15. 9. 2022

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Društva za zaščito človeka in njegove pravice, Maribor, ki ga zastopa Mateja Kržin, na seji 15. septembra 2022

sklenilo:

Zahteva za oceno ustavnosti Sklepa o nedopustnosti razpisa zakonodajnega referenduma o Zakonu o spremembah in dopolnitvah Zakona o nalezljivih boleznih (ZNB-D, EPA 129-IX) (Uradni list RS, št. 96/22) se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

Predlagatelj (pobudnik referenduma) izpodbija Sklep o nedopustnosti razpisa zakonodajnega referenduma o Zakonu o spremembah in dopolnitvah Zakona o nalezljivih boleznih (ZNB-D, EPA 129-IX) (v nadaljevanju Sklep). Navaja, da je "podana zloraba zakonodajne pristojnosti (dosledneje - oblika izpolnjenih pogojev po doktrini zlorabe zakonodajne pristojnosti), kršitev ustavno določenih pristojnosti Državnega zbora, povzročena s spremembo predmetnega zakona, izvedeno po nujnem zakonodajnem postopku, s čimer je per se kršeno ustavno načelo demokratičnosti (1. člen Ustave), v kombinaciji s kršitvijo ustavnega načela oblasti ljudstva (3. člen Ustave), zakonodajnega postopka (89. člen Ustave) in pravice do zakonodajnega referenduma (90. člen Ustave)." Zlorabo zakonodajne pristojnosti naj bi primarno odražalo dejstvo, da naj bi se Vlada in Državni zbor samovoljno odločila za izvedbo nujnega postopka, čeprav naj za takšno odločitev ne bi obstajala stvarno utemeljena podlaga in tehten razlog. Poleg zlorabe zakonodajne pristojnosti naj bi Državni zbor zlorabil svojo pristojnost v vlogi "ustavnega igralca" – ustavodajalca, ker naj bi nastopal v vlogi ustavodajalca in naj bi namesto upoštevanja izražene referendumske volje ljudstva slednjo izigral na način, da je spremenil oziroma dopolnil relevantne določbe Ustave. Posledično naj bi zakon, ki naj ga ljudstvo na referendumu ne bi zavrnilo, postal protiustaven. Predlagatelj navaja, da je zakonodajni referendum človekova pravica, da je v izpodbijanem Sklepu podana tako zloraba zakonodajne kot tudi ustavodajne pristojnosti in da je bila epidemija v Republiki Sloveniji sklicana mimo obveznih zakonskih določil drugega in tretjega odstavka 12. člena Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 142/20 in 82/21 – ZNB). Zato naj bi bil Sklep v celoti izpodbojen.

B. – I.

Pristojnosti Ustavnega sodišča so v temelju urejene v 160. členu Ustave. V enajsti alineji prvega odstavka 160. člena Ustava omogoča, da se Ustavnemu sodišču dodatne pristojnosti določijo tudi z zakoni. Taki posebni pristojnosti, ki sta namenjeni varstvu zakonodajnega referenduma, sta urejeni v 21. in 21.a členu Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo in 52/20 – v nadaljevanju ZRLI), ki v zvezi s tem urejata tudi posebna, vendar različna postopka. Člen 21 ZRLI ureja postopek glede zakonov iz druge do četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave, 21.a člen ZRLI pa postopek glede zakonov iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave.

Na podlagi 21. člena ZRLI Državni zbor v štirinajstih dneh po vložitvi referendumske pobude sprejme sklep, s katerim ugotovi, da referenduma ni dopustno razpisati, in ga objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. Pobudnik lahko v petnajstih dneh od objave tega sklepa zahteva, naj Ustavno sodišče preizkusi njegovo ustavnost. Ustavno sodišče odloči o zahtevi v tridesetih dneh. Drugače kot v postopku po 21.a členu ZRLI, v katerem Ustavno sodišče svojo pristojnost ustavnosodnega varstva referenduma izvršuje v postopku za oceno ustavnosti zakona, ki je že bil uveljavljen, je v postopku po 21. členu ZRLI predmet presoje sklep Državnega zbora, da referenduma ni dopustno razpisati, ustavnosodno varstvo referenduma pa je tako zagotovljeno še pred uveljavitvijo zakona.[1] Če Ustavno sodišče ugotovi, da je sklep Državnega zbora o nedopustnosti referenduma v neskladju z Ustavo, ga razveljavi, postopek referenduma o zakonu pa se po objavi odločitve Ustavnega sodišča nadaljuje.[2] Tudi v postopku po 21. členu ZRLI je presoja Ustavnega sodišča omejena le na vprašanje, ali odločitev Državnega zbora, da referenduma ni dopustno razpisati, pomeni kršitev druge do četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave. Ta presoja je sicer vsebinske narave, ker mora Ustavno sodišče presoditi, ali gre za zakon iz druge do četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave. Če bi Ustavno sodišče ugotovilo, da ne gre za tak zakon, bi to pomenilo, da je Državni zbor kršil ustavno pravilo o tem, kdaj ni dopustno razpisati referenduma. V tem primeru bi Ustavno sodišče sklep Državnega zbora o nedopustnosti referenduma razveljavilo in naslednji dan po objavi odločbe Ustavnega sodišča bi se nadaljevalo zbiranje podpisov v podporo zahtevi za razpis zakonodajnega referenduma o tem zakonu.[3] Gre za posebna postopkovna pravila, ki so lex specialis v razmerju do splošne ureditve postopka presoje ustavnosti zakona v Zakonu o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS. Glede vprašanj, ki z ZRLI niso posebej urejena, pa veljajo splošna pravila, ki jih predvidevata Ustava in ZUstS.

Državni zbor je 29. 6. 2022 sprejel Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o nalezljivih boleznih ZNB-D (EPA 129-IX – v nadaljevanju ZNB-D). Predlagatelj je 5. 7. 2022 kot pobudnik referenduma s skupino volivcev vložil pobudo za razpis zakonodajnega referenduma o ZNB-D. Državni zbor 14. 7. 2022 sprejel Sklep, s katerim je odločil, da skladno s četrto alinejo drugega odstavka 90. člena Ustave referenduma o ZNB-D ni dopustno razpisati, ker gre za zakon, ki odpravlja protiustavnost na področju človekovih pravic in temeljnih svoboščin ali drugo protiustavnost. Sklep je bil naslednjega dne (15. 7. 2022) objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije. Predlagatelj je 29. 7. 2022 vložil zahtevo za oceno ustavnosti Sklepa. Glede na navedeno so za obravnavo zahteve izpolnjeni procesni pogoji iz drugega odstavka 21. člena ZRLI.

B. – II.

Kot že navedeno (glej 3. točko obrazložitve tega sklepa), Ustavno sodišče v postopku po 21. členu ZRLI preverja zgolj morebitne kršitve ustavnih pravil referendumskega postopka, ne pa tudi kršitev drugih ustavnih določb. Glede na navedeno so očitki predlagatelja o kršitvi 1., 3. in 89. člena Ustave v postopku sprejemanja ZNB-D neupoštevni oziroma ne morejo biti predmet presoje v postopku po 21. členu ZRLI.[1] Prav tako so neupoštevne vse navedbe v zvezi z domnevno protiustavnostjo ustavne ureditve referenduma, ker ne Ustava ne zakoni med pristojnostmi Ustavnega sodišča ne določajo niti pristojnosti za ocenjevanje medsebojne skladnosti ustavnih določb niti pristojnosti za oceno ustavnosti določb, vsebovanih v ustavnem zakonu.

Zahteva je (enako kot ustavna pritožba)[2] posebno pravno sredstvo s posebnim obsegom izpodbijanja in presojanja. ZUstS v prvem odstavku 24.b člena določa, kaj mora vsebovati zahteva za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanega predpisa. Skladno s tretjo alinejo prvega odstavka 24.b člena ZUstS ter s I. točko Priloge Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20 – v nadaljevanju Poslovnik) mora zahteva vsebovati tudi navedbo razlogov neskladnosti z Ustavo. Po prvem odstavku 25. člena ZUstS Ustavno sodišče zahtevo zavrže, če niso izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 24.b člena ZUstS.

Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-480/20 z dne 11. 3. 2021 (Uradni list RS, št. 57/21) (30. in 31. točka obrazložitve) že sprejelo stališče, da je treba v postopku po 21.a členu ZRLI od predlagatelja (volivca), ki vlaga zahtevo za oceno ustavnosti na podlagi petega odstavka 21.a člena ZRLI, zahtevati, naj v okviru dostopnih in znanih podatkov oziroma informacij zatrjuje in utemeljuje, da ukrepi niso potrebni za zagotavljanje odprave posledic naravne nesreče, oziroma da sta tako trditveno kot dokazno breme na predlagatelju.[3] To velja še toliko bolj, ker peti odstavek 21.a člena ZRLI določa zelo kratek, sicer instrukcijski rok 30 dni za odločitev Ustavnega sodišča. Enako velja tudi za predlagatelja, ki vlaga zahtevo na podlagi drugega odstavka 21. člena ZUstS, za odločitev o kateri je prav tako določen rok 30 dni. Glede na izjemno kratek (četudi instrukcijski) rok za odločitev Ustavnega sodišča je torej v postopkih po 21. in 21.a členu ZRLI zahteva po tem, da mora predlagatelj vložiti popolno vlogo in s tem zadostiti zahtevi po izpolnitvi trditvenega (in dokaznega) bremena še posebej poudarjena.

Predlagatelj ne zatrjuje in ne navaja nobenih razlogov za to, da ZNB-D ni zakon, ki odpravlja protiustavnost na področju človekovih pravic in temeljnih svoboščin ali drugo protiustavnost v smislu četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave, zaradi česar zakonodajni referendum o njem ne bi smel biti izključen. Nasprotuje zgolj ustavni in zakonski ureditvi referenduma, kar pa ni predmet presoje v postopku po 21. členu ZRLI oziroma, kolikor gre za ustavno ureditev, sploh ne more biti predmet presoje pred Ustavnim sodiščem.

Glede na navedeno zahteva ne vsebuje bistvenih sestavin, ki jih mora vsebovati vsaka zahteva (prvi odstavek 24.b člena ZUstS). Zato jo je Ustavno sodišče zavrglo.

Zaradi navedene odločitve se Ustavno sodišče ni ukvarjalo z vprašanjem, ali so izpolnjene druge procesne predpostavke za obravnavo zahteve.

C.

Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 25. člena ZUstS v zvezi z 21. členom ZRLI in tretje alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnica in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič in Marko Šorli. Sklep je sprejelo soglasno.

dr. Matej Accetto Predsednik

[1]Če je zoper sklep Državnega zbora na Ustavno sodišče vložena zahteva za oceno ustavnosti, Državni zbor zakona ne pošlje v razglasitev do objave odločitve Ustavnega sodišča v Uradnem listu Republike Slovenije, da sklep Državnega zbora ni v neskladju z Ustavo, oziroma do seznanitve, da je zahteva umaknjena (drugi stavek tretjega odstavka 21. člena ZRLI).

[2]Peti odstavek 21. člena ZRLI določa, da sklep Državnega zbora o nedopustnosti referenduma zadrži zbiranje podpisov volivcev za podporo zahtevi za razpis referenduma in potek roka za njihovo zbiranje. Zbiranje podpisov se v primeru odločitve Ustavnega sodišča, da je sklep Državnega zbora v neskladju z Ustavo, nadaljuje naslednji dan po objavi odločbe Ustavnega sodišča v Uradnem listu Republike Slovenije, kar se objavi na spletni strani Državnega zbora.

[3]Četrti in peti odstavek 21. člena ZRLI določata: "Če ustavno sodišče ugotovi, da je sklep Državnega zbora iz prvega odstavka tega člena v neskladju z Ustavo, ga razveljavi. Sklep iz prvega odstavka tega člena zadrži zbiranje podpisov volivcev za podporo zahtevi za razpis referenduma in potek roka za njihovo zbiranje. Zbiranje podpisov se v primeru odločitve Ustavnega sodišča, da je sklep Državnega zbora v neskladju z Ustavo, nadaljuje naslednji dan po objavi odločbe Ustavnega sodišča v Uradnem listu Republike Slovenije, kar se objavi na spletni strani Državnega zbora."

[4]Morebitne druge protiustavnosti ZNB-D bodo lahko predmet presoje v postopku s pobudo za oceno ustavnosti, ko bo ZNB-D začel veljati.

[5]Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-214/00 z dne 14. 9. 2000 (OdlUS IX, 201).

[6]Prim. sklep Ustavnega sodišča št. Up-716/18, Up-745/18 z dne 17. 5. 2018 (Uradni list RS, št. 35/18, in OdlUS XXIII, 22), 14. točka obrazložitve.

[7]Prim. tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-483/20 z dne 1. 4. 2021 (Uradni list RS, št. 64/21), 37. točka obrazložitve.