Jedro

Upravna organa obeh stopenj sta pravilno ugotovila, da je v času izvajanja rekonstrukcije objekta veljavni ZGO določal, da se z rekonstrukcijo lahko prične na podlagi gradbenega dovoljenja (prvi odstavek 7. člena v povezavi s prvim odstavkom 3. člena). Prav tako sta pravilno ugotovila, da je v času odločanja veljavni ZGO-1 določal, da se rekonstrukcija objekta lahko začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja oziroma na lastno odgovornost investitorja tudi po dokončnosti gradbenega dovoljenja (3. člen). To pa pomeni, da je treba pritrditi organu, da je izpodbijano odločbo, s katero je odredil inšpekcijske ukrepe pri nelegalni gradnji na podlagi 152. člena ZGO-1, ta mogel izdati.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Inšpektorat RS za okolje in prostor, Območna enota Kranj (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo odločil, da mora tožnik kot inšpekcijski zavezanec takoj po vročitvi odločbe ustaviti dela na objektu za proizvodnjo in predelavo - objekt ... na zemljišču s parcelno številko 56/3 k.o. ..., ker ga je rekonstruiral brez gradbenega dovoljenja (v 1. točki izreka), da mora tožnik na svoje stroške odstraniti rekonstruirane dele objekta za proizvodnjo in predelavo - objekt ..., ter vzpostaviti prejšnje stanje (v 2. točki izreka), da se tožnika opozori, da bo v primeru neizpolnitve obveznosti začet postopek izvršbe po drugih osebah ali s prisilitvijo (v 3. točki izreka), da se tožniku izreče tam navedene prepovedi po 158. členu Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) (v 4. točki izreka) ter navedel, da pritožba ne zadrži izvršitve odločbe (v 5. točki izreka). Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je po izvedenem ugotovitvenem postopku gradbeni inšpektor ugotovil, da je tožnik objekt za proizvodnjo in predelavo - objekt 3 rekonstruiral tako, da je ploščo nad celotnim objektom v dimenzijah približno 11,4 m x 22,10 m zamenjal z armirano betonsko ploščo, za kar v letu 1985, ko je vršil rekonstrukcijo, ni pridobil gradbenega dovoljenja. V času gradnje je bil veljaven Zakon o graditvi objektov (Uradni list SRS, št. 34/84 in naslednji), ki je v 7. členu določal, da se z gradnjo lahko prične šele, ko je zanjo izdano gradbeno dovoljenje. Tudi zdaj veljavni ZGO-1 v prvem odstavku 3. člena določa, da se med drugim rekonstrukcija objekta lahko začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja. V smislu 2. člena ZGO-1, 12.1. točke prvega odstavka, gradnja brez veljavnega gradbenega dovoljenja pomeni nedovoljeno gradnjo. Glede na to je gradbeni inšpektor izrekel inšpekcijski ukrep po 152. členu ZGO-1. 2. Ministrstvo za okolje in prostor (drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 5. 7. 2017 zavrnilo pritožbo tožnika zoper prvostopenjsko odločbo.

3. Tožnik vlaga tožbo zaradi zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, bistvenih kršitev pravil postopka ter zaradi kršitev materialnega zakona. Uvodoma tožnik izpostavlja procesne in materialne kršitve drugostopenjskega organa. Njegova odločba je pomanjkljiva ter se je ne da preizkusiti. S tem sta tožniku kršeni človekovi pravici iz 14. in 22. člena Ustave. Po izrecni določbi drugega odstavka 254. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) je potrebno v obrazložitvi odločbe druge stopnje presoditi vse pritožbene navedbe. Obrazložitev drugostopenjske odločbe pa take vsebine ne vsebuje, zato gre za kršitev 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. V zvezi z izpodbijanim prvostopenjskim aktom pa tožnik navaja, da ima objekt ... glede na dejstvo, da je bil zgrajen pred letom 1967, pridobljeno uporabno dovoljenje ex lege. Zato je izpodbijana odločba, ki nalaga odstranitev objekta, nezakonita. Zamenjava dotrajanih lesenih delov objekta pa ni rekonstrukcija, temveč investicijsko vzdrževanje oziroma obnova objekta, za kar skladno z ZGO-1 gradbenega dovoljenja ni treba pridobiti. Tožnik dalje očita, da je gradbeni inšpektor izvajal aktivnosti v smeri popolne ugotovitve dejanskega stanja, z ugotovljenimi dejstvi pa ni seznanil tožnika. Tožnik je bil šele iz odločbe seznanjen, da je bil neugotovljenega dne izveden ponovni ogled objekta. Tako ravnanje je kršitev načela zaslišanja stranke ter gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Tožnik dalje očita, da izpodbijana odločba ni izvršljiva. Po določbah 282. člena in ostalih ZUP je izvršilni naslov primeren za izvršbo, če so v njem navedene stranke ter predmet, vrsta, obseg in čas izpolnitve obveznosti. Tak pa izrek v izpodbijani odločbi ni. Iz 1. točke izreka odločbe izhaja, da je inšpekcijski zavezanec dolžan ustaviti dela, iz ugotovitvenega postopka, opisanega v obrazložitvi odločbe, pa izhaja, da je objekt že zgrajen. Taka odločba pa je neizvršljiva. Poleg tega gradbeni inšpektor pooblaščenke tožnika predhodno ni seznanil z dejstvom oprave ogleda, niti po izvedenem ogledu pooblaščenke ni seznanil z ugotovitvami ogleda. Glede na to je bilo ravnanje gradbenega inšpektorja nezakonito, kar je vplivalo na odločitev v zadevi. Zaradi nepopolno in zmotno ugotovljenega dejanskega stanja je bilo napačno uporabljeno materialno pravo, v posledici česar je izpodbijana odločitev nezakonita. Odločitev namreč posega v ustavno zagotovljeno pravico tožnika do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Tožnik očita tudi kršitev pravice do osebnega dostojanstva in varnosti iz 34. člena Ustave. Meni, da odločitev prvostopenjskega organa ni utemeljena s pravnimi argumenti, pač pa temelji na drugih kriterijih, ki pri odločanju ne smejo priti v poštev. Organ prve stopnje je očitno odločil povsem samovoljno in arbitrarno. Tožnik glede na povedano sodišču predlaga, naj izpodbijani prvostopenjski akt odpravi in o zadevi meritorno odloči oziroma podredno, da izpodbijani akt odpravi in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je sodišču upravne spise v zadevi.

5. Tožba ni utemeljena.

6. V obravnavani zadevi je sporna odreditev tožniku inšpekcijskih ukrepov ustavitve gradbenih del na objektu za proizvodnjo in predelavo (objekt ... na parc. št. 56/3 k.o. ...), ter odstranitve rekonstruiranih delov tega objekta kot nelegalne gradnje, na podlagi 152. člena ZGO-1. 7. Po 152. členu ZGO-1 v primeru nelegalne gradnje pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna. Po točki 12.1. prvega odstavka 2. člena ZGO-1 pa nelegalna gradnja pomeni, da se gradnja oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja.

8. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da nelegalno gradnjo predstavlja rekonstrukcija stropne plošče, ki jo je na leta 1958 legalno zgrajenem objektu tožnik izvedel leta 1985 tako, da je - brez gradbenega dovoljenja - lesen strop zamenjal z armiranobetonskim. Iz upravnega spisa izhaja, da je tako povedal sam tožnik na zapisnik, ob inšpekcijskem ogledu 15. 7. 2016 in enako ponovil na zapisnik ob inšpekcijskem ogledu 23. 5. 2017. Ta dejstva niso sporna, saj s strani tožnika niso (bila) nikoli prerekana in ne zatrjevana drugače. 9. Sporno pa je, ali bi za navedeno zamenjavo lesene stropne plošče z armirano betonsko tožnik moral pridobiti gradbeno dovoljenje. Tožnik v tožbi meni, da ne, ob zatrjevanju, da to niso bila rekonstrukcijska ampak vzdrževalna dela. Po presoji sodišča je drugostopenjski organ pravilno odgovoril, da leta 1985 izvedena dela predstavljajo rekonstrukcijo objekta, saj zamenjava lesene stropne plošče z armirano betonsko predstavlja poseg v konstrukcijo objekta in ne zgolj obnove objekta, ter se ob tem pravilno skliceval na opredelitev pojmov „rekonstrukcija objekta“ v točki 7.2. prvega odstavka 2. člena ZGO-11 ter „vzdrževanje objekta“ v točki 10. prvega odstavka tega člena2. 10. Upravna organa obeh stopenj sta tudi pravilno ugotovila, da je v času izvajanja rekonstrukcije objekta veljavni ZGO določal, da se z rekonstrukcijo lahko prične na podlagi gradbenega dovoljenja (prvi odstavek 7. člena v povezavi s prvim odstavkom 3. člena). Prav tako sta pravilno ugotovila, da je v času odločanja veljavni ZGO-1 določal, da se rekonstrukcija objekta lahko začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja oziroma na lastno odgovornost investitorja tudi po dokončnosti gradbenega dovoljenja (3. člen).

11. To pa pomeni, da je treba pritrditi organu, da je izpodbijano odločbo, s katero je odredil inšpekcijske ukrepe pri nelegalni gradnji na podlagi 152. člena ZGO-1, ta mogel izdati. Po presoji sodišča je, kot je že navedlo, pravilno ugotovil pravno odločilni dejstvi, to je, da je za obravnavano gradnjo - rekonstrukcijo objekta (7. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1) bilo potrebno pred pričetkom pridobiti gradbeno dovoljenje (tako po pravni ureditvi v času graditve kot po pravni ureditvi v času odločanje), in da to ni bilo pridobljeno (slednje tudi ni sporno).

12. Ob dejstvu, da je bila v letu 1985, in to obdobje ni sporno, na objektu izvedena rekonstrukcija, pa je že pojmovno izključen zaključek, da je objekt, ki je predmet inšpekcijskega postopka, v letu 1967 ex lege pridobil uporabno dovoljenje, kot zatrjuje tožnik. Zato je tudi tožbena navedba, da je odločba nezakonita, ker nalaga odstranitev objekta, ki že ima uporabno dovoljenje, neutemeljena; nalaga se namreč odstranitev nelegalno rekonstruiranega dela objekta.

13. Sodišče kot neutemeljeno zavrača tudi tožbeno navedbo, da je organ zagrešil absolutno bistveno kršitev pravil postopka iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Nepravilno ob tem tožnik navaja, in to ne ustreza resničnemu stanju stvari, da naj bi ne bil seznanjen z inšpekcijskim ogledom v ponovnem postopku, saj iz zapisnika v spisni dokumentaciji izhaja, da je bil ob ogledu (23. 5. 2017) tožnik prisoten. Kolikor pa mu pred odločitvijo v zadevi organ nato ni dal možnosti izjave (po pooblaščenki), je iz odločbe razvidno, da se organ sklicuje na 146. člen ZGO-1; po prvem odstavku tega člena pa šteje vodenje inšpekcijskega postopka, izrekanje ukrepov in vročanje inšpekcijskih odločb za nujne ukrepe v javnem interesu v smislu ZUP, zato se odločba lahko izda v skrajšanem postopku brez zaslišanja strank3, kot je tožniku pravilno odgovoril že drugostopenjski organ.

14. Tožnik brez podlage ugovarja tudi, da je izpodbijana odločba neizvršljiva. Iz odločbe namreč jasno izhaja, da je z njo tožniku odrejeno, da mora takoj po njeni vročitvi ustaviti dela na predmetnem objektu (objekt ... na parc. št. 56/3 k.o. ...) in da mora do 31. 5. 2018 na svoje stroške odstraniti rekonstruirane dele objekta ter vzpostaviti prejšnje stanje, ter v njej navedeno, da pritožba ne zadrži izvršitve. Odločba torej vsebuje vse za izvršitev potrebne sestavne dele: določno opredelitev naložene obveznosti, rok za izvršitev obveznosti s poukom, da pritožba ne zadrži izvršitve, ter naslovnika obveznosti. Že drugostopenjski organ pa je tožniku tudi pravilno odgovoril, da objekt šteje vse do izdaje uporabnega dovoljenja za objekt v gradnji4; podano torej ni niti očitano nasprotje med izrekom in obrazložitvijo odločbe.

15. Iz izpodbijane prvostopenjske odločbe izhaja, da se opira kot na ključne na materialno pravne določbe 152. in 158. člena ZGO-1 ter točko 12.1. prvega odstavka 2. člena in prvi odstavek 3. člena tega zakona. Zato so brez podlage tožbene navedbe, da je odločba arbitrarna ter da ni utemeljena s pravnimi argumenti.

16. Prav tako neutemeljeno tožnik očita, da odločba druge stopnje nima razlogov o odločilnih dejstvih, da ni utemeljena s pravnimi argumenti in da v njej niso presojene pritožbene navedbe. Kolikor se tožnik sklicuje na 254. člena ZUP, sodišče odgovarja, da je z njim urejena smiselna uporaba določb ZUP za (prvostopenjsko) odločbo tudi za odločbo o pritožbi. To pomeni, da se tudi določbo 214. člena ZUP o obrazložitvi odločbe uporablja smiselno, ter da kadar se izda zavrnilno odločbo, kot v obravnavanem primeru, ni podlage za razlago, da bi pritožbena odločba morala obsegati vsebino, navedeno v prvem odstavku tega člena, ki velja za prvostopenjsko odločbo, kajti drugostopenjski organ take svoje odločbe ne izda po zaključku ugotovitvenega postopka, pač pa, ko opravi preizkus odločbe prve stopnje (247. člen ZUP). Pritožbene navedbe pa je drugostopenjski organ presodil in se do njih po presoji sodišča ustrezno opredelil. Na pritožbeno navedbo, da se prvostopenjske odločbe ne da preizkusiti, ker ne vsebuje pravno pomembnih dejstev, ki so inšpektorja vodila k izdaji odločbe, je presodil, da tožnikova gradbena dela predstavljajo rekonstrukcijo in ne vzdrževanje objekta, in navedel razloge za tako presojo, pri čemer se je skliceval na določbe v ZGO-1, v katerih sta pojma opredeljena, in podal pravne in dejanske razloge za svojo presojo, da gre za nelegalna gradbena dela, s tem ko je navedel, da so bila opravljena brez gradbenega dovoljenja, kot to zahteva prvi odstavek 3. člena ZGO-1 oziroma je to terjal v času gradnje veljavni ZGO, in presojo tudi pravilno zaključil, da je glede na ugotovljeno inšpektor pravilno uporabil 152. člen ZGO-1. Presodil in pravilno zavrnil je pritožbeni organ tudi očitke o tem, da mu je bila kršena pravica izjave in da se inšpekcijske odločbe ne da izvršiti (razloge za pritrditev drugostopenjskemu organu je sodišče podalo pri presoji identičnih tožbenih navedb v 13. in 14. točki obrazložitve). Sodišče je tudi že navedlo, da podano razlogovanje implicira presojo, da zaradi rekonstrukcije objekta leta 1985 ni mogoče šteti, da bi objekt kot zgrajen pred letom 1967 (že) imel uporabno dovoljenje.

17. Glede na to, da sodišče ni ugotovilo ne očitanih materialno pravnih ne procesnih kršitev, da tožnik protiustavnosti relevantne pravne ureditve niti ne zatrjuje in da prav tako sodišče ne meni, da bi bila podana, tudi ni podlage za zaključek, da bi bilo tožniku v postopku nedopustno poseženo v njegove človekove pravice, kot to zatrjuje.

18. Ker je sodišče presodilo, da so tožbene navedbe neutemeljene in ker tudi ni našlo kršitev, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

19. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, na nejavni seji, na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1. Dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, med tožnikom in toženko namreč ni sporno. Nista sporni relevantni dejstvi, da je tožnik na predmetnem objektu leta 1985 izvedel gradbena dela in si za ta dela ni pridobil gradbenega dovoljenja. Sporna je pravna opredelitev gradbenih del, ali gre za rekonstrukcijska ali vzdrževalna dela ter posledično, ali je za ta dela (bilo) potrebno pridobiti gradbeno dovoljenje ter ali predstavljajo nelegalno gradnjo, za katero je inšpektor mogel izreči inšpekcijski ukrep. Tožnik sicer v tožbi uveljavlja tudi razlog nepravilne ugotovitve dejanskega stanja, vendar nekonkretizirano, predlagal pa tudi ni izvedbe nobenega dokaza.

20. Kadar sodišče tožbo zavrne, na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1 Po točki 7.2. je rekonstrukcija objekta spreminjanje tehničnih značilnosti obstoječega objekta ali prilagajanje objekta spremenjeni namembnosti ali spremenjenim potrebam oziroma izvedba del, s katerimi se bistveno ne spremeni velikost, spreminjajo pa se njegovi konstrukcijski elementi, zmogljivost ter izvedejo druge njegove izboljšave 2 Po točki 10. je vzdrževanje objekta izvedba del, s katerimi se objekt ohranja v dobrem stanju in omogoča njegova uporaba, obsega pa redno vzdrževanje in vzdrževalna dela v javno korist, pri čemer redno vzdrževanje obsega izvedbo investicijsko vzdrževalnih del del., popravil /.../, s katerimi se ne posega v konstrukcijo objekta /.../ 3 Tako določa 144. člen ZUP, 4. točka prvega odstavka, drugi in tretji odstavek 4 Po drugem odstavku 89. člena ZGO-1 mora investitor vložiti zahtevo za izdajo uporabnega dovoljenja najpozneje v osmih dneh po prejemu obvestila izvajalca, da je gradnja končana.