Jedro

Akt o razrešitvi generalnega konzula ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1 in tudi ne drug akt, za katerega bi bilo v zakonu določeno, da se lahko izpodbija v upravnem sporu. Akt o razrešitvi generalnega konzula je akt Vlade iz 3. člena ZUS-1, zoper take akte pa upravni spor ni dopusten.

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sam trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje v I. točki izreka na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožničino (v nadaljevanju pritožnica) tožbo zoper sklep Vlade Republike Slovenije z dne 22. 3. 2012, s katerim je Vlada pritožnico s 1. 7. 2012 razrešila z dolžnosti generalne konzulke Republike Slovenije v ...; v II. točki izreka na podlagi 32. člena ZUS-1 zavrglo pritožničino zahtevo za izdajo začasne odredbe, vloženo v zvezi z obravnavano tožbo; v III. točki izreka odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške upravnega spora.

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je sodišče prve stopnje pojasnilo, da akt, ki se v tem primeru izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, ter se pri tem oprlo na določbe 2. in 5. člena ZUS-1. Pojasnilo je, da gre za akt iz 3. člena ZUS-1, zoper katerega pa sodno varstvo ni zagotovljeno v upravnem sporu, razen, če bi bilo v (posebnem) zakonu to izrecno določeno, kar pa v Zakonu o zunanjih zadevah (v nadaljevanju ZZZ-1), ki ureja imenovanje in razrešitev generalnih konzulov, ni. Ker je zavrglo tožbo, je posledično zavrglo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, saj zaradi zavrženja tožbe za odločanje o tej zahtevi niso bile več izpolnjene procesne predpostavke; odločitev o stroških pa je oprlo na četrti odstavek 25. člen ZUS-1. 3. Pritožba izpodbija v uvodu tega sklepa navedeni sklep prvostopenjskega sodišča v celoti in uveljavlja pritožbene razloge nepopolne in zmotne ugotovitve dejanskega stanja, zmotne uporabe materialnega prava ter absolutne bistvene kršitve pravil postopka. Navaja, da bi morala v tem primeru Vlada odločiti z odločbo, da bi bila ta odločba upravni akt, saj se z razrešitvijo pritožnice z mesta generalne konzulke posega v njen pravni položaj, in da bi torej moralo biti sodno varstvo zagotovljeno v upravnem sporu, saj morajo biti za predčasno razrešitev generalnega konzula izpolnjeni z ZZZ-1 predpisani pogoji, ki pa v tem primeru niso. Sklicuje se na določbe prvega odstavka 23. člena, 120. člena in prvega odstavka 157. člen Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju URS), 23. in 27. člena ZZZ-1, odločbo Ustavnega sodišča RS Up-23/95 z dne 16. 11. 1995, ter sodbi Vrhovnega sodišča RS U 32/2000 in I Up 602/2001 z dne 11. 9. 2003 ter sklep istega sodišča I Up 1062/2000 z dne 30. 11. 2000. Predlaga, da Vrhovno sodišče pritožbi v celoti ugodi in izpodbijani sklep v celoti razveljavi ter zadevo vrne v ponovno odločanje prvostopenjskemu sodišču, toženi stranki pa naloži tudi vse pritožbene stroške z zamudnimi obrestmi.

4. Pritožba ni utemeljena.

5. V tem primeru je sporno, ali je sodno varstvo zoper sklep Vlade o predčasni razrešitvi generalnega konzula zagotovljeno v upravnem sporu.

6. S 1. 1. 2007 je začel veljati ZUS-1 (Ur. l. RS, št. 105/2006, kasneje pa še njegove spremembe in dopolnitve), v katerem je glede na prej veljavni ZUS (Ur. l. RS, 50/97, 65/97-popr in 70/00) bistveno drugače urejeno vprašanje, zoper katere akte oziroma dejanja je sodno varstvo zagotovljeno v upravnem sporu. Zato je tožničino sklicevanje na upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča v zadevah razrešitev, ki je temeljila na prej veljavnem ZUS, pravno neupoštevno. Upravnosodna praksa Vrhovnega sodišča glede razrešitev, ki temelji na ZUS-1, pa je enotna (glej sklepe VS RS I Up 336/2008 z dne 17. 7. 2008, I Up 130/2009 z dne 23. 4. 2009, 86/2010 z dne 13. 10. 2010, 272/2011 z dne 27. 10. 2011, 506/2011 z dne 19. 10. 2011 in druge) in od nje izpodbijani sklep prvostopenjskega sodišča ne odstopa.

7. Kot je pritožnici že pojasnilo sodišče prve stopnje, ZUS-1 v 2. členu določa, da v upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. O zakonitosti drugih aktov pa odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena). Upravni akti so opredeljeni v drugem odstavku 2. člena ZUS-1. To so upravne odločbe in drugi javnopravni enostranski oblastveni posamični akti, izdani v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerimi je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Značilnost upravnih aktov glede na navedeno določbo ZUS-1 je, da so izdani v okviru izvrševanja upravne funkcije in da vsebujejo vsebinsko odločitev o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne ali druge osebe (s področja upravnega prava, kot je to določeno v 2. členu Zakona o splošnem upravnem postopku – ZUP), ki je lahko stranka v postopku izdaje upravnega akta. Ta določba ZUS-1 pomeni podrobnejšo ureditev določbe tretjega odstavka 120. člena URS, v delu, kjer določa, da je proti odločitvam upravnih organov in nosilcev javnih pooblastil zagotovljeno sodno varstvo pravic in zakonitih interesov državljanov in organizacij. V tem delu te določbe URS niso mišljene katerekoli pravice oziroma zakoniti interesi državljanov, temveč le tiste, o katerih je odločeno z upravnimi akti. Kateri pa so to, določata ZUP in ZUS-1, kar je pojasnjeno zgoraj. Pri tem pa ni pomembno, ali je o takšni pravici oziroma obveznosti odločeno z odločbo ali pa s sklepom, saj se presoja akt po vsebini in ne glede na njegov naslov.

8. Tudi po presoji Vrhovnega sodišča izpodbijani sklep Vlade ni upravni akt iz 2. člena ZUS-1. Ni bil namreč izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije in z njim ni odločeno o pravici oziroma obveznosti stranke (s področja upravnega prava), saj biti generalni konzul ni pravica s področja upravnega prava, pa tudi ustavna pravica v smislu 23. člena URS (ta določa, da ima vsakdo pravico, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter o obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče), na katerega se pritožnica sklicuje, ne. Biti generalni konzul tudi ni ustavna pravica iz 49. člena URS. Ta med drugim določa, da je zagotovljena svoboda dela; da vsakdo prosto izbira zaposlitev in da je vsakomur pod enakimi pogoji dostopno vsako delovno mesto. Ta določba URS pa ne jamči niti izbire na mesto, na katerega je oseba kandidirala, niti trajnega opravljanja nalog na mestu, za katerega je bila oseba izbrana oziroma imenovana.

9. Pravilno je stališče prvostopenjskega sodišča, da je akt Vlade, ki je predmet presoje v obravnavanem primeru, akt, ki ga je Vlada izdala kot nosilka izvršne veje oblasti, ki je utemeljen na politični diskreciji, podeljeni na podlagi ustavnih in zakonskih pooblastil (glej šesti odstavek 21. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije in 23. člen ZZZ-1). Izdala pa ga je na pisni predlog pristojnega ministra, to je ministra za zunanje zadeve. Za take akte pa je v 3. členu ZUS-1 izrecno določeno, da niso upravni akti. Zoper take akte bi bil upravni spor dopusten le, če bi tako izrecno določal zakon. V tem primeru bi bil to najverjetneje ZZZ-1. Vendar ZZZ-1 (pa tudi kakšen drug zakon) take določbe nima, da bi jo imel, ne zatrjuje niti pritožnica.

10. Pritožba se med drugim sklicuje na 157. člen URS, vendar zmotno meni, da je sodno varstvo v upravnem sporu zagotovljeno za vse zadeve, za katere ni drugega sodnega varstva. V prvem odstavku 157. člena URS je določeno, da o

zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil odločajo o pravicah ali o obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organizacij, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče, če za določeno zadevo ni z zakonom predvideno drugo sodno varstvo. Ta določba se torej nanaša na dokončne posamične akte, to pa so le upravni akti (odločbe oziroma sklepi). Ta določba URS ne pomeni širšega sodnega varstva v upravnem sporu, kot ga glede dokončnih upravnih aktov določa ZUS-1 v 2. členu.

11. V drugem odstavku 157. člena URS pa je določeno, da v primerih, ko ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče tudi o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika. Ta določba URS je povezana z določbo 120. člena URS v delu, kjer določa, da je proti dejanjem upravnih organov in nosilcev javnih pooblastil zagotovljeno sodno varstvo pravic in zakonitih interesov državljanov in organizacij. Podrobnejša ureditev teh pravic pa je glede sodnega varstva v upravnem sporu urejena v prvem odstavku 4. člena, tretjem odstavku 30. člena, drugem odstavku 33. člena in 66. členu ZUS-1. 12. Sodno varstvo v upravnem sporu je torej glede na drugi odstavek 157. člena URS in prvi odstavek 4. člena ZUS-1 zagotovljeno tudi zaradi presoje zakonitosti posamičnih aktov (ki niso upravni akti) in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Vendar tožbe po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 pritožnica v tem primeru niti ni vložila.

13. Ker torej v tem sporu izpodbijani akt tudi po presoji Vrhovnega sodišča ni upravni akt oziroma drug akt, zoper katerega bi bilo sodno varstvo zagotovljeno v upravnem sporu, je pravilna odločitev prvostopenjskega sodišča v I. točki izreka izpodbijanega sklepa, s katero je tožbo zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. 14. Z zavrženjem je bilo o tožbi odločeno, torej ni bila več izpolnjena procesna predpostavka (odprta tožba) za vložitev zahteve za izdajo začasne odredbe na podlagi 32. člena ZUS-1. Pravilna je bila torej tudi odločitev prvostopenjskega sodišča v II. točki izreka izpodbijanega sklepa, ki je zahtevo za izdajo začasne odredbe po zavrženju tožbe zavrglo.

15. Odločitev sodišča prve stopnje, da se tožba in zahteva za izdajo začasne odredbe zavržeta, je torej pravilna in zakonita, zato je sodišče prve stopnje v III. točki izreka izpodbijanega sklepa pravilno na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 odločilo tudi o stroških postopka.

16. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožbo v celoti zavrnilo kot neutemeljeno na podlagi 76. člena v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1 in potrdilo izpodbijani sklep prvostopenjskega sodišča v celoti.

17. Vrhovno sodišče je pritožbo zavrnilo, zato pritožnica na podlagi določb prvega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.