Jedro

Tožena stranka je v svoji odločbi navedla pomanjkljive razloge o odločilnem dejstvu, zato sodišče prve stopnje na tej dejanski podlagi, ki je sporna za tožečo stranko, ni moglo odločati na seji.

Izrek

Pritožbi se ugodi in se sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Ljubljana, št. U 1719/2001-12 z dne 25.4.2002 razveljavi ter zadeva vrne istemu sodišču, da opravi nov postopek.

Obrazložitev

Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje zavrnilo tožnikovo tožbo proti odločbi z dne 27.8.2001, s katero je tožena stranka investitorju Javnemu podjetju V.K., d.o.o., L. (v nadaljevanju VO-KA), izdala delno enotno dovoljenje za gradnjo 2. faze centralne čistilne naprave in v okviru te faze v točki I. izreka odločbe tožene stranke naštetih objektov in izvedbo del, pod tam navedenimi pogoji, vse na zemljiščih s parc. št. 2722/3, 2723/2, 2726, 2732/5, del 2732/7, 2759/1, 2759/2, 2759/4, 2759/5, del 2761/5, 2765, 2769, 2770/1, 2770/2, 2771/1, 2771/2, 2771/3, 2772, 2774, del 2776, 2777/1 in 2778/2 k.o. K. V razlogih sodbe sodišče med drugim navaja, da je tožena stranka na podlagi 2. odstavka 34. člena v zvezi s 33.a členom Zakona o graditvi objektov odločila le o delu zahtevka, ker je investitor le za zemljišča, ki so navedena v I. točki izreka dovoljenja, predložil dokazila, da ima pravico graditi na teh zemljiščih, za ostala pa takih dokazil ni predložil. S tem delnim enotnim dovoljenjem tako ni dovoljena gradnja naknadnih usedalnikov, sekundarnega zgoščevalca blata in objektov za strojno odvodnjavanje blata, ker so locirani na zemljiščih (parcelah in delih parcel), za katere investitor še ni predložil dokazil o tem, da lahko na njih gradi, ker v zvezi s temi zemljišči še tečejo postopki denacionalizacije. Na podlagi vpogleda v prostorski izvedbeni akt je tožena stranka ugotovila, da je centralna čistilna naprava (CČN) L., skladno s prostorskimi sestavinami sprememb in dopolnitev dolgoročnega plana občin in Mesta L. za obdobje 1986 do 2000 (Uradni list RS, št. 23/91) locirana na območju urejanja MM 7/1 Z. To območje se ureja z lokacijskim načrtom za območje urejanja MM 7/1 Z. - severni del (Odlok o lokacijskem načrtu za območje urejanja MM 7/1 Z., Uradni list SRS, št. 27/87 in Uradni list RS, št. 8/96, 34/98) Predvidena gradnja je v skladu s predloženimi projekti, ti pa so v skladu z lokacijskim načrtom. Stranke so bile v postopku seznanjene z zahtevkom investitorja, s celotno projektno in spisno dokumentacijo ter potekom postopka izdaje enotnega dovoljenja za gradnjo.

Sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi navaja, da enotno dovoljenje za gradnjo vsebuje sestavine lokacijskega dovoljenja po predpisih o urejanju prostora in gradbenega dovoljenja po zakonu o gradnji objektov ter je v posledicah izenačeno z gradbenim dovoljenjem, glede lokacijskih pogojev pa tudi z lokacijskim dovoljenjem (2. odstavek 33.a člena Zakona o gradnji objektov, Uradni list SRS, št. 34/84, 29/86 in RS, št. 40/94-odl.US, 69/94-odl.US, in 59/96-ZGO). Določbe ZGO, ki se nanašajo na gradbeno dovoljenja se smiselno uporabljajo tudi za enotno dovoljenje (3. odstavek 33.a člena ZGO). Iz njih izhaja, da mora upravni organ pri izdaji enotnega dovoljenja za gradnjo poleg pogojev, ki jih določa ZGO, upoštevati tudi pogoje po predpisih, ki urejajo izdajo lokacijskega dovoljenja. Tak predpis je Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84, 37/85, 29/86 in Uradni list RS, št. 26/90, 18/93, 47/93, 71/93 in 44/97 - ZUN), ki v 54. členu določa, da se lokacijsko dovoljenje za objekte, naprave ali druge posege v prostor na območjih, za katere je sprejet prostorski izvedbeni načrt, izda v skladu s pogoji, ki jih določa ta načrt (1. odstavek 54. člena ZUN). Med temi je določen pogoj, da ima investitor pravico graditi na določenem zemljišču (53. člen ZUN in 36. člen ZGO). Prav to, ali je investitor k vlogi za izdajo upravnega dovoljenja za gradnjo predložil tak dokaz ali ne, pa je v tej zadevi sporno. Tožnik v tožbi po mnenju sodišča izpodbija prav dokaz o razpolaganju z zemljiščem, ko navaja, da gradnja po navedenem dovoljenju na delih zemljišč s parc. št. 2732/7, 2761/5, vse k.o. K., ogroža njegov denacionalizacijski zahtevek, saj naj bi tožena stranka spregledala, da sta navedeni parceli del podržavljenih parc. št. 1578 in parc. št. 1561 iste k.o., ki sta predmet denacionalizacijskega postopka, ki še ni končan. Po vpogledu listin, predloženih v upravnih spisih, je sodišče pritrdilo toženi stranki, da je investitor v postopku pred izdajo izpodbijanega upravnega akta predložil dokaze o tem, da ima pravico graditi na zemljiščih parc. št. 2732/7 in parc. št. 2761/5, vse k.o. K. Navedeno dejstvo je investitor izkazal z zemljiškoknjižnim izpiskom za vložek št. 2784 k.o. K. ter pogodbo, overjeno pri notarju, ki je po mnenju sodišča sposobna za vpis v zemljiško knjigo. Ob takem dejanskem in pravnem stanju je po presoji sodišča prve stopnje tožena stranka ravnala prav, ko je gradnjo CČN z izpodbijanim delnim enotnim dovoljenjem dovolila. Na odločitev ne morejo vplivati ugovori tožnika, češ da je tožena stranka dovolila gradnjo objektov na parcelah, ki so predmet denacionalizacije in zato zavarovane pred razpolaganjem z določbo 88. člena Zakona o denacionalizaciji (ZDen). V postopku za izdajo dovoljenja za gradnjo namreč ni pomembno in tudi upravni organ ni dolžan ugotavljati, čigavo je bilo pred nakupom ali po kakem drugem pravnem temelju pridobljeno zemljišče, ki je predmet pozidave, pač pa je dolžan ugotavljati le, ali je investitor predložil dokaz, da ima pravico graditi. To dejstvo pa se v postopku za pridobitev dovoljenja za gradnjo izkazuje z zemljiškoknjižnim izpiskom ali s pogodbo, ki je sposobna za vpis v zemljiško knjigo, kar pa je v tem primeru izkazano. Dovoljenje za poseg v prostor pa ni šteti za pravni posel ali enostransko izjavo volje, katerih sklepanje prepoveduje 88. člen ZDen. Zato ugovor tožnika, v zvezi z določbo 88. člena ZDen, ni upošteven.

V pritožbi in njeni dopolnitvi tožeča stranka uveljavlja vse pritožbene razloge iz 1. odstavka 72. člena ZUS. Tožnik vseskozi trdi, da si investitor parc. št. 2732/7 in 2761/5, oboje k.o. K., ni pridobil pravilno, zato tudi ne izkazuje pravice gradnje na teh parcelah, ki pa jih zajema izdano dovoljenje za gradnjo. Gre namreč za zemljišča, kjer obstaja dolžnost vrnitve na podlagi ZDen.

Nedokončani denacionalizacijski postopek predstavlja zakonito oviro gradnji, saj si zemljišč investitor še ni pridobil. Tožnik se sklicuje na določbo 88. člena ZDen, ki pa jo je sodišče prve stopnje kot brezpredmetno zavrnilo. Kolikor pa se sodišče prve stopnje celo sklicuje na notarsko overjeno pogodbo, ki je bila glede parc. št. 2732/7 overjena pri notarju (ti delujejo šele od leta 1995), torej po uveljavitvi ZDen in vloženi zahtevi za denacionalizacijo, pa že dejstvo pridobivanja zemljišča po 7.12.1991 brez vsakršnega dvoma prestavlja razlog za ničnost takšnega posla. Tožnik nikoli ni trdil, da je gradbeno dovoljenje nično, ampak da je nepravilno in nezakonito, ker je gradnja na spornem zemljišču razpolaganje, nasprotno 1. odstavku 88. člena ZDen. Tožnik meni, da je prvostopenjsko sodišče nepravilno uporabilo materialno pravo, ker niti obveznosti vrnitve v postopku denacionalizacije niti zakonske prepovedi razpolaganja z zemljiščem ne šteje kot relevantno za odločanje pri presoji dokazov o pravici gradnje. Določba 36. člena ZGO govori le o sestavinah, ki jih je potrebno priložiti k zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja. Te listine so le pogoj za vsebinsko obravnavo zahteve, ne pa tudi za samo odločitev o izdaji dovoljenja za gradnjo. Dokaz o pravici gradnje po mnenju tožnika že iz razlage omenjenih določb ZGO in ZUN pomeni predvsem to, da ne obstoje ovire za gradnjo. Stališče sodišča, da je za gradnjo dovolj, če investitor na kakršenkoli način pridobi zemljišče, se pokaže, da je investitor v položaju privilegiranca, denacionalizacijski upravičenec pa zaradi nerešene denacionalizacije kar dvakrat prikrajšan, vsaj v primerjavi z drugimi, ki so bili bodisi vselej lastniki zemljišč ali so imeli to srečo, da so jim bila v denacionalizacijskem postopku že predhodno vrnjena. Pravico gradnje je treba presojati širše in tudi z vidika denacionalizacijskih in drugih predpisov. Prav tako 1. odstavek 88. člena govori o prepovedi razpolaganja z zemljiščem in kaj drugega kot razpolaganje je gradnja na zemljiščih, ki so v postopku denacionalizacije, če se ta odvija celo s strani zavezancev za vrnitev podržavljenega premoženja. Res je, da 2. odstavek 88. člena ZDen govori o pravnih poslih in enostranskih izjavah volje ter njihovih ničnostnih posledicah, a tudi kršitve prepovedi iz 1. odstavka 88. člena predstavljajo protipravna ravnanja, iz katerih stranka, ki prepoved krši, ne more pridobiti zanjo ugodnih pravnih posledic.

V odgovoru na pritožbo tožena stranka navaja, da je z izpodbijanim dovoljenjem dovoljena gradnja le na delih parc. št. 2761/5 in 2732/7 k.o. K. Na pretežnih delih teh navedenih parcel so denacionalizacijski postopki že pravnomočno končani. V nobenem od končanih denacionalizacijskih postopkov ni prišlo do vračila zemljišč v naravi, ker se vsa ta zemljišča nahajajo v območju obstoječe čistilne naprave, ki se ureja z lokacijskim načrtom. Z izpodbijanim dovoljenjem je investitorju dovoljena gradnja 2. faze čistilne naprave, kar pomeni nadaljevanje gradnje v območju, ki je s prostorskim planom občine in prostorskim izvedbenim načrtom predviden izključno za gradnjo čistilne naprave. Tožnikov denacionalizacijski zahtevek se nanaša na dele zemljišč parc. št. 2761/5 in 2732/7 k.o. K., kar je upravni organ upošteval in prav zaradi tega dovolil gradnjo samo na delih teh zemljišč, za katere je denacionalizacijski postopek že končan, kateri deli teh parcel pa to so, je razvidno iz primerjave katastrov starega stanja parcel, ki nastopajo v denacionalizaciji in sedanjega stanja teh parcel. Če upravni organ tega dejstva ne bi upošteval, bi investitorju dovolil gradnjo na celotnih zemljiščih, parc. št. 2761/5 in 2732/7 k.o. K. in ne samo na delih teh. Ker je na pretežnem delu teh zemljišč denacionalizacijski postopek že pravnomočno končan (ne z vračilom v naravi) je investitor lahko s pravnim poslom pridobil ta zemljišča v smislu izkazane pravice gradnje. Vračilo v naravi kateregakoli zemljišča znotraj območja obstoječe čistilne naprave ni možno, zato je trditev, da je s predvideno gradnjo tožnik prizadet v pričakovanih pravicah na navedenih zemljiščih (vrnitev v naravi), ne drži. Zato tudi njegovo nasprotovanje gradnji na zemljiščih, za katere je investitor predložil dokazila o pravici graditi in na katerih tožnik nima nobenih pravic niti pričakovanj in niso predmet njegovega denacionalizacijskega zahtevka, ni utemeljeno. Sodišče je zakonito in pravilno ravnalo, ko je tožbo tožnika zavrnilo. Pritožbene trditve se ne razlikujejo od tožbenih navedb in so povsem neresnične in neutemeljene. Predlaga, da jih tudi pritožbeno sodišče zavrne.

Tožeča stranka v odgovoru na odgovor tožene stranke z dne 10.4.2002 navaja kot opravičljivo novo dejstvo sodbo Upravnega sodišča RS, opr. št. U 1832/2000 z dne 27.3.2002, ki je naložilo drugostopenjskemu upravnemu organu, da odloči o tehtnosti razlogov za izdajo začasne odredbe, vendar do danes o zadevi še ni odločil. Po stališču sodne prakse pa je začasna odredba o prepovedi razpolaganja z zemljiščem ovira gradnji na zemljišču. Tožnik začasne odredbe še nima v rokah. Toda če dejansko začasna odredba pomeni oviro gradnje, to zanika trditev prvostopnega upravnega sodišča, da je sodna praksa takšna, da je denacionalizacijski postopek brezpredmeten.

Stranka z interesom (investitor VO-KA, L.) na pritožbo ni odgovorila.

Pritožba je utemeljena.

Na podlagi 36. člena ZGO in 1. odstavka 54. člena ZUN je pravica graditi na zemljišču eden izmed pogojev za izdajo enotnega gradbenega dovoljenja. Tožena stranka je izdala sporno delno dovoljenje za gradnjo, ker je ugotovila, da je za zemljišča, ki so našteta v izreku njene odločbe (med njimi tudi sporni parc. št. 2732/7 in 2761/5, obe k.o. K.) investitor izkazal pravico graditi, med tem ko je za ostala zemljišča iz zahteve za izdajo enotnega dovoljenja za gradnjo presodila, da ta pravica ni izkazana, saj še tečejo denacionalizacijski postopki. Vendar tožena stranka v obrazložitvi svoje odločbe ni navedla na podlagi katerih dokazov zaključuje, da je investitor dokazal to pravico. Šele v odgovoru na tožbo je pojasnila, na podlagi katerih listin je ugotovila, da je ta pogoj izpolnjen. Nato pa je v njem še navedla, da tožnikov denacionalizacijski zahtevek obsega manjši del sedanje parc. št. 2761/5 k.o. K. in da je prav zato dovolila gradnjo samo na delu parc. št. 2761/5, ki ne zajema prejšnje parc. št. 1578 k.o. K. Tožeča stranka pa je že med upravnim postopkom kot v upravnem sporu na prvi stopnji trdila, da sta dela spornih parc. št. 2732/7 in 2761/5, dela podržavljenih parc. št. 1578 in 1561, o katerih še teče denacionalizacijski postopek. Navedbe tožene stranke v odgovoru na tožbo je prerekala in še nadalje zatrjevala, da razpolagalna pravica ni dokazana. Med pritožbenim postopkom v upravnem sporu je še predložila odločbo Ministrstva za kmetijstvo, gospodarstvo in prehrano z dne 20.8.2003, s katero je ugodeno njeni pritožbi in odpravljen sklep Upravne enote L., Izpostave M.P. z dne 30.7.2001, ter ugodeno njenemu predlogu za izdajo začasne odredbe o prepovedi razpolaganja s podržavljenimi nepremičninami v k.o. K., med njimi tudi na delu parc. št. 2761/5 in delu 2732/7. Po presoji pritožbenega sodišča v tem upravnem sporu ni jasno na kateri dejanski podlagi je tožena stranka sploh ugotovila, da je izpolnjen pogoj o pravici gradnje, saj glede tega dejstva odločba tožene stranke nima razlogov. Pa tudi sicer mora biti po določbi 2. odstavka 208. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP/86) izrek odločbe določen. Če se izrek odločbe glasi, da je dovoljena gradnja na delu parcele, izrek ni določen, ker ni jasno, kje na zemljišču je gradnja dovoljena. Le označba zemljišča s parcelno številko pomeni določno opredelitev zemljišča za gradnjo. V tem primeru iz izreka spornega dovoljenja izhaja, da se dovoljuje gradnja na delih zemljišč. Tako že izrek odločbe ne opredeljuje določno, kje je gradnja dovoljena.

Sodišče prve stopnje pa je odločilo na seji, čeprav dejansko stanje (glede pravice graditi) v upravnem postopku ni bilo popolno ugotovljeno. Sodišče je odločilo v nasprotju s 1. odstavkom 51. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS), ki določa, da lahko sodišče sodi na seji le na podlagi dejanskega stanja, ki je bilo ugotovljeno v upravnem postopku. Sodišče pa lahko le na glavni obravnavi izvaja dokaze, ki so potrebni za odločitev, če ti niso bili že izvedeni v postopku izdaje upravnega akta (2. odstavek 51. člena ZUS). Ker sodišče v tem primeru ni odločalo po opravljeni glavni obravnavi, je bistveno kršilo določbe postopka v upravnem sporu (4. odstavek 72. člena ZUS), saj je to vplivalo na zakonitost in pravilnost sodbe.

Že zaradi navedenega je sodišče pritožbi ugodilo in na podlagi 74. člena ZUS razveljavilo sodbo sodišča prve stopnje ter zadevo vrnilo istemu sodišču, da opravi nov postopek.