Jedro

Zahteva po obrazloženosti odločb instančnih organov je praviloma nižja od siceršnje zahteve po obrazloženosti odločb, vendar to ne velja vselej.

V konkretni zadevi ko je toženka z izpodbijano odločbo odpravila odločbo prvostopenjskega organa, ni mogoče odstopiti od zahteve po obrazloženosti.

Obrazložitev odločbe mora vsebovati dokazno oceno o izvedenih dokazih in posledično dejansko stanje, ki ga je ugotovil organ sam.

Dolžnost organa je, da v zadevah, ko ne sledi (v celoti) vlagatelju zahtevka, utemelji razloge, ki so vodili do spoznanja, da je oz. ni vlagatelj zahtevka upravičen do določenega števila ur, kar vključuje tudi razloge, čemu ni upravičen do takega obsega storitev, kot jih uveljavlja, česar pa toženka ni storila.

Izrek

I.Tožbi se ugodi na način, da se odločba Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, št. 14109-174/2024-2611-6 z dne 21. 8. 2024 odpravi v njej implicitno vsebovanem zavrnilnem delu, s katerim je toženka zavrnila to
7Eni
0Dino zahtevo za priznanje pravice do osebne asistence nad 50 ur na teden (1. to
0Dka izreka), in se zadeva v temu obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

II.To
7Eena stranka je dol
7Ena to
7Ee
0Di stranki povrniti stro
61ke postopka v znesku 347,70 EUR, v roku 15 dni od vro
0Ditve te sodbe, od poteka tega roka dalje do pla
0Dila skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Vi
61ja stro
61kovna zahteva to
7Ee
0De stranke se zavrne.

III.Zahteva to
7Eene stranke za povra
0Dilo stro
61kov se zavrne.

Obrazlo
7Eitev

Povzetek upravnega postopka in izpodbijana odločba

1.Center za socialno delo Ljubljana (v nadaljevanju: CSD) je z odločbo št. 1410-12/2024-31879/9 z dne 20. 6. 2024 odločil, da tožnica nima pravice do osebne asistence. CSD je v celoti sledil izvedenskemu mnenju strokovne komisije Inštituta Republike Slovenije za socialno varstvo (v nadaljevanju: komisija) z dne 17. 5. 2024.

2.Zoper izpodbijano odločbo je tožnica vložila pritožbo, kateri je Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju toženka) po pridobitvi novega izvedenskega mnenja komisije z dne 1. 8. 2024 delno ugodilo ter izpodbijano odločbo odpravilo ter odločilo, da ima tožnica pravico do 50 ur osebne asistence na teden za storitve, namenjene osebni pomoči uporabnika, storitve, namenjene pomoči v gospodinjstvu in drugih dnevnih opravilih ter spremstvo (1. točka izreka). Toženka je še odločila, da tožnica prejema dodatek za pomoč in postrežbo za opravljanje večine osnovnih življenjskih potreb (2. točka izrek), nadalje, da je dolžna polovico tega zneska nameniti za sofinanciranje osebne asistence (3. točka izreka), da odločba postane izvršljiva s prvim naslednjim dnem po izdani odločbi (4. točka izreka), da se tožnici pravica do osebne asistence prizna s prvim naslednjim dnem, ko ji preneha pravica do celodnevnega institucionalnega varstva (5. točka izreka) ter, da stroški postopka niso nastali (6. točka izreka).

Bistvene navedbe strank v upravnem sporu

3.Tožnica v tožbi nasprotuje izpodbijani odločitvi toženke v delu, v katerem ni upravičena do osebne asistence v obsegu nad 50 ur na teden. Poudarja, da je toženka zgolj sledila izvedenskemu mnenju komisije, pri čemer se ni opredelila do pripomb, ki jih je na to mnenje podala. Tako ni obrazložila, zakaj ji pravica do osebne asistence pripada zgolj v določenem številu ur. Uveljavlja nepopolno ugotovitev dejanskega stanja in posledično napačno uporabo materialnega prava pa tudi kršitev določb postopka, saj ne prvostopenjska ne drugostopenjska odločba ni ustrezno obrazložena, kar nasprotuje 214. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Predlaga, da sodišče v sporu polne jurisdikcije izpodbijano odločbo spremeni na način, da ji prizna pravico do osebne asistence v obsegu 168 ur na teden, saj pomoč potrebuje 24 ur na dan.

4.V tožbi v zvezi z ugotovljenim dejanskim stanjem poudarja, da glede na izvedensko mnenje komisije na prvi stopnji lahko samostojno opravlja zgolj spreminjanje sedečega položaja, gibanje v bivalnem prostoru, pitje in sodelovanje v pogovorih. Edini logičen zaključek zato je, da pri vseh ostalih aktivnostih potrebuje pomoč druge osebe, zato je komisija zmotno zaključila, da osebne asistence sploh ne potrebuje. Iz izvedenskega mnenja, izdelanega v pritožbenem postopku, nasprotno izhaja, da lahko samostojno opravlja naslednje aktivnosti: gibanje v bivalnem prostoru, nego obraza, pitje, sodelovanje v pogovori in prostočasne aktivnosti doma, pri čemer slednje v celoti ne drži. Tudi sicer ne gre za na novo ugotovljena dejstva, saj je tovrstne ugotovitve vsebovalo že mnenje komisije prve stopnje, le da so bile le-te navedene pod drugo rubriko. Ob dejstvu, da je bilo njeno zdravstveno stanje v času izdelave obeh mnenj enako, je nelogično, da sta mnenji tako različni. Posledično predlaga, da dejansko stanje ugotovi sodišče s pomočjo neodvisnega izvedenca. Dodaja, da ocenjevalnega obrazca, ki je bil podlaga za ugotavljanje upravičenosti do osebne asistence, nikoli ni videla, zato predlaga, da ga predloži toženka. Nadalje ji ni znano, strokovnjaki katerih strok so sodelovali pri izdelavi izvedenskega mnenja. Tudi slednje naj pojasni toženka, saj bo le na takšen način moč ugotoviti, ali je mnenje podala ustrezno sestavljena komisija. Poudarja, da je invalidka I. kategorije, zato brez storitev osebne asistence ne more živeti polnega življenja, kar je namen Zakona o osebni asistenci (v nadaljevanju ZOA). Ob dejstvu, da je tudi toženka ugotovila, da je dejansko popolnoma odvisna od pomoči drugih oseb ni jasno, zakaj je pravico do osebne asistence omejila zgolj na 50 ur tedensko. Pomoč potrebuje tudi ponoči, saj se ne more sama obrniti, ne more na stranišče, piti, vzeti zdravil, kar je ugotovila tudi komisija v mnenju z dne 1. 8. 2024. Njena želja je namreč živeti doma pri sestri A. A., ki bo lahko potrdila, kakšne so njene potrebe, zmožnosti in želje. Ker izpodbijana odločba ni ustrezno obrazložena, meni, da njen preizkus ni mogoč, kar predstavlja bistveno kršitev postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Uveljavlja še kršitev ustavnih pravic in kršitev 6. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah. Podrejeno predlaga, da sodišče odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponoven postopek.

5.Toženka v odgovoru na tožbo v bistvenem navaja, da je v celoti sledila mnenju strokovne Komisije, ki je izvedenski organ. Glede sestave te citira drugi odstavek 21. člena Zakona o osebni asistenci (v nadaljevanju ZOA), kjer ni podana zahteva, da mora biti eden od članov komisije, ki konkretno sodeluje pri izdelavi mnenja v posamezni zadevi, strokovnjak s področja zdravstva. Dodatno pojasnjuje, da se odločba o pravici do osebne asistence izda na podlagi mnenja strokovne komisije. Pri ocenjevanju vrste, vsebine in obsega potreb komisija in uporabnik uporabljata standardiziran ocenjevalni obrazec o aktivnostih, za katere uporabnik potrebuje pomoč in jih sam ne more upravljati, pri čemer točke ne odražajo dejanskega števila ur, ki se dodelijo uporabniku. Le te se namreč izračunajo na podlagi posebnih algoritmov, določenih z orodjem. Posledično nasprotuje postavitvi izvedenca. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Odločitev brez glavne obravnave

6.Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Sodišče dodaja še, da je ob upoštevanju vrste, narave in pomena zadeve (zlasti glede na tožničino zdravstveno stanje) predmetno zadevo obravnavalo prednostno (drugi odstavek 13.a člena Zakona o sodiščih (v nadaljevanju: ZS).

Odločitev sodišča

7.Tožba je utemeljena.

8.V postopku uveljavljanja pravice do osebne asistence se uporabljajo določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), če posamezna vprašanja v ZOA niso urejena drugače (5. člen ZOA1). Tožnica navaja, da odločba ni obrazložena in je zato ni moč preizkusiti. Ta ugovor je utemeljen.

9.Ustava v 25. členu zagotavlja pravico do pravnega varstva. To jamstvo pa je lahko učinkovito le, če je odločba v vsaki bistveni točki obrazložena na tako konkreten način, da je mogoča presoja njene pravne pravilnosti.2 Konkretizacijo te ustavne določbe ureja ZUP v 214. členu. Tako mora obrazložitev odločbe vsebovati: 1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; 2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; 3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; 4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; 5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

10.Sodišče ugotavlja, da toženka v obrazložitvi izpodbijane odločbe povzame vsebino pritožbe, citira relevantne zakonske določbe in povzame strokovno mnenje komisije. Navede, da mnenju v celoti sledi, vendar pa v tem bistvenem delu ne poda argumentov za tako odločitev. Nadalje ne odgovori na konkretne pritožbene navedbe glede potrebe po stalni pomoči sedem dni v tednu ter ne pojasni, zakaj meni, da obseg 50 ur tedensko zadošča za zagotovitev pomoči tožnici. Povzame sicer tožničine pripombe na podano mnenje komisije, pri čemer se do njih ne opredeli. Sodišče tako ne more preveriti, kateri razlogi so toženko vodili, da je mnenje v celoti sprejela kot popolno in pravilno.

11.Slednje po oceni sodišča ne zadosti standardu obrazložitve upravnega akta iz 214. člena ZUP. Izpodbijana odločba le povzame zaključek izvedenskega mnenja brez obrazložene utemeljitve, kako je bila pri določitvi števila ur upoštevana ugotovitev, da tožnica potrebuje vsakodnevno pomoč, med drugim tudi pri namestitvi v posteljo in iz postelje, spreminjanju položaja v postelji, tuširanju, kopanju, umivanju las, oblačenju in slačenju, odvajanju urina in blata, hranjenju, pitju, odhodu iz stanovanja ter gibanju zunaj stanovanja ter pri drugih prostočasnih aktivnostih izven doma. Pri tem toženka zgolj nekritično sledi mnenju komisije, ne da bi pojasnila, kako je bilo ocenjeno dejstvo, da tožnica potrebuje pomoč čez cel dan, tudi ponoči (npr. zaradi spreminjanja položaja v postelji ali odvajanju urina), kar je izrecno izpostavila tožnica v pritožbi in v pripombah na mnenje. Obrazložitev odločbe tako glede priznanih oblik asistence in števila ur ne vsebuje dokazne ocene o izvedenih dokazih.

12.Zahteva po obrazloženosti odločb instančnih organov je sicer praviloma nižja od siceršnje zahteve po obrazloženosti odločb, vendar to ne velja vselej. Velja, da če je navedbe pravilno presodil že organ prve stopnje in instančni organ pritrdi naziranju prvostopenjskega organa, se lahko organ druge stopnje sklicuje na razloge iz prve odločbe. V zadevi, kot je konkretna, ko je toženka z izpodbijano odločbo odpravila odločbo prvostopenjskega organa, pa ni mogoče odstopiti od zahteve po obrazloženosti. V takih zadevah tako pritožbeni organ ne sme prezreti niti svoje primarne funkcije, to je odločanja o pritožbi, zato mora obrazložitev odločitve vsebovati tudi stališča pritožbenega organa do vseh relevantnih navedb pritožnice, kar mu izrecno nalaga drugi odstavek 254. člena ZUP. Iz odločbe mora biti razvidno, katere pritožbene razloge je v okviru sprejete odločitve štel za relevantne in kako jih je upošteval pri svoji odločitvi.

13.Poudariti velja, da mora obrazložitev odločbe vsebovati dokazno oceno o izvedenih dokazih in posledično dejansko stanje, ki ga je ugotovil organ sam. Iz odločbe mora izhajati, katera dejstva je organ ugotovil za resnična in na podlagi katerih dokazov. Drži sicer, da ZOA predvideva obvezno pridobitev mnenja strokovne komisije, vendar pa slednje ne nadomešča odločbe, temveč je zgolj dokaz v postopku odločanja. Pridobitev strokovnega izvedenskega mnenja tako ne odvezuje organa dolžnosti, da ob upoštevanju načela proste presoje dokazov strokovno izvedensko mnenje in druge dokaze vestno analizira ter na podlagi takšne presoje sam ugotovi za odločitev pomembna dejstva. Odločitev o pravici do osebne asistence je glede na tretji odstavek 20. člena ZOA namreč naloga upravnega organa, ki mora sprejeti zaključek glede vrste in obsega osebne asistence na podlagi vseh navedb in dokazov, ki so za odločitev bistvenega pomena, in navesti razloge za svojo odločitev. Pri tem ne zadostuje zgolj pavšalno sklicevanje na pregled celotne spisovne dokumentacije.

14.Toženka je sicer v postopku odločanja o pritožbi imenovala novo komisijo, ki je tožnici priznala pravico do osebne asistence v obsegu 50 ur tedensko, vendar pa se ni v ničemer vsebinsko opredelila do navedb tožnice v pritožbi. Zgolj dejstvo, da je skladno z ZOA določila novo komisijo, ki je izdelala mnenje, je namreč ne opravičuje obveze konkretizirano obrazložiti razlogov, ki so ho vodili k sprejeti odločitvi, in ki jih predhodno ni navedel organ prve stopnje. Tožnica je že v pritožbenem postopku zatrjevala in z opisom zdravstvenega stanja in potreb utemeljevala, da ji pripada storitev osebne asistence v obsegu več kot 50 ur tedensko (in sicer 24 ur na dan, to je 168 ur na teden). Dolžnost organa je, da v zadevah, ko ne sledi (v celoti) vlagatelju zahtevka, utemelji razloge, ki so vodili do spoznanja, da je oz. ni vlagatelj zahtevka upravičen do določenega števila ur, kar vključuje tudi razloge, čemu ni upravičen do takega obsega storitev, kot jih uveljavlja, česar pa toženka ni storila. Le tako obrazložena odločba omogoča stranki, da razume odločitev organa.

15.V zvezi z navedbami toženke v odgovoru na tožbo glede uporabe standardiziranega ocenjevalnega obrazca o aktivnostih, za katere uporabnik potrebuje pomoč in jih sam ne more opraviti (ZOjA), sodišče še poudarja, da če vsebina in način uporabe teh orodij (vhodni podatki, merila, algoritmi uporabe meril, ipd.) stranki niso znani, ta (ob odsotnosti obrazložitve, ki bi jo s tem v zvezi podal upravni organ) nima možnosti preveriti pravilnosti rezultatov, do katerih privede uporaba teh orodij, tako pa tudi ne možnosti učinkovitega uveljavljanja pravnega varstva zoper odločitev, ki temelji na takšnih rezultatih.3 To možnost mora stranka imeti, ne glede na to, da so člani strokovne komisije, kot navaja toženka, za uporabo orodja usposobljeni.

16.Navedenih pomanjkljivosti v obrazložitvi odločbe ne morejo odpraviti tožničine navedbe iz odgovora na tožbo. Razlogi za sprejeto odločitev morajo namreč biti navedeni v obrazložitvi izpodbijanega akta, saj je predmet sodne presoje v upravnem sporu njegova zakonitost. Z odgovorom na tožbo zato ni mogoče dopolnjevati odločitve z razlogi, ki bi jih moral vsebovati že izpodbijani akt, saj bi bila sicer tožnici odvzeta pravica do učinkovitega sodnega varstva. Odgovor na tožbo v upravnem sporu je namenjen zgolj izjasnitvi toženke o tožbenih navedbah in podrobnejšemu pojasnjevanju stališč, ki jih je že sprejela in obrazložila v izpodbijani odločbi, ne pa saniranju pomanjkljivosti oziroma nezakonitosti te odločbe.4

Glede na navedeno sodišče zaključuje, da je izpodbijana odločba obremenjena z absolutno bistveno kršitvijo pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, saj je zaradi pomanjkljive obrazložitve ni mogoče preizkusiti. Sodišče je zato na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo toženki v ponoven postopek.

Ker je treba tožbi ugoditi že zaradi navedenih bistvenih kršitev določb postopka, se sodišče do ostalih tožbenih ugovorov ni opredeljevalo. Izpodbijane odločbe pa ni odpravilo v celoti, temveč zgolj delno. Na podlagi prvega odstavka 40. člena ZUS-1 namreč sodišče upravni akt presoja v mejah tožbenega predloga. Zato je vezano na tožbeni predlog, s katerim tožnica izpodbija drugostopenjsko odločbo zgolj v delu, v katerem ni uspela, to je v obsegu nepriznane pravice do osebne asistence nad 50 urami tedensko (zahteva 168 ur tedensko). Ker v delu, s katerim ji je bila priznana pravica do osebne asistence v obsegu 50 ur na teden, torej ni tožbe, sodišče izpodbijane odločbe v tem delu ne more odpraviti5. Če bi jo, bi s kršitvijo prvega odstavka 40. člena ZUS-1 kršilo tudi pravico tožnice do sodnega varstva iz 23. člena Ustave RS. Poseglo bi v njene s (pravnomočno) odločbo pridobljene pravice, ne da bi bila takšna sodna intervencija sploh zahtevana.

Pri odločitvi in oblikovanju izreka je sodišče tako upoštevalo, da ZOA (kot lex specialis v razmerju do ZUP) v drugem odstavku 20. člena v povezavi s prvim odstavkom istega člena, določa obvezno vsebino vloge. V šestem odstavku 20. člena ZOA pa izrecno določa, da mora organ v odločbi natančno opredeliti vrsto storitev osebne asistence, do katerih je uporabnik upravičen, in obseg, v katerem se zagotavlja osebna asistenca. Glede na tako zakonsko ureditev torej pristojni organ v izreku odločbe navede le priznano število ur osebne asistence na teden. A contrario to pomeni, da v izrek ne zapiše števila ur osebne asistence na teden, ki jih upravičenec ne more uspešno uveljavljati, ker do njih ni upravičen.6

V konkretnem primeru je toženka torej odločila, da tožnica do višjega števila ur osebne asistence od 50 ur na teden ni upravičena. V tem implicitno vsebovanem delu je izpodbijana odločba zavrnilna in ker jo tožnica izpodbija zgolj v tem delu, jo je sodišče tudi le v tem delu odpravilo in zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek (3. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1 in četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

Toženka se mora v ponovljenem postopku jasno opredeliti do mnenja komisije, navesti, kako je pri določitvi obsega storitev in (morebitnega dodatnega) števila ur upoštevala specifične potrebe tožnice, zlasti pa se izreči tudi glede pripomb tožnice na mnenje komisije. Pri tem mora skladno s petim odstavkom 64. člena ZUS-1 upoštevati stališča sodišča, ki se tičejo postopka. O tem, katera dejstva je šteti za dokazana, naj tako presodi uradna oseba po svojem prepričanju, na podlagi vestne in skrbne presoje vsakega dokaza posebej in vseh dokazov skupaj ter na podlagi uspeha celotnega postopka (10. člen ZUP). Pri tem je obligatorno izvedensko mnenje strokovne komisije zgolj eden od dokazov v postopku, na podlagi katerih se ugotavljajo dejstva, pomembna za odločitev o pravici do osebne asistence. Če organ meni, da tožnica ni upravičena do storitev osebne asistence nad 50 urami tedensko, mora konkretno pojasniti, zakaj tako meni, pri čemer mora obrazložiti svojo presojo vseh bistvenih navedb in izvedenih dokazov v zadevi, vključno s tožničinimi pripombami na mnenje Komisije ter pojasniti tudi t. im. algoritme uporabe meril, ki so jo vodili k določitvi števila ur osebne asistence. Če bo toženka ugotovila, da v postopku pridobljeno strokovno mnenje komisije ne omogoča odgovoriti na pripombe tožnice ter na vsa za odločitev pomembna vprašanja, na katera je opozorilo sodišče, lahko ob uporabi prvega odstavka 196. člena ZUP od komisije zahteva dopolnitev mnenja oz. vsa potrebna dodatna pojasnila.

Sodišče pa ni sledilo tožnici in samo odločalo o zadevi. ZUS-1 v prvem odstavku 65. člena določa, da sme sodišče upravni akt odpraviti in s sodbo odločiti o stvari, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje. V obravnavani zadevi narava stvari in podatki postopka ne dajejo zanesljive podlage za odločitev o pravici, že zato ne, ker je toženka v zadevi odločila prvič. Zato sodišče ni odločalo v sporu polne jurisdikcije. Rešitev, ko sodišče odpravi odločbo in jo vrne v ponovno odločanje upravnemu organu, je namreč izraz ustavnega načela delitve oblasti, po katerem sodišče le izjemoma v upravni zadevi odloči samo, sicer pa zadevo vrne v odločanje upravnemu organu oz. izvršilni veji oblasti, ki je primarno pristojna za odločanje v upravni zadevi. Tako se udejanja tudi načelo zakonitosti iz 6. člena ZUP oz. 120. člena Ustave RS.

O stroških postopka

Izrek o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem je tožnik, ki s tožbo uspe, glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena brez glavne obravnave, tožnico pa je v upravnem sporu zastopal odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povečani za 22% DDV, kar skupaj znaša 347,70 EUR. Toženka mora navedeni znesek tožnici plačati v roku 15 dni od prejema te sodbe, po poteku tega roka tečejo tudi zakonske zamudne obresti (313. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 in 299. člen Obligacijskega zakonika). Višji stroškovno zahtevo tožnika je sodišče zavrnilo, saj za njeno priznanje ni najti podlage v veljavnih predpisih.

Povračilo stroškov je v postopku zahtevala tudi toženka (v odgovoru na tožbo, čeprav specifikacije stroškov ni podala), vendar le ta v postopku ni uspela, zato do povrnitve stroškov ni upravičena. Sodišče je zato njeno zahtevo za povračilo stroškov zavrnilo.