zemljiščem, skladno s 23. členom ZKZ v situacijah, ko si konkurirata dva kmeta mejaša, dejansko svobodno izbiro, zato ima sam možnost izbrati kupca, ki mu bo prodal kmetijsko zemljišče. S sprejemom ponudbe za prodajo kmetijskega zemljišča namreč v primerih, kot je konkretni, v luči ZKZ nastane za prodajalca zgolj zaveza, da podpiše pisno prodajno pogodbo pod zastavljenimi pogoji, pri tem pa lahko izbiro opravi sam. ZKZ ne določa nikakršnega roka za podajo takšne izjave, vsled česar upravni organ prodajalcu niti ne more preprečiti, da bi do izdaje odločbe o vlogah za odobritev pravnega posla spremenil svojo izbiro o kupcu. Prodajalec je topogledno omejen zgolj v delu, ki se nanaša na samo veljavnost ponudbe za prodajo kmetijskega zemljišča, ni pa prodajalec omejen v luči svobodne izbire kupca. Drugostopenjski organ je v odločitvi o pritožbi zato pravilno izpostavil, da v kolikor je prodajalec tekom spreminjanja svoje izjave o izbiri kupca kršil druga pravila (npr. kazenska ali obligacijska), je odgovornost za morebitne nezanemarljive posledice na strani prodajalca. To ni v domeni upravnega organa, saj je le-ta skladno z določbami ZKZ dolžan slediti nesporni volji prodajalca. V konkretnem primeru je bila ta nesporna volja vsebovana v izjavi z dne 17. 5. 2022. Sodišče naj zato tožbo v celoti zavrne.

Navedbe strank z interesom

6.Sodišče je na podlagi prvega odstavka 38. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) in prvega odstavka 19. člena ZUS-1 strankama A. A. (prodajalcu kmetijskih zemljišč) in Č. Č. (izbranemu kupcu) kot strankama z interesom poslalo kopijo tožbe zaradi morebitnega odgovora.

7.A. A. je v odgovoru na tožbo tožbi tožnikov v celoti nasprotoval in navajal, da ima kot lastnik pravico, da nepremičnino proda kupcu po lastni izbiri. V primeru kmetijskih zemljišč je lastnik kot prodajalec pri svojem upravičenju sicer omejen z določili ZKZ, ki zapoveduje upoštevanje predkupnih upravičencev, vendar so v konkretnem primeru ponudniki Č. Č., B. B. in C. C. povsem enakovredni, enakovredni pa so ostali vse do trenutka izdaje odločbe, to je do dne 7. 7. 2022. Upravni organ je dolžan upoštevati izjavo stranke in spoštovati njeno voljo. Glede na to, da je prodajalec z izjavo o izbiri kupca z dne 17. 5. 2022 v celoti nadomestil svojo izjavo dano na ustni obravnavi dne 11. 5. 2022, jo je upravna enota bila dolžna upoštevati, odločitev upravne enote pa je tako pravilna. Nesporno je, da je prodajalec dne 11. 5. 2022 na ustni obravnavi podal izjavo o izbiri kupcev, ki pa jo je nato nadomestil z izjavo o izbiri kupca z dne 17. 5. 2022. O tej izjavi niti prodajalec, niti upravne enota nista bila dolžna obveščati ostalih ponudnikov z istim ali slabšim vrstnim redom. Niti ZKZ niti ZUP ne predvidevata takšnega ravnanja, tožnika pa sta bila ob vpogledu v upravni spis o odločitvi prodajalca zagotovo obveščena. Pri tem je šlo za lastno, samostojno izjavo prodajalca o izbiri kupca. Navedbe o 30 dnevnem roku so netočne in nimajo podlage v pozitivni zakonodaji. Prodajalec lahko med enakovrednimi kupci opravi izbiro oziroma izbere kupca vse do izdaje odločbe o odobritvi pravnega posla. Upravni organ ima določen rok za izdajo odločbe, znotraj tega roka pa mora prodajalec izraziti svojo voljo kar je v konkretnem primeru tudi storil. Prodajna pogodba je bila sklenjena s trenutkom izdaje odločbe upravne enote o odobritvi pravnega posla, zato je veljavno sklenjena, sodišče pa naj tožbo v celoti zavrne.

8.Stranka z interesom Č. Č. na tožbo ni odgovoril.

Odločitev brez glavne obravnave

9.Sodišče je v predmetni zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj dejansko stanje, relevantno za presojo, med strankami ni bilo sporno; sporna je bila samo uporaba določil ZKZ oziroma natančneje vprašanje ali lahko prodajalec kmetijskih zemljišč potem, ko v postopku med enakovrednimi kupci (23. člen ZKZ) izbere osebo, ki ji bo prodal kmetijska zemljišča, takšno izjavo kasneje pravno upoštevno spremeni. V takšnih situacijah prvi odstavek 59. člena ZUS-1 sodišču daje izrecno pooblastilo, da odloči brez glavne obravnave. Hkrati koncentracija postopka na pravna vprašanja predstavlja tudi dopustno izjemo od izvedbe glavne obravnave v skladu s prvim odstavkom 6. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah (EKČP) po judikaturi Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP).

Sodna presoja

10.Tožba je utemeljena.

11.Pri presoji izpodbijane odločbe sodišče izpodbijani akt preizkusi v mejah navedb oziroma razlogov, ki so navedeni v tožbi (prvi odstavek 40. člena ZUS-1), hkrati pa je dolžno paziti na zakonitost izdane odločbe in pravilno uporabo procesnih ter materialnih določb zakona, pri čemer mora že po uradni dolžnosti preveriti vsebino izreka in obrazložitev odločbe, ali se jo da preizkusiti (tretji odstavek 27. člena ZUS-1).

12.V postopku med strankami ni sporno, da je prodajalec A. A. na oglasni deski Upravne enote Lenart dne 10. 1. 2022 svoji kmetijski zemljišči parc. št. 665, k.o. ... (ID ...) in parc. št. 678, k.o. ... (ID ...) ponudil v prodajo (ponudba prodaje št. 330-40/2022). V roku za sprejem ponudbe se je za nakup kmetijskega zemljišča potegovalo več zainteresiranih kupcev (tožnika, stranka z interesom Č. Č., stranka D. D. in Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov RS za Republiko Slovenijo), po kriterijih za določitev prednostnega vrstnega reda predkupnih upravičencev pa so bili ob enakih pogojih na isto mesto uvrščeni tožnika in Č. Č.: vsi po ugotovitvah upravnega organa predstavljajo kmete mejaše (2. točka prvega odstavka 23. člena ZKZ), ki jim kmetijska dejavnost pomeni edino ali glavno dejavnost in ki zemljišče obdelujejo sami (1. in 2. točka drugega odstavka 23. člena ZKZ), zato je bila izbira kupca prepuščena prodajalcu (3. točka drugega odstavka ZKZ). Prav tako med strankami ni sporno, da je prodajalec na ustni obravnavi, kjer so bili prisotni prodajalec, njegov pooblaščenec, Č. Č. in D. D. (zapisnik ustne obravnave z dne 11. 5. 2022) za kupca izbral tožnika, tako da je predložil pisno in podpisano izjavo, nato pa je dne 17. 5. 2022 to izjavo preklical in upravnemu organu sporočil, da za kupca izbira Č. Č. Iz upravnega spisa in navedb strank postopka je nesporno še, da upravni organ pred izdajo odločbe o spremenjeni izbiri kupca s strani prodajalca strank upravnega postopka ni obveščal in ni opravil dodatne ustne obravnave, temveč je izdal odločbo, ki je predmet izpodbijana v predmetnem upravnem sporu.

13.V upravnem sporu tožnika nasprotujeta odobritvi pravnega posla na podlagi izjave o izbiri kupca z dne 17. 5. 2022, ker menita, da je prodajalec izbiro kupca opravil že s pisno izjavo dne 11. 5. 2022, s katero ju je izbral za kupca, te izjave pa kasneje ne more pravno veljavno spremeniti, saj je pogodba že sklenjena. Nasprotno toženka meni, da je potrebno upoštevati voljo prodajalca, ki lahko vse do trenutka izdaje upravne odločbe izbere kupca po lastni presoji.

14.Tožnika izpodbijata odločitev upravnega organa o odobritvi pravnega posla sklenjenega med prodajalcem in Č. Č. (1. točka izreka) ter odločitev o zavrnitvi odobritve pravnega posla sklenjenega med tožnikoma in prodajalcem (2. točka izreka). Odločitve upravnega organa o zavrnitvi odobritve pravnega posla sklenjenega med prodajalcem in D. D. oziroma Skladom kmetijskih zemljišč ter odločitve o stroških postopka (3., 4. 5. točka izreka) ne izpodbijata, zato je sodišče štelo, da se izpodbijana odločba izpodbija v 1. in 2. točki izreka, ne pa tudi v 3., 4. in 5. točki izreka.

15.Promet s kmetijskimi zemljišči je urejen v III. poglavju Zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ, 17.-25. člen), ki v primerjavi s splošnimi pravili sklepanja civilnih pogodb predstavlja lex specialis. Posebnosti prometa s kmetijskimi zemljišči so zlasti: postopek prodaje preko ponudbe, ki mora biti objavljena na način predpisan v 20. členu ZKZ, postopek sprejema ponudbe za prodajo določen v 21. členu ZKZ ter postopek odobritve pravnega posla določen v 22. členu ZKZ, v katerem je treba upoštevati posebnosti prometa z zaščitenimi kmetijami (18. člen ZKZ), pogoje za odobritev oziroma neodobritev pravnega posla oziroma za izdajo potrdila, da odobritev ni potrebna (19. člen ZKZ) ter vrstni red predkupnih upravičencev (23. člen ZKZ). S temi določbami, ki določajo omejitve v zvezi s prometom kmetijskih zemljišč, zakonodajalec uresničuje v drugem odstavku 71. člena Ustave RS določeno posebno varstvo kmetijskih zemljišč. Z zakonom določena omejitev pri razpolaganju s kmetijskimi zemljišči, gozdovi in kmetijami je namreč namenjena usmerjanju prometa s kmetijskimi zemljišči tako, da ostanejo v primarni pridelovalni funkciji v obsegu, ki je potreben za zagotovitev prehranske varnosti prebivalcev Slovenije, saj se na ta način zagotavlja socialna, ekološka in gospodarska funkcija lastninske pravice na kmetijskih zemljiščih (67. člen Ustave RS). Zato je promet s kmetijskimi zemljišči omejen in mogoč le v skladu s pravili, ki jih določa zakon. Lastnik kmetijskega zemljišče je torej v celoti avtonomen, da odloči kdaj, kako in po kakšni ceni ter pod kakšnimi drugimi pogoji prodaja oziroma je pripravljen prodati ali z drugim pravnim poslom odsvojiti svojo lastninsko pravico na kmetijskih zemljiščih, zaradi namena ZKZ pa je omejen pri prodaji oziroma odsvojitvi kmetijskih zemljišč na način, da ne more svobodno izbrati oziroma nima pravice izbire kupca in da je pri prodaji zavezan z ZKZ strogo določenem postopku ter posebni odobritvi pravnega posla pri pristojnem upravnem organu.

16.Vsakdo, ki želi kupiti na prodaj dano kmetijsko zemljišče, mora dati pisno izjavo o sprejemu ponudbe, ki jo pošlje priporočeno upravni enoti ali vloži neposredno na upravni enoti (prvi odstavek 21. člena ZKZ). Ko upravna enota prejme izjavo o sprejemu ponudbe je pravni posel sklenjen pod odložnim pogojem odobritve s strani upravne enote (tretji odstavek 21. člena ZKZ). Ponudba za prodajo kmetijskega zemljišča, dana na podlagi 20. člena ZKZ, je v razmerju do predkupnih upravičencev iz 23. člena ZKZ zavezujoča in ponudnik vezanosti nanjo ne more izključiti na način iz prvega odstavka 25. člena Obligacijskega zakonika (OZ). Če je izjavo o sprejemu ponudbe podalo več predkupnih upravičencev, je pogojno sklenjenih več zavezovalnih pravnih poslov. Iz načelnega mnenja Vrhovnega sodišča VS040825 z dne 6. 4. 2012, sprejetega za izvajanje ZKZ, izhaja vezanost ponudnika na ponudbo, ki jo je dal za prodajo kmetijskega zemljišča, kar pomeni, da je, ko je enkrat dana in sprejeta po postopku in na način določen v ZKZ, ne more niti umakniti niti spreminjati. Tako sklenjena pogodba veže ne samo prodajalca in kupca, pač pa zavezuje tudi pristojno upravno enoto, ki mora odobriti pravni posel oziroma po vsebini oziroma po dejanskem in pravnem stanju, kot je bila sklenjena. Naknadna ravnanja pogodbenih strank po že sklenjeni pogodbi na samo odobritev pravnega posla s strani upravne enote, ne morejo imeti vpliva na odločitev o odobritvi pravnega posla: upravni organ sme odobritev pravnega posla zavrniti samo iz razlogov navedenih v tretjem odstavku 19. člena ZKZ (prepoved zaščitene kmetije, če promet ni potekal na način in po postopku, določen z ZKZ, in če ni upoštevan vrstni red predkupnih upravičencev). Citirane določbe narekujejo strogo obličen način podaje prodajalčeve ponudbe in kupčevega sprejema le te. Ko se njuni izjavi srečata, ko torej prodajalec - ponudnik prejme kupčevo izjavo o sprejemu ponudbe, je po načelnem pravnem mnenju Vrhovnega sodišča z dne 6. 4. 2012 pogodba za prodajo kmetijskega zemljišča sklenjena pod odložnim pogojem odobritve s strani pristojnega upravnega organa. Tedaj namreč nastopi soglasje volj pogodbenih strank o bistvenih sestavinah pogodbe (15. člen OZ).

17.Po 23. členu ZKZ imajo pri nakupu kmetijskega zemljišča, če ni glede kmetijskega zemljišča z drugimi zakoni določeno drugače, predkupno pravico predkupni upravičenci po naslednjem vrstnem redu: 1. solastnik; 2. kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki je naprodaj; 3. zakupnik zemljišča, ki je naprodaj; 4. drug kmet; 5. kmetijska organizacija ali samostojni podjetnik posameznik, ki jima je zemljišče ali kmetija potrebna za opravljanje kmetijske dejavnosti, 6. Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov RS za Republiko Slovenijo (prvi odstavek). Ob enakih pogojih se med kmeti uvrščenimi na isto mesto se pravica do nakupa določi po naslednjem vrstnem redu: 1. kmet, ki mu kmetijska dejavnost pomeni edino ali glavno dejavnost; 2. kmet, ki zemljišča obdeluje sam; 3. kmet, ki ga določi prodajalec, razen v primeru, ko gre za prodajo kmetijskega zemljišča, ki je stvarno premoženje države in mora prodajalec določiti kmeta na podlagi metode javne dražbe.

18.V primeru, kakršen je obravnavani, ko so vsi sprejemniki ponudbe po kriterijih za določitev predkupnega upravičenca iz prvega in drugega odstavka 23. člena ZKZ izenačeni (in ne gre za prodajo kmetijskega zemljišča, ki je stvarno premoženje države), je odločitev o tem, kateremu od sprejemnikov ponudbe bodo prodana kmetijska zemljišča, v celoti odvisna od volje prodajalca (3. točka drugega odstavka 23. člena ZKZ). Ta lahko med predkupnimi upravičenci izbere kogarkoli, ki mu želi prodati kmetijska zemljišča, upravna enota pa mora odobriti pravni posel, ki ga je skladno s svojim razpolagalnim upravičenjem izbral prodajalec. Kot že obrazloženo in kot je v predmetni zadevi nesporno, sta bila v konkretnem primeru dva sprejemnika ponudbe izenačena po 1. in 2. točki drugega odstavka 23. člena ZKZ, zato je prišlo v poštev pravilo iz 3. točke drugega odstavka 23. člena ZKZ, da se pravica nakupa določi tako, da ima zemljišča pravico kupiti kmet, ki ga določi prodajalec.

19.ZKZ ne določa situacije, do kakršne je prišlo v obravnavanem primeru, in sicer ko prodajalec, ki je že izkoristil svoje razpolagalno upravičenje oziroma je že opravil izbiro, le-to kasneje, vendar še pred izdajo upravne odločbe, spremeni. Takšno pravno praznino je zato potrebno zapolniti s smiselno uporabo drugih določb ZKZ ter splošnimi pravili civilnega prava: sklepanje pogodb po ZKZ se namreč od splošnega sklepanja pogodb razlikuje v omejitvi pogodbene avtonomije (izbiri pogodbenega partnerja) ter v samem postopku, medtem ko vsa ostala splošna pravila OZ veljajo.

20.Upravno sodna praksa je že zavzela stališče, da mora prodajalec kmetijskega zemljišča ob enakih pogojih med kmeti, uvrščenimi na isto mesto, izjavo po 3. točki drugega odstavka 23. člena ZKZ o tem, komu želi prodati zemljišča, podati na ustni obravnavi potem, ko je seznanjen z ugotovitvijo organa o prednostnem vrstnem redu predkupnih upravičencev in o tem, med katerimi predkupnimi upravičenci glede na vrstni red iz 23. člena ZKZ lahko opravi izbiro. V primeru izenačenosti predkupnih upravičencev je izjava prodajalca ključna za odločitev upravnega organa o tem, kateri pravni posel bo odobril, s prodajalčevo voljo oziroma izbiro pa so neposredno pred organom na ustni obravnavi seznanjeni tudi kupci, ki se obravnave udeležijo. Ti na izbiro prodajalca ne morejo neposredno vplivati, saj je odločitev izključno v njegovi sferi, imajo pa pravico, da se z izbiro neposredno seznanijo in o njej tudi izjavijo. Ustna obravnava je namreč v primerih, v katerih so udeležene stranke z nasprotujočim si interesom (v obravnavani zadevi različni predkupni upravičenci), obvezna že po samem zakonu (prvi odstavek 154. člena ZUP). Namen ustne obravnave je, da se na podlagi ustnega, neposrednega in javnega obravnavanja zadeve zbere gradivo, ki je podlaga za odločitev, strankam pa se omogoči varstvo pravic ter udejanji načelo zaslišanja stranke, kot ga določa 9. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Na ustni obravnavi se morajo pretresti in razjasniti vsa dejstva, ki so pomembna za odločitev, strankam pa mora uradna oseba, ki vodi postopek, dati možnost, da se izjavijo o vseh relevantnih dejstvih, s čimer sem jim omogoči učinkovita obramba pravic, kar je še posebej pomembno v postopkih, v katerih stranke uveljavljajo nasprotujoče si interese. Na ustni obravnavi se torej najučinkoviteje uresničujeta načelo materialne resnice (8. člen ZUP) ter načelo zaslišanja stranke (9. člen ZUP), ki sta izpeljana iz pravice do enakega varstva pravic (22. člen Ustave RS).

21.Ob upoštevanju kogentnih določil ZKZ o trenutku sklenitve pogodbe za nakup kmetijskega zemljišča in ob upoštevanju, da je bila prvotna izjava o izbiri podana skladno s procesnimi pravili (na ustni obravnavi, kjer je bila omogočena seznanitev strank), je po presoji sodišča prodajalec z izjavo o izbiri kupca podano na ustni obravnavi, izkoristil svoje razpolagalno upravičenje za izbiro kupca, njegova naknadna ravnanja (v konkretnem primeru naknadna sprememba izbranega kupca) pa v upravnem postopku ne morejo biti pravno učinkovita, saj od trenutka izbire kupca pogodba z izbranim kupcem prodajalca zavezuje že vse od trenutka prejema izjave o sprejemu ponudbe (pod pogojem odobritve s strani upravnega organa). Upravni organ zato kasneje podane izjave (ki niti ni bila podana na ustni obravnavi) ne bi smel upoštevati, temveč bi moral odobriti pravni posel s prvotno izbranim kupcem. Drugačno stališče, to je, da bi prodajalec svojo izbiro lahko spreminjal vse do trenutka, ko upravna enota izda upravno odločbo, upravna enota pa bi, glede na zgoraj obrazloženo, praviloma za vsako takšno izjavo morala razpisati ustno obravnavo, po presoji sodišča ne bi bila skladna s strogo obličnim načinom sklepanja pogodb po ZKZ, ne bi zagotavljala konsistentne uporabe določb ZKZ ter ne enakopravnosti kupcev, ki so se z izjavo seznanili na ustni obravnavi, vodila pa bi lahko tudi do zlorab, saj točen trenutek izdaje upravne odločbe strankam ni znan. Ob tem ni zanemariti, da ima prodajalec pred podajo izjave o izbiri kupca dovolj časa za razmislek, predlaga pa lahko tudi preložitev ustne obravnave, v kolikor potrebuje dodaten čas za razmislek.

22.To sicer ne pomeni, da je prodajalcu odvzeta možnost izpodbijanja sklenjene pogodbe iz razloga, ker bi bila njegova prvotna izjava o izbiri kupca neučinkovita iz razlogov, ki jih splošna pravila sklepanja pogodb opredeljujejo za pravno upoštevna (npr. zmota, prevara, spremenjene okoliščine, ničnost pravnega posla, nezmožnost izpolnitve itd). Predmet odobritve po določbah ZKZ je namreč v civilnopravnem smislu že sklenjen zavezovalni posel (22. člen ZKZ), odobritev upravnega organa pa je eden od (dodatnih) pogojev za veljaven nastanek zavezovalnega pravnega posla. V postopku za njeno izdajo se obravnavajo za to predvidena vsebinska vprašanja (tretji odstavek 19. člena ZKZ), ki se nanašajo na pogoje za veljavnost že sklenjenega pravnega posla. Ker je pri preverjanju izpolnjevanja pogojev upravni organ omejen na ZKZ, odobritev pravnega posla pomeni le ugotovitev o izpolnjenosti zaradi javnopravne kontrole predpisanih pogojev za veljavnost zavezovalnega pravnega posla, ne pa tudi ugotovitve, da so izpolnjeni drugi pogoji za njegovo veljavnost. Strogo obličen način prodaje kmetijskega zemljišča zato ne izključuje uporabe ostalih določb obligacijskega prava, med njimi tudi ne pravil o neveljavnosti pogodb, zato lahko razveljavitev oziroma ničnost sklenjene pogodbe stranke uveljavljajo, vendar le pred sodiščem splošne pristojnosti. Teh okoliščin upravni organ v upravnem postopku ne more presojati.

23.Obrazloženo pomeni, da morebitna neveljavnost izjave o izbiri kupca z dne 11. 5. 2022 (tega prodajalec sicer v upravnem sporu ni zatrjeval) ni stvar, relevantna za odločitev upravnega organa oziroma ne more vplivati na njegovo odločanje o odobritvi pravnega posla; to je namreč stvar civilnopravnih razmerij med strankama sklenjenega zavezovalnega pravnega posla, morebitno neveljavnost izjave pa bo prodajalec moral uveljavljati pred sodiščem splošne pristojnosti.

24.S tem, ko je upravni organ izdal odločbo na podlagi izjave prodajalca o izbiri kupca z dne 17. 5. 2022, je po obrazloženem nepravilno uporabil materialno pravo, pravilna uporaba materialnega prava pa bi privedla do drugačne odločitve, zato je sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo v izpodbijanem delu (1. in 2. točka izreka) vrnilo organu v ponovni postopek. V ponovnem postopku je na podlagi četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 upravni organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava. Sodišče je izpodbijano odločbo delno odpravilo in ne razveljavilo, kot sta to zahtevala tožnika v okviru podrednega tožbenega zahtevka, kajti na podlagi 33. člena ZUS-1 zahtevek za razveljavitev odločbe ni mogoč, upoštevaje tudi samo vsebino tožbe, pa je sodišče štelo, da sta se tožnika v okviru podrejenega tožbenega zahtevka zavzemala za odpravo izpodbijane odločbe.

25.V okviru primarnega tožbenega zahtevka sta tožnika predlagala odločitev sodišča v sporu polne jurisdikcije (predlagala sta, da sodišče odloči, da se pravni posel sklenjen z njima odobri ter zavrne pravni posel sklenjen s Č. Č.), vendar po presoji sodišča pogoji za takšno odločitev niso izpolnjeni. Na podlagi 65. člena ZUS-1 sme namreč sodišče meritorno odločiti o stvari le, če narava stvari to dopušča, in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago, ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje. Ob tem sodišče izpostavlja načelo delitve oblasti. S sojenjem v sporu polne jurisdikcije sodišče dejansko poseže v izvrševanje upravne funkcije, saj odloči namesto upravnega organa, s čimer poseže v izvršilno vejo oblasti. Čeprav ima za takšno odločanje podlago v citirani določbi 65. člena ZUS-1, pride takšno postopanje v poštev le pod zakonsko določenimi pogoji in omejitvami, ki v obravnavani zadevi, po presoji sodišča niso izkazani. Glede na naravo zadeve mora v predmetni zadevi na prvi stopnji odločiti upravni organ, podlage za sojenje v sporu polne jurisdikcije po presoji sodišča ni. Sodišče je zato, kot že obrazloženo, izpodbijano odločbo v izpodbijanem delu odpravilo in zadevo vrnilo v ponovno odločanje.

Stroški postopka

26.V skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 je toženka dolžna tožnikoma, ki sta v postopku uspela, povrniti stroške postopka. Po določilu drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu sta tožnika, ki ju je v postopku zastopal odvetnik, zadeva pa je bila rešena na seji, upravičena do povrnitve stroškov postopka v višini 285,00 EUR, ob upoštevanju 22 % DDV pa v skupni višini 347,70 EUR. Toženka je te stroške dolžna tožnikoma povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

27.Obresti od zneska stroškov je sodišče tožnikoma prisodilo od dneva zamude, toženka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena OZ v zvezi s 378. členom OZ).

28.Stranki z interesom stroškov nista priglasili. Četudi bi jih, pa objektivno gledano v postopku nista uspeli, zaradi česar po prvem odstavku 154. člena ZPP v zvezi z 22. členom ZUS-1 do povrnitve stroškov ne bi bili upravičeni.

29.Sodna taksa bo tožnikoma vrnjena po uradni dolžnosti.

-------------------------------

1ESČP, Ramo Nune de Varovalca en S proti Portugalski z dne 6. 11. 2018, 190. točka obrazložitve; VSRS sodba opr. št. X Ips 114/2020 z dne 17. 11. 2020.

2Enako Kerševan E. (ur.), Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 266, točka 5. in 7.

3Drugi odstavek 19. člena ZKZ.

4Po prvem odstavku 25. člena OZ ponudnika veže ponudba, razen če je izključil svojo obveznost, da ostane pri ponudbi, ali če ta izključitev izhaja iz okoliščin posla. Po drugem odstavku tega člena pa lahko ponudbo ponudnik umakne samo, če je naslovnik prejel umik, preden je prejel ponudbo, ali sočasno z njo.

5UPRS sodba opr. št. II U 296/2015 z dne 5. 7. 2016.

6UPRS sodba opr. št. II U 68/2021-33 z dne 10. 5. 2023.

7Podobno tudi VSRS v sklepu opr. št. X Ips 45/2019 z dne 3. 6. 2020.

8Hudej N. in ostali, Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, Uradni list RS, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, str. 166-170.

9UPRS sodba opr. št. I U 1342/2017 z dne 18. 6. 2019.

10VSRS sklep opr. št. II Ips 103/2016 z dne 15. 9. 2016.

11VSRS sklep opr. št. I Up 76/2019 z dne 6. 5. 2020.

12UPRS sodba opr. št. I U 1055/2020-19 z dne 29. 8. 2022.

13UPRS sodba opr. št. I U 1542/2020-20 z dne 13. 9. 2021.

14Enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006.

15VSRS sklep opr. št. I Up 276/2013 z dne 21. 11. 2013.