Jedro

Odločitev upravnega organa mora vedno temeljiti na zakonu ali zakonitem predpisu (načelo zakonitosti), pri čemer mora normo, ki jo v posameznem primeru uporabi, vedno razlagati skladno z vsebinskim pomenom, ki ga omejuje njena jezikovna razlaga. Jezikovna razlaga določa zunanjo mejo, ki je razlagalec ne sme prestopiti.

Izrek

Tožbi se ugodi, odločba Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja št. 33060-3780/2022/2 z dne 27. 9. 2022 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Obrazložitev

1.Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (prvostopenjski upravni organ) je z izpodbijano odločbo zavrnila tožnikov zahtevek za izplačilo izjemne izravnalne pomoči za sektor mleka in mlečnih proizvodov.

2.Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da se izjemna izravnalna pomoč izplačuje na podlagi 5. in 6. člena Odloka o izjemni izravnalni pomoči za sektor mleka in mlečnih proizvodov (v nadaljevanju Odlok). Skladno s prvim odstavkom 5. člena Odloka je nosilec upravičen do pomoči za krave molznice, ki so vključene v kontrolo kakovosti in količine prireje mleka (v nadaljevanju kontrola kakovosti) v obdobju od 1. 4. 2022 do vključno 30. 6. 2022 in vpisane v Centralno podatkovno zbirko Govedo, ki jo vodi A. na podlagi 160. člena v času izpodbijane odločbe veljavnega Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1), ob izpolnjevanju naslednjih pogojev: nosilec mora biti na dan vložitve zahtevka za ukrep po Odloku vpisan v register kmetijskih gospodarstev skladno z ZKme-1; nosilec ima na dan oddaje zahtevka poravnane obvezne dajatve in druge denarne nedavčne obveznosti v skladu z zakonom, ki ureja finančno upravo, v višini, ki presega 50 EUR; nosilec na kmetijskem gospodarstvu na dan 30. 6. 2022 redi najmanj dve kravi molznici. Nosilec, ki ne izpolnjuje pogojev iz 5. člena Odloka, je upravičen do pomoči za krave molznice na podlagi prvega odstavka 6. člena Odloka, in sicer če je imel najmanj eno oddajo mleka v obdobju od 1. 4. 2022 do vključno 30. 6. 2022, ob izpolnjevanju naslednjih pogojev: na kmetijskem gospodarstvu na dan 30. 6. 2022 redi najmanj dve kravi molznici; kmetijsko gospodarstvo oziroma nosilec je vključen v najmanj enega od ukrepov iz 2. točke prvega odstavka 6. člena Odloka; nosilec kmetijskega gospodarstva mora biti na dan vložitve zahtevka za ukrep po tej uredbi vpisan v RKG; nosilec kmetijskega gospodarstva ima na dan oddaje zahtevka poravnane obvezne dajatve in druge denarne nedavčne obveznosti v skladu z zakonom, ki ureja finančno upravo, v višini, ki presega 50 EUR.

3.Upravni organ je ugotovil, da tožnik ne izpolnjuje pogojev iz 2. točke prvega odstavka 6. člena Odloka, saj ni vključen v nobenega od naslednjih ukrepov: ukrep dobrobit živali, ukrep kmetijsko-okoljska-podnebna plačila in ne izvaja kmetijske prakse (zelene komponente), ki ugodno vplivajo na podnebje in okolje iz Uredbe 1307/2013/EU. Posledično je tožnikovo zahtevo zavrnil.

4.Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (drugostopenjski upravni organ) je z odločbo zavrnilo tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo in v obrazložitvi dodatno pojasnilo, da tožnik ne izpolnjuje pogoja iz 5. člena Odloka, po katerem mora imeti krave molznice vključene v kontrolo kakovosti in količine mleka. Dodaja, da je imel normodajalec ob sprejemu tega pogoja pred očmi prav kontrolo kakovosti in količine prireje mleka za vsako posamezno kravo molznico, zato je neutemeljena tožnikova trditev, da je z zbirnimi kontrolami količine in kakovosti oddanega mleka preko B. , z. o. o., izpolnil zahtevani pogoj.

5.Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in vlaga tožbo iz vseh razlogov iz prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Tožnik nasprotuje stališču upravnih organov, da skupna oziroma drugačna oblika kontrole mleka ne zadostuje, ter zatrjuje, da je tudi sam izvajal zeleno komponento, zato bi moral biti do pomoči upravičen. Posebej poudarja, da mu dokazi, na katere se je skliceval prvostopenjski organ, niso bili ustrezno predstavljeni, zaradi česar naj bi bila kršena njegova pravica do sodelovanja v postopku. Poleg tega uveljavlja tudi <em>exceptio illegalis</em> in trdi, da so bili pogoji iz Odloka določeni retroaktivno oziroma brez ustrezne zakonske podlage, zato sodišču predlaga, naj njegovi tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Tožnik zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

6.Toženka v odgovoru na tožbo predlaga le, naj sodišče tožbo zavrne.

7.Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v listine, ki so priloga tožbe na list. št. A1 do A5. Sodišče je o tožbi skladno s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, saj so se stranke, ki so sodelovale v postopku upravnega spora, njeni izvedbi v svojih pisnih vlogah izrecno odpovedale.

8.Tožba je utemeljena.

9.V obravnavani zadevi sodišče presoja zakonitost in pravilnost izpodbijane odločbe, s katero je tožena stranka zavrnila zahtevek tožeče stranke za izplačilo izjemne izravnalne pomoči za sektor mleka in mlečnih proizvodov.

10.Odlok v 5. členu določa, da je nosilec KMG upravičen do pomoči za krave molznice, ki so vključene v kontrolo kakovosti in količine prireje mleka v obdobju od 1. aprila 2022 do vključno 30. junija 2022 in vpisane v CPZ Govedo na podlagi 160. člena ZKme-1, ob izpolnjevanju naslednjih pogojev: 1. nosilec kmetijskega gospodarstva mora biti na dan vložitve zahtevka za ukrep po tem odloku vpisan v register kmetijskih gospodarstev skladno z ZKme-1; 2. nosilec kmetijskega gospodarstva ima na dan oddaje zahtevka poravnane obvezne dajatve in druge denarne nedavčne obveznosti v skladu z zakonom, ki ureja finančno upravo, v višini, ki presega 50 EUR; 3. nosilec kmetijskega gospodarstva ima za nakazilo dodeljenih sredstev odprt transakcijski račun v skladu z ZKme-1; 4. na kmetijskem gospodarstvu na dan 30. junija 2022 redi najmanj dve kravi molznici; 5. če je krava molznica na več kmetijskih gospodarstvih, se šteje h kmetijskemu gospodarstvu, na katerem je nazadnje prisotna.

11.Odlok v prvem odstavku 6. člena določa, da je nosilec kmetijskega gospodarstva, ki ne izpolnjuje pogojev iz prejšnjega člena, upravičen do pomoči za krave molznice, če je imel najmanj eno oddajo mleka v obdobju od 1. aprila 2022 do vključno 30. junija 2022, ob izpolnjevanju naslednjih pogojev: 1. na kmetijskem gospodarstvu na dan 30. junija 2022 redi najmanj dve kravi molznici. Prihod živali na kmetijsko gospodarstvo pred 30. junijem 2022 mora biti sporočen v CRG. Če je krava molznica na dan 30. junija 2022 prisotna na planini, pašniku, sejmu ali razstavi, se prišteje kmetijskemu gospodarstvu, iz katerega je prišla. Premiki živali kmetijskega gospodarstva od 1. aprila 2022 do 30. junija 2022 morajo biti sporočeni v CRG v predpisanem roku iz pravilnika, ki ureja identifikacijo in registracijo goveda; 2. kmetijsko gospodarstvo oziroma nosilec kmetijskega gospodarstva je vključen v najmanj enega od naslednjih ukrepov: a) ukrep dobrobit živali, operacija DŽ - govedo, v skladu z Uredbo o ukrepu dobrobit živali iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2014-2020 v letu 2022 (Uradni list RS, št. 203/21); b) je v letu 2022 obvezan izvajati ukrep kmetijsko-okoljska-podnebna plačila v skladu z Uredbo o ukrepih kmetijsko-okoljska-podnebna plačila, ekološko kmetovanje in plačila območjem z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2014-2020 (Uradni list RS, št. 16/16, 51/16, 84/16, 15/17, 63/17, 68/17, 5/18, 65/18, 81/18, 10/19, 76/19, 7/20, 61/20, 78/20, 26/21, 197/21 in 20/22); c) je v letu 2022 obvezan izvajati kmetijske prakse (zelena komponenta), ki ugodno vplivajo na podnebje in okolje, iz Uredbe (EU) št. 1307/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o pravilih za neposredna plačila kmetom na podlagi shem podpore v okviru skupne kmetijske politike ter razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 637/2008 in Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 (UL L št. 347 z dne 20. 12. 2013, str. 608), zadnjič spremenjene z Delegirano uredbo Komisije (EU) 2022/42 z dne 8. novembra 2021 o spremembi prilog II in III k Uredbi (EU) št. 1307/2013 Evropskega parlamenta in Sveta glede nacionalnih in neto zgornjih mej za neposredna plačila za nekatere države članice za koledarsko leto 2022 (UL L št. 9 z dne 14. 1. 2022, str. 3) (v nadaljevanju Uredba (EU) št. 1307/2013), in sicer na način: - da je zavezan k izpolnjevanju prvega in drugega odstavka 44. člena Uredbe (EU) št. 1307/2013 in hkrati ni predmet tretjega odstavka 44. člena Uredbe (EU) št. 1307/2013 oziroma da je zavezan k izpolnjevanju prvega odstavka 45. člena Uredbe (EU) št. 1307/2013 oziroma - da je zavezan k izpolnjevanju prvega, drugega in tretjega odstavka 46. člena Uredbe (EU) št. 1307/2013 ter 22. člena Uredbe o shemah neposrednih plačil (Uradni list RS, št. 2/15, 13/15, 30/15, 103/15, 36/16, 84/16, 23/17, 5/18, 10/19, 7/20, 78/20, 3/21, 67/21, 197/21 in 53/22) in hkrati ni predmet četrtega odstavka 46. člena Uredbe (EU) št. 1307/2013.

12.Sodišče najprej zavrača tožnikove navedbe, da izpolnjuje pogoje iz 6. člena Odloka, ker prejema plačilo za zeleno komponento. Sodišče pritrjuje razlagi obeh upravnih organov, da zgolj prejem plačila za zeleno komponento ne zadošča za izpolnjevanje pogojev iz 6. člena Odloka. Ta namreč v 2. točki c) prvega odstavka 6. člena jasno določa, da mora biti nosilec kmetijskega gospodarstva zavezan k izvajanju enega od naslednjih ukrepov: da je zavezan k izpolnjevanju prvega in drugega odstavka 44. člena Uredbe (EU) št. 1307/2013 in hkrati ni predmet tretjega odstavka 44. člena Uredbe (EU) št. 1307/2013; da je zavezan k izpolnjevanju prvega odstavka 45. člena Uredbe (EU) št. 1307/2013; da je zavezan k izpolnjevanju prvega, drugega in tretjega odstavka 46. člena Uredbe (EU) št. 1307/2013 ter 22. člena Uredbe o shemah neposrednih plačil (Uradni list RS, št. 2/15, 13/15, 30/15, 103/15, 36/16, 84/16, 23/17, 5/18, 10/19, 7/20, 78/20, 3/21, 67/21, 197/21 in 53/22) in hkrati ni predmet četrtega odstavka 46. člena Uredbe (EU) št. 1307/2013.

13.Tožnik pa niti ne trdi, da izvaja katerega izmed naštetih ukrepov, poleg tega tudi iz predložene zbirne vloge o nosilcu kmetijskega gospodarstva izhaja (na str. 4), da teh ukrepov ne izvaja. Sodišče zato zaključuje, da tožnik na podlagi 6. člena Odloka ni upravičen do prejema izjemne izravnalne pomoči za sektor mleka in mlečnih proizvodov. Pri tem sodišče zavrača tudi tožnikove navedbe, da so ti pogoji diskriminatorni, ker lahko zeleno komponento izvajajo le kmetje, ki imajo 10 ali več hektarov obdelovalnih površin. Tožnik pri tem spregleda, da obstajata še dva druga ukrepa, ki nista vezana na velikost kmetijskega gospodarstva.

14.Sodišče prav tako zavrača tožnikove navedbe o tem, da se pri kmetih odvzem mleka od vsake krave molznice ne izvaja pravilno, kar naj bi pomenilo, da je pogoj diskriminatoren in neobjektiven. Kršitve izvajanja predpisanih postopkov so lahko predmet inšpekcijskih in drugih nadzorov, ne morejo pa vplivati na samo veljavnost splošnih pravnih aktov. Prav tako sodišče v predmetnem upravnem sporu ne more presojati same okoljske učinkovitosti kontrole mleka in kasnejše prilagoditve krme posamezni živali. Navedeno v celoti presega sporno vprašanje v tem upravnem sporu in nenazadnje upravnega spora na splošno. Neutemeljene so tudi tožnikove navedbe, da gre za nezakonit in neustaven Odlok, ker se nanaša na obdobje pred začetkom njegove veljavnosti. V tem primeru gre namreč za Odlok, sprejet na podlagi Delegirane uredbe Komisije (EU) 2022/467 z dne 23. marca 2022 o zagotavljanju izjemne izravnalne pomoči proizvajalcem v kmetijskih sektorjih, ki je namenjena ravno pomoči kmetom za predhodno obdobje, zato samo dejstvo, da se Odlok nanaša na predhodno obdobje, še ne pomeni njegove nezakonitosti ali neustavnosti.

15.Ima pa tožnik prav, da bi moral upravni organ upoštevati njegovo zatrjevanje, da izpolnjuje pogoje iz 5. člena Odloka glede vključenosti krav molznic v kontrolo kakovosti, saj so njegove krave vključene v kontrolo kakovosti mleka pri C. v ... . Odločitev upravnega organa mora vedno temeljiti na zakonu ali zakonitem predpisu (načelo zakonitosti), pri čemer mora normo, ki jo v posameznem primeru uporabi, vedno razlagati skladno z vsebinskim pomenom, ki ga omejuje njena jezikovna razlaga. Jezikovna razlaga namreč določa zunanjo mejo, ki je razlagalec ne sme prestopiti. Z njo je določen možni besedni pomen pravnega pravila. Drugostopenjski upravni organ (prvostopenjski se do tega ni opredelil) navaja, da je imel normodajalec, ko je določil pogoj vključenosti krav molznic v kontrolo kakovosti mleka, pred očmi kontrolo, ki jo izvaja A. . Ta se izvaja po ICAR-jevi metodi AT4 oziroma v nekaterih čredah tudi po metodi A4, ki zajema odvzem in kontrolo mleka od vsake posamezne krave.¹ Želje oziroma nameni normodajalca so sicer lahko bili takšni, kot jih razlaga drugostopenjski upravni organ, vendar pa je po presoji sodišča bistveno, da teh želja normodajalec ni vključil v samo besedilo 5. člena Odloka. Ta izrecno določa le, da morajo biti krave molznice vključene v kontrolo kakovosti. Nikjer pa ne omenja, da lahko to kontrolo izvaja le A. ali da mora biti ta kontrola izvedena po smernicah ICAR oziroma da se zahteva odvzem in kontrola mleka od vsake posamezne krave molznice. Tega ne določa niti Delegirana uredba Komisije (EU) 2022/467 z dne 23. marca 2022 o zagotavljanju izjemne izravnalne pomoči proizvajalcem v kmetijskih sektorjih, na katero se sklicuje drugostopenjski upravni organ v svoji odločbi.

16.V primeru, da je normodajalec res imel pred očmi kontrolo kakovosti, izvedeno po smernicah ICAR, bi moral to jasno vključiti v besedilo Odloka. Ker tega ni storil, se takšen dodatni pogoj ne more vpeljati v uporabo Odloka prek namenske razlage norme. To bi v celoti preseglo njen jezikovni okvir, kot ga je postavil normodajalec. Upravna organa sta s svojo razlago kršila načelo zakonitosti, saj sta za odobritev izplačila izjemne izravnalne pomoči postavila pogoj, ki ni določen v veljavnih predpisih.

16.Posledično bi se morala upravna organa vsebinsko opredeliti do tožnikove trditve, da pogoj vključenosti krav molznic izpolnjuje s kontrolami, ki jih preko B. , z. o. o., izvaja C. .2 Upravna organa sta torej zmotno uporabila materialno pravo, ko sta odločila, da ta kontrola kakovosti ne more biti ustrezna, ker se nanaša le na zbirni odvzem mleka, ne pa na ločeni odvzem mleka od vsake posamezne krave molznice. Ta pogoj, kot rečeno, ne izhaja iz samega Odloka.

17.Prvostopenjski in drugostopenjski upravni organ sta torej zaradi zmotne uporabe materialnega prava (določbi sta pripisala pomen, ki iz njenega besedila ne izhaja) nepopolno ugotovila dejansko stanje, saj nista ugotavljala, ali ima tožnik svoje krave mlekarice dejansko vključene v kontrolo kakovosti mleka.

18.Glede na navedeno je sodišče na podlagi 2. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1 zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). V ponovljenem postopku se bo moral upravni organ vsebinsko opredeliti do tožnikove navedbe, da izpolnjuje zahtevani pogoj iz 5. člena Odloka. Pri tem pa mora upoštevati le pogoje, ki so v določbi izrecno navedeni.

19.Tožnik je zahteval tudi povrnitev stroškov upravnega spora, vendar ni nobenega priglasil. Plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (Opomba 6.1: točka c, Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).-------------------------------1 To določajo Strokovna pravila in opis metod za izvajanje nekaterih nalog rejskih programov pri govedu, A. .2 Nenazadnje tudi D. v ..., pod katero spada C., prav tako izvaja javno službo na področju govedoreje.