Jedro

Podzakonski akt ne sme določati ničesar brez zakonske podlage in zunaj vsebinskih okvirov, ki morajo biti v zakonu izrecno določeni ali iz njega vsaj z razlago ugotovljivi. Ureditev tretjega odstavka 5. člena Pravilnika o dodeljevanju Zoisovih štipendij, ki dopušča upoštevanje sofinanciranja iz javnih sredstev tudi za pretekla tri leta od aktualnega tekmovanja, je celo ugodnejša od zakonske. S tem, ko predpisuje udeležbo organizatorja tekmovanja na javnem razpisu neposrednega ali posrednega proračunskega uporabnika oziroma neposredno zagotovitev financiranja s strani pristojnega ministrstva, pa prav tako ni presežena vsebina ali namen zakonske določbe o sofinanciranju iz javnih sredstev. Nasprotno, gre za podzakonsko ureditev, ki upošteva načelo preglednosti glede porabe javnih sredstev, nenazadnje pa tudi načelo enake obravnave pri porabi javnih sredstev.

Čeprav sta sodišči ob odklonitvi uporabe tretjega odstavka 5. člena Pravilnika poudarili, da je treba vsem potencialnim štipendistom zagotoviti enak položaj, sta s svojim sojenjem storili ravno nasprotno. Namesto, da bi upoštevali jasno določbo Pravilnika, ki zakonito konkretizira zakonsko besedilo in pojma "sofinanciranje iz javnih sredstev" nedopustno ne oži, sta vsebino Pravilnika nadomestili s svojim razlogovanjem oziroma sta vsebino zakonske določbe 24. člena ZŠtip-1 razložili s sklicevanjem na okoliščine, ki sta jih v tem primeru šteli za odločilne. S tem nista upoštevali, da mora biti tudi zaradi pravne varnosti potencialnih štipendistov vnaprej jasno določeno, katero tekmovanje se šteje za sofinancirano iz javnih sredstev, saj le državna priznanja, prejeta na takšnih tekmovanjih, lahko privedejo do priznanja Zoisove štipendije.

Izrek

Reviziji se ugodi, sodbi sodišč druge in prve stopnje se razveljavita in se zadeva vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

Obrazložitev

1.Sodišče prve stopnje je odpravilo odločbo toženke št. 11007-27/2023 z dne 11. 5. 2023 in odločbo Javnega štipendijskega, razvojnega, invalidskega in preživninskega sklada Republike Slovenije št. 11030-103/2022-2 z dne 9. 12. 2022 ter zadevo vrnilo v ponovno upravno odločanje.

2.Sodišče druge stopnje je zavrnilo pritožbo toženke in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje.

3.Toženka v reviziji navaja, da sta sodišči druge in prve stopnje neutemeljeno zaključili, da je bilo sporno tekmovanje (iz znanja angleščine za 8. razred osnovne šole, na katerem je tožnica prejela priznanje, ki ga toženka ni upoštevala pri odločanju o dodelitvi štipendije) sofinancirano iz javnih sredstev. Pri uporabi 24. člena ZŠtip-1 sta se napačno oprli na okoliščine primera - da je pri izvedbi tekmovanja sodelovala nadzorna učiteljica, ki je prejemnica plače iz državnega proračuna, da je bilo tekmovanje izvedeno v prostorih osnovne šole, ki je v lasti občine in da so bile kotizacije plačane iz sredstev šolskega sklada, čeprav ta sredstva po 135. členu Zakona organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju ZOFVI) niso javna. Prav tako sta sodišči na podlagi pravila exceptio illegalis napačno izključili iz uporabe določila 5. člena Pravilnika o dodeljevanju Zoisovih štipendij (v nadaljevanju Pravilnik). Pravilnik namreč ne oži zakonskega okvira iz prvega odstavka 24. člena ZŠtip-1, ampak le konkretneje in celo ugodneje (saj upošteva tudi pretekla tri leta) opredeljuje pojem ''izjemnega dosežka'' in s tem pojem ''sofinanciranja iz javnih sredstev''. Pravilnik je v skladu z zakonom in ustavo, kot nalaga 153. člen Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava). Sofinanciranje iz javnih sredstev mora vselej temeljiti na jasni pravni podlagi. Nanj ni mogoče sklepati iz okoliščin posameznega primera. Nesprejemljivo je, da bi vsako tekmovanje, ki poteka v šoli in ga nadzirajo učitelji, pomenilo sofinanciranje iz javnih sredstev. Organizator tekmovanja (Slovensko društvo učiteljev slovenskega jezika, v nadaljevanju IATEFL Slovenia) se ni prijavil na javni razpis in posledično tudi ni prejel javnih sredstev za izvedbo tekmovanja. Zato se priznanje, ki ga je tožnica prejela na takšnem tekmovanju, ne more šteti za izjemni dosežek. Toženka se sklicuje še na Pravilnik o sofinanciranju šolskih tekmovanj Zavoda RS za šolstvo, po katerem se sredstva sofinanciranja dodelijo na podlagi javnega razpisa, ter opozarja na okoliščino, da IATEFL Slovenia organizira tekmovanja le za posamezne razrede osnovne šole, kar je pomembno za uporabo tretjega odstavka 5. člena Pravilnika.

4.Tožnica je vložila odgovor na revizijo po zakoniti zastopnici, ki pa ni izkazala, da ima opravljen pravniški državni izpit. Zato sodišče njenih navedb iz odgovora na revizijo zaradi pomanjkanja postulacijske sposobnosti ni upoštevalo (tretji in četrti odstavek 86. člena Zakona o pravdnem postopku - v nadaljevanju ZPP).

5.Vrhovno sodišče je s sklepom VIII DoR 148/2025 z dne 11. 11. 2025 revizijo dopustilo glede vprašanja, ali je pravilen materialnopravni zaključek, da tekmovanje iz angleščine v okoliščinah konkretnega primera izpolnjuje pogoj sofinanciranja iz javnih sredstev iz prvega odstavka 24. člena ZŠtip-1.

6.Revizija je utemeljena.

7.Vrhovno sodišče na podlagi 371. člena ZPP izpodbijano sodbo preizkusi samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena.

8.Predmet sodne presoje je pravilnost in zakonitost dokončne odločbe toženke z dne 11. 5. 2023 v zvezi z odločbo Javnega štipendijskega, razvojnega, invalidskega in preživninskega sklada Republike Slovenije (v nadaljevanju Sklad) z dne 9. 12. 2022, ki je vlogo tožnice za dodelitev Zoisove štipendije za 1. letnik gimnazije za šolsko leto 2022/2023 zavrnil z obrazložitvijo, da je tožnica v predhodnem šolskem letu sicer dosegla povprečno oceno 4,85 in 2 točki za izjemne dosežke, vendar pa se zlato priznanje za tekmovanje iz znanja angleščine za 8. razred osnovne šole z dne 19. 4. 2021 (v organizaciji IATEFL Slovenia) ne šteje za izjemni dosežek, ker ne izpolnjuje pogoja iz 5. člena Pravilnika, saj to tekmovanje v letu 2020/2021 in tudi v preteklih treh letih od datuma tekmovanja ni bilo sofinancirano iz javnih sredstev. Zato je bila tožnica uvrščena pod mejo za dodelitev štipendije. Njeno pritožbo zoper navedeno odločbo je toženka zavrnila iz enakih razlogov. Pri tem je razložila uporabo 24. člena ZŠtip-1 in dodala, da je tudi sam organizator tekmovanja potrdil, da za navedeno tekmovanje v šolskem letu 2020/2021 ni prejel javnih sredstev financiranja.

9.Sodišči druge in prve stopnje sta presodili drugače - da je sporno tekmovanje v skladu s prvim odstavkom 24. člena ZŠtip-1 treba šteti za izjemni dosežek, saj je bilo izvedeno s pomočjo javnih sredstev, pri čemer sta se oprli na okoliščine, da je pri izvedbi tekmovanja sodelovala nadzorna učiteljica, ki je prejemnica plače iz državnega proračuna, da je bilo tekmovanje izvedeno v prostorih osnovne šole in da so bile kotizacije plačane iz šolskega sklada. Menili sta, da tretji odstavek 5. člena Pravilnika nedopustno pogojuje in oži zakonski pojem ''sofinanciranje iz javnih sredstev'', zato sta ga izključili iz uporabe (exceptio illegalis). V podkrepitev odločitve sta dodali še, da prvi odstavek 24. člena ZŠtip-1 vsebuje dikcijo ''sofinanciranje'' in ne ''financiranje'', torej ni potrebno, da se tekmovanje v celoti financira iz javnih sredstev.

10.Sodišče prve stopnje je iz Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (v nadaljevanju ZUPJS) pravilno sklepalo, da so javna sredstva tista sredstva, ki se izplačujejo iz proračuna države ali lokalne skupnosti1. Vendar pa nato tega stališča ni uporabilo kot izhodišča za odgovor na vprašanje, ali je bilo sporno tekmovanje sofinancirano iz javnih sredstev oziroma, ali so bila ta finančna sredstva organizatorju spornega tekmovanja izplačana ali ne.

11.Razlogovanje o tem, kaj pomeni ''sofinanciranje iz javnih sredstev'' je zapeljalo v drugo smer - ob sklicevanju na določbe ZOFVI, zlasti na njegov 81. člen (obseg sredstev iz državnega proračuna), čemur je sledilo tudi sodišče druge stopnje, ki je poudarilo, da se iz sredstev državnega proračuna zagotavljajo plače osnovnim šolam za izvedbo interesnih dejavnosti, da se iz sredstev državnega proračuna zagotavljajo sredstva za kritje materialnih stroškov ter da se iz državnega proračuna zagotavljajo tudi sredstva za tekmovanja učencev. Poleg okoliščin konkretnega primera (glede nadzornega učitelja, prostora in šolskega sklada2) je kot ključno izpostavilo presojo, da tekmovanja ni financirala le pravna oseba zasebnega prava (društvo), temveč se je izvedlo s pomočjo javnih sredstev.

12.Toženka takšnemu razlogovanju, ki poudarja pomoč pri izvedbi tekmovanja, namesto da bi se sodišče jasno opredelilo do tega, ali so bila organizatorju tekmovanja izplačana javna sredstva, utemeljeno nasprotuje. Ob tem opozarja, da je praktično nesprejemljivo, da bi vsako tekmovanje, ki poteka v šoli in ga nadzirajo učitelji, kar je večina tekmovanj, pomenilo sofinanciranje iz javnih sredstev. Pravilno tudi navaja, da mora financiranje iz javnih sredstev vselej temeljiti na jasni pravni podlagi. Na obstoj sofinanciranja iz javnih sredstev ni mogoče sklepati zgolj iz okoliščin posameznega primera. Pri ureditvi ukrepov, ki so povezani s porabo javnih sredstev, je treba upoštevati načelo gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev, načelo preglednosti, načelo sorazmernosti, načelo konkurenčnosti in načelo enake obravnave3. Sodišči druge in prve stopnje tega nista upoštevali, napačno pa je tudi njuno stališče o exceptio illegalis v zvezi s tretjim odstavkom 5. člena Pravilnika, češ da je v nasprotju s prvim odstavkom 24. člena ZŠtip-1.4

13.V skladu z 21. členom ZŠtip‑1 je določeno, da je Zoisova štipendija namenjena dijakom kot spodbuda za doseganje izjemnih dosežkov in s tem ustvarjanje dodane vrednosti na področju znanja, raziskovanja, razvojne dejavnosti in umetnosti. V prvem odstavku 22. člena ZŠtip-1 je določeno, da lahko štipendijo pridobi dijak, ki izpolnjuje pogoje iz 11. do 13. člena ZŠtip-1 (splošni pogoji), ki je dosegel izjemen dosežek in je v zaključnem razredu osnovne šole dosegel povprečno oceno najmanj 4,70. Po drugi alineji prvega odstavka 24. člena ZŠtip-1 se za izjemne dosežke štejejo prejeta zlata in srebrna priznanja iz znanja ali raziskovanja na državnih tekmovanjih, sofinanciranih iz javnih sredstev. Po četrtem odstavku 24. člena ZŠtip-1 minister, pristojen za delo, s podzakonskim aktom določi natančnejšo opredelitev in uveljavljanje izjemnih dosežkov.

14.Pravilnik, izdan na podlagi takšnega zakonskega pooblastila, v 5. členu (z naslovom izjemni dosežek na državnih tekmovanjih) določa, da so državna tekmovanja, sofinancirana iz javnih sredstev, tekmovanja, ki jih na podlagi javnega razpisa sofinancira ministrstvo, pristojno za izobraževanje, ali Zavod Republike Slovenije za šolstvo, in potekajo na državni ravni (prvi odstavek). Ne glede na prejšnji odstavek so državna tekmovanja tudi tekmovanja iz znanja ali raziskovanja na državni ravni, ki izpolnjujejo naslednje pogoje: - organizator ima javno objavljen akt o organizaciji ali izvedbi tekmovanja; - organizirana so v dveh ali več stopnjah, in sicer na ravni izobraževalne ustanove, občinsko ali regionalno; - uvrstitev tekmovalcev na državno tekmovanje je možna le na podlagi rezultata na predhodni stopnji tekmovanja; - sofinancirana so iz javnih sredstev in; tekmovanja se pod enakimi pogoji lahko udeležijo udeleženci posamezne ravni ali stopnje izobraževanja ustreznih smeri vseh izobraževalnih ustanov v Republiki Sloveniji (drugi odstavek). Šteje se, da je pogoj iz četrte alineje prejšnjega odstavka izpolnjen, če je bil organizator tekmovanja kadarkoli v preteklih treh letih od datuma tekmovanja, na katerem je bil dosežen izjemni dosežek, upravičen do sofinanciranja za izvedbo tega tekmovanja na podlagi javnega razpisa neposrednega ali posrednega proračunskega uporabnika oziroma mu je bilo financiranje zagotovljeno neposredno s strani ministrstva, pristojnega za šolstvo (tretji odstavek).

15.Sodišči druge in prve stopnje sta izpostavili, da za razliko od citirane določbe Pravilnika prvi odstavek 24. člena ZŠtip-1 sofinanciranja iz javnih sredstev ne predpisuje z dodelitvijo sredstev na podlagi javnega razpisa neposrednega ali posrednega proračunskega uporabnika oziroma z neposrednim financiranjem s strani pristojnega ministrstva, kar sta napačno opredelili kot nedopustni pogoj, ki oži zakonski okvir oziroma z zakonom dane pravice in postavlja potencialne štipendiste v slabši položaj kot jim ga daje zakon.

16.Podzakonski predpisi in drugi splošni akti morajo biti v skladu z Ustavo in z zakoni (tretji odstavek 153. člena Ustave). Podzakonski splošni akti ne smejo vsebovati določb, ki jih v zakonu ni, zlasti ne smejo samostojno odrejati novih ali posebnih pravic ali obveznosti. Zakon mora biti podlaga za izdajanje podzakonskih predpisov, ti pa v zakon ne smejo posegati vsebinsko, saj bi to pomenilo, da je zakonodajna funkcija prešla na druge organe. To se navezuje na vprašanje, kaj uredi zakonodajalec sam in kaj sme prenesti na izvršilno oblast oziroma, kako natančno mora biti zakonsko pooblastilo. Čim večji je poseg v posameznikove temeljne pravice, tem bolj restriktivno in precizno mora biti zakonsko pooblastilo.

17.Predmet prvega odstavka 24. člena ZŠtip-1 (z naslovom izjemni dosežki) niso pravice potencialnih štipendistov, kot izhaja iz sodb sodišča druge in prve stopnje, ampak osnovna opredelitev, kaj se šteje za izjemne dosežke, med drugim prejeta zlata in srebrna priznanja iz znanja ali raziskovanja na državnih tekmovanjih, sofinanciranih iz javnih sredstev (druga alineja). Tudi zakonsko pooblastilo iz četrtega odstavka 24. člena ZŠtip-1, ki odkazuje na natančnejšo opredelitev izjemnih dosežkov s podzakonskim aktom, se ne nanaša na ureditev pravic. Enako velja tudi za 5. člen Pravilnika, četudi natančnejša opredelitev izjemnih dosežkov in s tem pojma ''sofinanciranja iz javnih sredstev'' na koncu vpliva na odločitev o upravičenosti do štipendije.

18.Podzakonski akt ne sme določati ničesar brez zakonske podlage in zunaj vsebinskih okvirov, ki morajo biti v zakonu izrecno določeni ali iz njega vsaj z razlago ugotovljivi. Ureditev tretjega odstavka 5. člena Pravilnika, ki dopušča upoštevanje sofinanciranja iz javnih sredstev tudi za pretekla tri leta od aktualnega tekmovanja, je celo ugodnejša od zakonske. S tem, ko predpisuje udeležbo organizatorja tekmovanja na javnem razpisu neposrednega ali posrednega proračunskega uporabnika oziroma neposredno zagotovitev financiranja s strani pristojnega ministrstva, pa prav tako ni presežena vsebina ali namen zakonske določbe o sofinanciranju iz javnih sredstev. Nasprotno, gre za podzakonsko ureditev, ki upošteva načelo preglednosti glede porabe javnih sredstev, nenazadnje pa tudi načelo enake obravnave pri porabi javnih sredstev.

19.Čeprav sta sodišči ob odklonitvi uporabe tretjega odstavka 5. člena Pravilnika poudarili, da je treba vsem potencialnim štipendistom zagotoviti enak položaj, sta s svojim sojenjem storili ravno nasprotno. Namesto, da bi upoštevali jasno določbo Pravilnika, ki zakonito konkretizira zakonsko besedilo in pojma ''sofinanciranje iz javnih sredstev'' nedopustno ne oži, sta vsebino Pravilnika nadomestili s svojim razlogovanjem oziroma sta vsebino zakonske določbe 24. člena ZŠtip-1 razložili s sklicevanjem na okoliščine, ki sta jih v tem primeru šteli za odločilne. S tem nista upoštevali, da mora biti tudi zaradi pravne varnosti potencialnih štipendistov vnaprej jasno določeno, katero tekmovanje se šteje za sofinancirano iz javnih sredstev, saj le državna priznanja, prejeta na takšnih tekmovanjih, lahko privedejo do priznanja Zoisove štipendije.

20.Materialnopravni zaključek sodišč druge in prve stopnje, da tekmovanje iz angleščine v okoliščinah konkretnega primera izpolnjuje pogoj sofinanciranja iz javnih sredstev iz prvega odstavka 24. člena ZŠtip-1, torej ni pravilen (odgovor na revizijsko vprašanje).

21.Zaradi obrazložene zmotne uporabe materialnega prava je ostalo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno. Zato je vrhovno sodišče reviziji ugodilo tako, da je sodbi sodišč druge in prve stopnje razveljavilo in zadevo vrnilo v novo sojenje sodišču prve stopnje (drugi odstavek 380. člena ZPP), ki naj upošteva gornja stališča, pa tudi pravilno naziranje toženke, da je za uporabo tretjega odstavka 5. člena Pravilnika relevantno le tekmovanje iz angleščine za 8. razred osnovne šole, ne katerokoli tekmovanje (iz angleščine), organizirano s strani IATEFL Slovenia, v preteklih treh letih od datuma spornega tekmovanja.

22.Vrhovno sodišče je odločitev sprejelo soglasno.

-------------------------------

1ZUPJS v 3. točki 3. člena (v katerem so sicer opredeljeni pomeni pojmov, ki so uporabljeni v tem zakonu) določa, da je pravica iz javnih sredstev - pravica, ki je odvisna od materialnega položaja osebe, o kateri po tem zakonu odločajo centri za socialno delo in ki se izplačuje iz proračuna države ali lokalne skupnosti. Centri za socialno delo sicer odločajo le o državni štipendiji, medtem ko o Zoisovi štipendiji odloča Sklad, v obeh primerih pa se sredstva zagotavljajo iz proračuna države.

2Toženka pravilno navaja, da sredstva iz šolskega sklada niso javna sredstva, saj po 135. členu ZOFVI šolski sklad pridobiva sredstva iz prispevkov staršev, donacij, zapuščin in iz drugih virov.

3Tako npr. Ustavno sodišče RS v odločbi U-I-171/17 z dne 6. 2. 2020, tč. 11.

4Sodišče lahko odkloni uporabo podzakonskega akta, če presodi, da ta ni v skladu z ustavo ali zakonom, saj so sodniki vezani le na Ustavo in zakon (125. člen Ustave). Organ v postopku upravnega odločanja takšnega pooblastila nima, četudi mora posamični akt, ki ga izda, temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu (četrti odstavek 153. člena Ustave). Le v primeru, če sodišče ugotovi, da je podzakonski predpis nezakonit in zato po odpravi posamičnega akta zadevo vrne v ponovno upravno odločanje, organ takšnega predpisa ni dolžan uporabiti, saj je vezan na pravno mnenje sodišča in na njegova stališča, ki se nanašajo na postopek (drugi odstavek 82. člena Zakona o delovnih in socialnih sodiščih, v nadaljevanju ZDSS-1). Več o odklonitvi uporabe materialnega predpisa glej E. Kerševan, V. Androjna, Upravno procesno pravo: upravni postopek in upravni spor, 2. spremenjena in dopolnjena izdaja, GV Založba, 2017, str. 408-409.

5Sodišči sta izhajali le iz tretjega odstavka 5. člena Pravilnika, čeprav tudi prvi odstavek 5. člena Pravilnika državna tekmovanja, sofinancirana iz javnih sredstev, veže na javni razpis.

6Več o vezanosti abstraktnih upravnih aktov na Ustavo in zakon glej Komentar Ustave Republike Slovenije, L. Šturm, F. Arhar, Ljubljana, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, 2002, str. 870 - 873.