Jedro

Upravno sodišče razveljavljenega 58. člena ZUreP-2 v odprtih postopkih, v katerih o tožbenih zahtevku še ni bilo pravnomočno odločeno, ne sme uporabljati in posledično za odločanje o tožbah, vloženih na njegovi podlagi, ni (več) pristojno. Nepristojnost sodišča za odločanje v upravnem sporu pa je razlog za zavrženje tožbe.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. S predmetno tožbo tožeča stranka izpodbija Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za del enote urejanja prostora P11-S2/2 (EUP PA03) Krčevina pri Ptuju - pri Panorami, objavljen v Uradnem vestniku Mestne občine Ptuj, št. 14 z dne 26. 10. 2018. V tožbi navaja, da je tožnik lastnik parcele ID znak ... do celote, ki je kmetijsko zemljišče v izmeri 5498 m2 in gozdno zemljišče v izmeri 217 m2. Dne 24. 1. 2014 je bil v Uradnem vestniku Mestne občine Ptuj objavljen sklep o začetku priprave občinskega podrobnega prostorskega načrta za del enote urejanja prostora P11-S2/2 Krčevina pri Ptuju - pri Panorami (v nadaljevanju OPPN), v 3. točki pa je v drugem odstavku določen obseg celotnega območja P11-s2/2, ki ne zajema zgoraj navedene parcele tožnika. V nadaljevanju postopka so se izvajalci priprave OPPN odločili, da obseg prostorskega načrta razširijo, širitev območja, ki je bila objavljena v Uradnem vestniku dne 26. 10. 2018, pa je zajela tudi parcelo tožnika. OPPN je bil razgrnjen od 3. 11. 2017 do 4. 12. 2017 in šele takrat je tožnik ugotovil, da je med parcele, ki jih zajema ureditveno območje, vključena tudi njegova parcela 395/8, vendar pa ni bila vključena na način, da bi imel možnost ureditve parcelacije osmih gradbenih parcel, temveč le za potrebe ceste, ki bi bila speljana počez čez parcelo. Sama širitev je sicer dopustna in zoper to dejstvo tožnik nima ugovorov, vendar pa je v primeru širitve območja prostorskega načrta treba izdelati dopolnilne smernice z vsemi nosilci. Ker tožnik z opisano rešitvijo ni soglašal, je vložil tožbo v upravnem sporu. Kot je pojasnil v pripravljalnih vlogah, ta temelji na določbi 58. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2).

2. Tožena stranka se v odgovoru na tožbo primarno zavzema za to, da sodišče tožbo zavrže oziroma podredno kot neutemeljeno zavrne. Meni, da tožeča stranka tožbe ni oblikovala v skladu z določbami 58. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2), zato je le-to treba zavreči, podredno pa predlaga, da sodišče tožbo zavrne, saj so tožbeni razlogi po vsebini neutemeljeni. Priglaša tudi stroške tega upravnega spora.

3. Pri svojih stališčih stranki vztrajata tudi v vloženih pripravljalnih vlogah.

4. Tožba je nedovoljena.

5. Predmetna tožba je bila vložena na podlagi v času njene vložitve veljavnega 58. člena ZUreP-2. Ta določa, da je zoper prostorske izvedbene akte mogoč upravni spor, za katerega se smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja upravni spor, če ZUreP-2 ne določa drugače (prvi odstavek). V upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov, kot splošnih pravnih aktov v delu: določitve namenske rabe prostora ali usmeritev za namensko rabo prostora; določitve prostorskih izvedbenih pogojev, ki se nanašajo na namembnost posegov v prostor, njihovo lego, velikost in oblikovanje, ali na velikost gradbene parcele, ali najustreznejše variante v uredbi najustreznejši varianti (drugi odstavek). Tožbo v upravnem sporu po tem členu lahko vloži oseba, ki vlaga tožbo zaradi varstva svojih pravic in pravnih koristi, če izpodbijani prostorski izvedbeni akt določa pravni temelj za določitev njenih pravic ali obveznosti in če oseba izkaže, da ima izpodbijani prostorski akt v tem delu zanjo bistvene posledice, razen tega pa še nevladna organizacija, ki ima aktiven status delovanja v javnem interesu na področju urejanja prostora, varstva okolja, ohranjanja narave ali varstva kulturne dediščine ali državno odvetništvo na zahtevo vlade zaradi varstva javnega interesa (tretji odstavek). Rok za vložitev tožbe v upravnem sporu je tri mesece od uveljavitve prostorskega izvedbenega akta (četrti odstavek). V tožbi se navedejo določbe prostorskega izvedbenega akta, za katere se zahteva presoja zakonitosti, vključno z zemljiškimi parcelami in enotami urejanja prostora na katere se tožba nanaša (peti odstavek). Sodišče takšen prostorski izvedbeni akt odpravi ali razveljavi v delu, katerega zakonitost izpodbija tožnik, pri čemer lahko odpravi ali razveljavi tudi druge dele istega prostorskega izvedbenega akta, če so te določbe v medsebojni zvezi ali če je to nujno za rešitev zadeve (osmi odstavek). Če sodišče v upravnem sporu ugotovi nezakonitost prostorskega izvedbenega akta v določenem delu, ga v tem delu odpravi ali razveljavi in hkrati naloži organu, odgovornemu za njegov sprejem, da v določenem roku vzpostavi novo ureditev. Glede pravnih posledic odprave in razveljavitve prostorskega izvedbenega akta, se smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja ustavno sodišče (deveti odstavek).

6. Ker je upravno sodišče menilo, da je določba 58. člena ZUreP-2 v neskladju z Ustavo RS je v zadevah I U 22/2019, I U 34/2019 in IV U 86/2021 pred Ustavnim sodiščem vložilo zahtevo za oceno njegove ustavnosti (prvi odstavek 23. člena Zakona o ustavnem sodišču - v nadaljevanju ZUstS). Dne 20. 1. 2022 je Ustavno sodišče RS sprejelo odločbo št. U-I-327/20-16, s katero je odločilo, da je bil 58. člen ZUreP-2 v neskladju z Ustavo RS. Ta odločitev se izvrši na način določen v 31. točki obrazložitve te odločbe.

7. Ustavno sodišče v obrazložitvi svoje odločbe ugotavlja, da imajo prostorski akti, ki določajo namensko rabo prostora v Republiki Sloveniji naravo predpisa in se v sistemu delitve pravnih aktov na posamične in splošne uvrščajo med slednje.1 Prostorski akti so akti, s katerimi se opredeljuje prostorski razvoj države, regij in občin (prostorski strateški akti) in akti, s katerimi se načrtujejo prostorske ureditve in določa izvedbena regulacija prostora (prostorski izvedbeni akti). Na področju državnega prostorskega načrtovanja ZUreP-2 loči tri vrste prostorskih izvedbenih aktov, in sicer državni prostorski načrt (DPN), uredbo o najustreznejši varianti in uredbo o varovanem območju prostorske ureditve, na področju občinskega prostorskega načrtovanja pa občinski prostorski načrt (OPN), občinski podrobni prostorski načrt (OPPN) in odlok o urejanju podobe naselij in krajine. ZUreP-2 je izrecno določal, da so prostorski izvedbeni akti splošni upravni akti2. 8. Za odločanje o skladnosti podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti z Ustavo in zakoni je po Ustavi pristojno ustavno sodišče (3. in 4. alineja prvega odstavka 160. člena Ustave RS), ki ima pri tem ustavno pooblastilo, da protiustavne ali nezakonite podzakonske predpise ali splošne akt lokalnih skupnosti odpravi ali razveljavi (prvi odstavek 161. člena Ustave RS)3. 9. Zakonodajalec je z 58. členom ZUreP-2 upravno sodišče pooblastil, da v upravnem sporu odloča o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov, kot splošnih pravnih aktov ter prostorski izvedbeni akt odpravi ali razveljavi v delu, katerega zakonitost izpodbija tožnik, in drugih delih, če so te določbe v medsebojni zvezi ali če je to nujno za rešitev zadeve. S tem je bila upravnemu sodišču podeljena pristojnost, ki vsebinsko ustreza pristojnostim ustavnega sodišča iz 3. in 4. alineje prvega odstavka 160. člena Ustave RS ter prvega odstavka 161. člena Ustave RS4. 10. Ustavno sodišče ima v sistemu delitve oblasti vlogo varuha ustavnosti in zakonitosti in sicer v razmerju do vseh drugih državnih organov, organov lokalne samouprave in nosilcev javnih pooblastil. Iz dosedanje ustavnosodne presoje izhaja, da je ustavno sodišče v sistemu delitve oblasti organ sodne veje oblasti, ki pa ima v primerjavi z drugimi sodišči, ki izvršujejo pravosodno funkcijo, posebne pristojnosti (160. in 161. člen Ustave RS). Temeljna pristojnost ustavnega sodišča je presoja ustavnosti in zakonitosti predpisov, pri čemer ga ustava izrecno pooblašča tudi za presojo ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov in splošnih aktov lokalnih skupnosti. Iz temeljev ustavnih načel - načel pravne države (2. člen Ustave RS) in načela delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave RS) pa izhaja tudi obvezujoča narava odločb ustavnega sodišča5. 11. Pristojnost rednih sodišč (med njimi tudi upravnega, za odločanje v upravnem sporu) ima drugačno ustavnopravno izhodišče. Po prvem odstavku 157. člena Ustave RS pristojno sodišče odloča v upravnem sporu, če so izpolnjeni naslednji pogoji: če gre za dokončni posamični akt, če navedeni akt izda državni organ, organ lokalne skupnosti ali nosilec javnih pooblastil, če se z njim odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristi posameznikov in organizacij ter če za določeno zadevo ni z zakonom predvideno drugo sodno varstvo. Iz navedene ustavne določbe torej izhaja temeljna vloga upravnega sodišča, to je presoja zakonitosti posamičnih aktov uprave. Po drugem odstavku 157. člena Ustave RS pa nadalje odloča sodišče v upravnem sporu tudi o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika. Sodnega varstva v obliki (subsidiarnega) upravnega spora zoper splošne pravne akte, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika, torej Ustava RS ne zagotavlja6. 12. Ustava RS torej ne predvideva pristojnosti rednih sodišč za presojo ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov in splošnih aktov lokalnih skupnosti s pooblastilom, da v primeru njihovega neskladja z Ustavo RS ali zakonom take akte odpravijo ali razveljavijo. Po veljavni ustavnopravni ureditvi je Ustavno sodišče RS edino, ki sme kot varuh ustavnosti in zakonitosti na zahtevo upravičenih predlagateljev ali na pobudo vsakega, kdor za to izkaže pravni interes, z za vse obvezujočim učinkom poseči v zakone, podzakonske predpise in druge splošne pravne akte7. 13. Ustavnopravni položaj ustavnega sodišča v okviru sodne veje oblasti in njegove posebne ustavno določene pristojnosti, ki jih Ustava RS rednim sodiščem ne podeljuje, zato ne omogočajo drugega zaključka kot to, da je pristojnost ustavnega sodišča za presojo skladnosti podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti, vključno s pooblastilom, da te predpise ob ugotovitvi njihove protiustavnosti ali nezakonitosti razveljavi oziroma odpravi, izključne narave. Izpodbijana zakonska ureditev, ki je enake pristojnosti podeljevala upravnemu sodstvu, je bila glede na navedeno v neskladju s tretjo (državni prostorski izvedbeni akti) oziroma četrto (občinski prostorski izvedbeni akti) alinejo prvega odstavka 160. člena Ustave RS in prvim odstavkom 161. člena Ustave RS8. 14. Izpodbijana zakonska ureditev, to je določba 58. člena ZUreP-2, je prenehala veljati9, zato je Ustavno sodišče RS na podlagi 47. člena Zakona o ustavnem sodišču zgolj ugotovilo, da je bil 58. člen ZUreP-2 v neskladju z Ustavo RS.

15. Glede na navedeno upravno sodišče razveljavljenega 58. člena ZUreP-2 v odprtih postopkih, v katerih o tožbenih zahtevku še ni bilo pravnomočno odločeno, ne sme up0rabljati in posledično za odločanje o tožbah, vloženih na njegovi podlagi, ni (več) pristojno. Nepristojnost sodišča za odločanje v upravnem sporu je razlog za zavrženje tožbe10. 16. Način izvršitve te odločbe je določen v 31. točki obrazložitve, v skladu s katero lahko tožniki iz 1. in 2. alineje tretjega odstavka 58. člena ZUreP-2 v treh mesecih po vročitvi te odločitve, s katero je postopek odločanja o njihovem tožbenem zahtevku končan, vložijo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti prostorskega izvedbenega akta v skladu z ZUstS. Pobudi je treba priložiti tudi kopije tožbe ter sodne odločbe, s katero je bilo odločeno o njihovi tožbi ter vseh morebitne druge posamične akte, ki so bili v zvezi s to sodno odločbo izdani v postopkih pred pristojnimo organi v zadevi.

17. ZUstS v 44. členu določa, da se zakon ali del zakona, ki ga je ustavno sodišče razveljavilo, ne uporablja za razmerja nastala pred dnem, ko je razveljavitev začela učinkovati, če do tega dne o njih ni bilo pravnomočno odločeno. To pa pomeni, da določbe 58. člena ZUreP-2 sodišče v predmetni zadevi ne sme uporabiti, kar pomeni, da za odločanje v tej zadevi ni (več) pristojno.

18. Po obrazloženem sodišče zaključuje, da predmetnega akta ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu, zato je po 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 v skladu z drugim in tretjim odstavkom tega člena tožbo zavrglo (I. točka izreka tega sklepa).

19. Glede zahtevanih stroškov je sodišče odločilo v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže (četrti odstavek 25. člena ZUS-1). Po obrazloženem je sodišče o tem odločilo, kot izhaja iz II. točke izreka tega sklepa.

1 Odločba Ustavnega sodišča RS št. U-I-327/20-16 z dne 20. 1. 2022, 16. točka obrazložitve. 2 Kot prej, tč. 14 obrazložitve. 3 Kot prej, tč. 20 obrazložitve. 4 Kot prej, tč. 21 obrazložitve. 5 Kot prej, tč. 24 obrazložitve. 6 Kot prej, tč. 25 obrazložitve. 7 Kot prej, tč. 26 obrazložitve. 8 Kot prej, tč. 28 obrazložitve. 9 Uporablja pa se do začetka uporabe ZUreP-3, to je 31. 5. 2022 (drugi odstavek 338. člena v zvezi s 342. členom ZUreP-3). 10 Glej kot v op. 1, toč. 30 obrazložitve.