Jedro

Ureditev po ZIPRS, ki je po prenehanju veljavnosti ZSZ/84 omogočila sprejem Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Divača, ni neustavna. Iz zakonodajnega gradiva izhaja, da je zakonodajalec pri sprejemu navedene določbe izhajal iz istega namena, kot ga je pri določitvi načina izvrševanja odločbe, št. U-I-313/13 zasledovalo Ustavno sodišče. To je, da v obdobju do uveljavitve z Ustavo usklajene zakonodaje za odmero davka na nepremičnine občine ne bi ostale brez prihodkov, ki so jih iz naslova davščin na nepremičnine prejemale po prej veljavnih predpisih.

Po 7. členu Odloka, ki določa vrednotenje zazidanih stavbnih zemljišč glede na lego in namen zazidanega stavbnega zemljišča, se industrijske stavbe in skladišča ter stavbe za promet (B.) (kamor je uvrščena tudi tožnikova stavba z ID stavbe 555) vrednotijo z 200 točkami v 1. in 2. območju, stavbe, v katerih se opravlja dejavnost turizma, gostinstva in trgovine ter stavbe, ki se uporabljajo za poslovne in upravne namene (C.) se vrednotijo z 250 točkami v 1. in 2. območju. Stavbe, ki se uvrščajo pod druge namene (npr. stanovanjski namen (A.), splošni družbeni namen (D.) in kmetijski namen (E.)), se pa vrednotijo s 50 točkami v 1. območju in 20 točkami v 2. območju (A. in E.) in s 100 točkami v 1. območju ter 50 točkami v 2. območju (D.). Že iz povzetega je nedvomno razvidno, da gre za znatno razliko v vrednotenju stavb glede na namen. Ali je ta razlika sorazmerna glede na različne pravne položaje stavbnih zemljišč, ki se po namenu uvrščajo pod B. in C., za razliko od stavbnih zemljišč, ki se uvrščajo pod ostale namene (in ob še nadaljnji opombi tožnika v zvezi s povečanjem naložene obveznosti v primerjavi z letom 2020), pa sodišče ne more preizkusiti, saj se toženka do tega ugovora ni opredelila.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za finance, št. DT4224-770/2021-001850-06-150-04 z dne 12. 4. 2021, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovno odločanje.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 469,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ tožniku odmeril nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (NUSZ) za zemljišča na območju občine Divača za leto 2021, vse v k.o. ...: parc. št. 111 - poslovni namen v izmeri 23710 m2, parc. št. 222 - poslovni namen v izmeri 1420 m2, stavbo z ID stavbe 333 za kmetijske namene v izmeri 12 m2, stavbo z ID stavbe 444 za kmetijske namene v izmeri 80 m2 in stavbo z ID stavbe 555 za industrijo, skladišča v izmeri 647,60 m2, v skupnem znesku 6.306,87 EUR. NUSZ je bilo odmerjeno na podlagi 58. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (ZSZ/84) in Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Divača (Odlok, Uradno glasilo slovenskih občin, št. 57/17, 56/20) (7. - 11. člen Odloka).

2. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zavrnil. 3. Tožnik je tožbo vložil iz razlogov napačne uporabe zakona, kršitev pravil postopka in nepravilno ter zmotno ugotovljenega dejanskega stanja. NUZS je bilo odmerjeno na podlagi nezakonitega Odloka. Glede na odločbo Ustavnega sodišča, št. U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014, spreminjanje odlokov ni mogoče. 55. člen Zakona o izvrševanju proračunov RS za leti 2018 in 2019 je v nasprotju s tretjo točko izreka odločbe, št. U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014, ki izrecno določa, kateri predpisi se lahko uporabljajo do nove zakonske ureditve. Odlok je nezakonit tudi, ker je prišlo do večkratnega povečanja obveznosti zavezancev. Podana je nesorazmernost med zavezanci, ki opravljajo gospodarsko dejavnost (B.) in poslovno ter storitveno in trgovsko dejavnost (C.) na obeh območjih. Očitno je, da predlagatelji niso opravili potrebne predhodne analize in primerjave med posameznimi gospodarskimi subjekti in dejavnostmi glede na možnosti ustvarjanja dohodka na isti lokaciji.

4. Tožnik je še uveljavljal napačno uvrstitev zemljišč v 2. območje ''ostala naselja v občini'', saj ne gre za naselja po 16. točki prvega odstavka 3. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2). Letališče je obkroženo s travniki, pašniki ter gozdovi. Objekti in stavbe nimajo hišnih številk, najbližje naselje je ... 1,5 km stran, kar izkazuje tudi tabla. S tem v zvezi je tožnik v pritožbi predlagal ogled na kraju samem, da bi izkazal, da ne gre za naselje, pri čemer se drugostopenjski organ do tega dokaznega predloga ni opredelil. Gre za absolutno bistveno kršitev določb postopka. Zemljišči s parc. št. 111 in 222 sta kmetijski zemljišči brez trajnih nasadov, kot izhaja tudi iz GURS. Ne gre za nezazidani stavbni zemljišči, katerih namembnost naj bi bila območje za izgradnjo poslovnih stavb. Tega prostorski akt ne določa. Namenske rabe po GURS ''letališča'' ni mogoče enačiti z ''območji za izgradnjo poslovnih stavb''. Letališče spada v gospodarsko javno infrastrukturo, pretežni del ni zazidljiv zaradi priletnih stez. NUZS za leto 2020 je bilo odmerjeno v višini 173,71 EUR, torej je NUSZ za leto 2021 za 3.531 % višje. Predlagal je, da se prvostopenjska odločba v celoti odpravi, toženka pa mu je dolžna povrniti stroške postopka.

5. Toženka je v odgovoru na tožbo prerekala vse tožbene navedbe, vztrajala pri svoji odločitvi, pri čemer se je opredelila predvsem do uveljavljanja nezakonitosti in neustavnosti Odloka, ter predlagala zavrnitev tožbe.

6. Sodišče uvodoma navaja, da je senat sodišča s sklepom, I U 1679/2021 z dne 30. 5. 2023, odločil, da v zadevi sodi sodnik posameznik (prva in tretja alineja drugega odstavka 13. člena ZUS-1). Gre za spor v zvezi z odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, pri čemer vrednost ne presega 20.000 EUR, in ne gre za pomembno pravno vprašanje.

7. Sodišče je 22. 8. 2023 opravilo narok za glavno obravnavo, ki sta se ga udeležili obe stranki, ki nista imeli ugovorov v zvezi s sestavo sodišča pri odločanju. Tožnik je na naroku v spis predložil dodatni listini: mnenje Zavoda RS za varstvo narave, št. 3562-0252/2023-3 z dne 15. 2. 2023, ter lokacijsko informacijo, št. 3511-0166/2023-2 z dne 12. 6. 2023, v podkrepitev navedb, da gradnja na navedenih zemljišč ni možna zaradi v teh listinah navedenih omejitvah. Toženka je ugovarjala navedbam in dokazom kot tožbenim novotam. Tožnik je še opozoril, da definicijo naselja, podano v ZUreP-2, ni mogoče s podzakonskim aktom spreminjati ali nadomestiti oziroma definirati glede na to, da gre za davčne obveznosti. Toženka je tudi v tem delu vztrajala pri svojih navedbah. Tožnik je še pojasnil, da v tožbi ni podal dokaznega predloga za ogled na kraju samem.

8. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v prvostopenjsko odločbo, pritožbo, drugostopenjsko odločbo ter vse ostale listine upravnega spisa.

9. Sodišče je zavrnilo dokazni predlog tožnika za vpogled v listini: mnenje Zavoda RS za varstvo narave, št. 3562-0252/2023-3 z dne 15. 2. 2023, ter lokacijsko informacijo, št. 3511-0166/2023-2 z dne 12. 6. 2023. Gre namreč za listini, ki sta nastali po izdaji izpodbijanega akta, zato jih sodišče (ker presoja pravilnost in zakonitost izpodbijanega akta v času njegove izdaje) že iz tega razloga ne more upoštevati. Hkrati je tožnik ta dokazna predloga podal po poteku 30-dnevnega roka za vložitev tožbe po 28. členu ZUS-1 (ta se je iztekel 15. 11. 2021), torej prepozno. Po 30. členu ZUS-1 mora tožnik namreč v tožbi navesti vse razloge, zakaj toži, in za svoje trditve tudi predložiti oziroma ponuditi dokaze. Tožnik sicer navaja, da gre pri tem za odgovor na odgovor na tožbo toženke, vendar pa iz vsebine odgovora na tožbo navedb s tem v zvezi ni mogoče razbrati. Sodišče zato ugovora tožnika v tem delu ne more upoštevati.

**K I. točki izreka:**

10. Tožba je utemeljena.

11. Predmet tožbenega izpodbijanja v tem upravnem sporu je odločba o odmeri nadomestila za uporabo več stavbnih zemljišč: za stavbe (zazidano stavbno zemljišče) in dve nezazidani stavbni zemljišči, vse v k. o. ...

12. Tožnik uveljavlja nezakonitost in neustavnost Odloka, ki je bil podlaga za odmero, iz razloga, ker je bil sprejet na podlagi predpisov, ki so prenehali veljati, Zakon o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2018 in 2019 (ZIPRS1819), na katerega se je tudi opiral normodajalec, pa je po njegovem mnenju v nasprotju s 3. točko izreka odločbe Ustavnega sodišča, št. U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014. 13. Pooblastilo občini za sprejem odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča daje prvi odstavek 61. člena ZSZ/84 (Uradni list SRS, št. 18/84 in naslednji). Navedena določba ZSZ/84 je del VI. poglavja zakona, ki ureja nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča. ZSZ/84 oziroma njegovo VI. poglavje je na podlagi 33. člena ZDavNepr prenehal veljati 1. 1. 2014. Ustavno sodišče je z odločbo, št. U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014, ZDavNepr razveljavilo (1. točka izreka) ter med drugim odločilo, da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena ZDavNepr (3. točka izreka), med katerimi je tudi VI. poglavje ZSZ/84 ter občinski odloki, ki so bili izdani na njegovi podlagi.

14. Res je, da je sodišče v svoji dosedanji praksi (npr. sodbe I U 1957/2017, I U 775/2016, I U 26/2019, I U 2103/2017, III U 3/2017, III U 185/2016) ob upoštevanju 44. člena Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS), ki določa pravne posledice razveljavitve zakona, presodilo, da po razveljavitvi predpisa ali posameznih njegovih določb ne „oživi“ prejšnja ureditev, ki je prenehala ob uveljavitvi sedaj razveljavljenih določb. V takšnih primerih Ustavno sodišče RS pravno praznino, ki nastane z razveljavitvijo, začasno samo zapolni, na primer tako, da odloči, da se do nove zakonske ureditve uporablja ureditev, kakršna je veljala pred uveljavitvijo razveljavljenih določb. Navedeno pomeni, da z odločbo Ustavnega sodišča, s katero je bil razveljavljen ZDavNepr, ZSZ/84 (oziroma njegovo VI. poglavje) in na njegovi podlagi sprejeti odloki niso začeli ponovno veljati, pač pa se le uporabljajo do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin, in sicer v vsebini, kakršna je bila ob prenehanju njihove veljave. V navedeni sodni praksi je sodišče tudi pojasnilo, da predpisi, ki jim je veljava prenehala, kljub temu da se še uporabljajo, ne morejo biti predmet nadaljnjih sprememb oziroma dopolnitev.

15. Vendar pa je zakonodajalec v 58. členu Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2016 in 2017 (ZIPRS1617) prvič določil, da se kot uporaba prve in tretje alineje 41. člena ter določb VI. poglavja ZSZ/84 ter uporaba 218. člena, 218.a člena, 218.b člena, 218.c člena, 218.č člena in 218.d člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1) šteje tudi sprejemanje občinskih odlokov v skladu s VI. poglavjem ZSZ/84. Enako določbo kot 58. člen ZIPRS1617 vsebujejo tudi nadaljnji zakoni o izvrševanju proračunov, to je 59. člen ZIPRS1718, 55. člen ZIPRS1819, 55. člen ZIPRS2021, 55. člen ZIPRS2122, 60. člen ZIPRS2223 in 59. člen ZIPRS2324. Navedena ureditev je torej veljala tudi v času, ko je bil sprejet in objavljen Odlok1, ki je podlaga za odmero v obravnavanem primeru.

16. Tožnik se moti, da je navedena zakonska ureditev, ki je po prenehanju veljavnosti ZSZ/84 omogočila sprejem Odloka, neustavna. Iz zakonodajnega gradiva2 izhaja, da je zakonodajalec pri sprejemu navedene določbe izhajal iz istega namena, kot ga je pri določitvi načina izvrševanja odločbe, št. U-I-313/13 zasledovalo Ustavno sodišče. To je, da v obdobju do uveljavitve z Ustavo usklajene zakonodaje za odmero davka na nepremičnine občine ne bi ostale brez prihodkov, ki so jih iz naslova davščin na nepremičnine prejemale po prej veljavnih predpisih (gl. 90. točko odločbe, št. U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014). Zakonodajalec nadalje pojasnjuje, da z navedeno določbo vsakokratnega zakona o izvrševanju proračuna občinam omogoča poseganje v obstoječ sistem odmere nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, ker je to nujno potrebno zaradi poprave morebitnih nezakonitosti obstoječih odlokov, usklajevanja z novimi prostorskimi akti, spodbujanja lokalnega gospodarstva in zasledovanja prostorske politike občin.

17. Glede na navedeno zakonsko podlago, ki je po pojasnjenem obstajala že v času sprejema Odloka, Odlok ni nezakonit in neustaven zgolj zato, ker je bil sprejet po 1. 1. 2014.3 Sodišče zato ni imelo podlage, da samo iz tega razloga zavrne njegovo uporabo (_exceptio illegalis_).

18. Tožnik uveljavlja tudi, da sta Odlok in njegova sprememba (Uradni list št. 56/20) neustavna. Neustavnost zatrjuje zaradi nesorazmerja med nadomestilom, predpisanim za določene kategorije zavezancev, pri čemer posebej opozarja na zavezance, ki opravljajo gospodarsko (B.) in poslovno ter storitveno in trgovsko dejavnost (C.) v 1. in 2. območju. Hkrati še opozori na za 3.531 % večje NUSZ, odmerjeno za leto 2021, v primerjavi z odmerjenim NUSZ za ista zemljišča za leto 2020. 19. Po ustaljeni ustavnosodni presoji splošno načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave terja, da zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja enako, v bistvenem različne pa različno. Če zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja različno, mora za razlikovanje obstajati razumen razlog, stvarno povezan s predmetom urejanja. Ustavno sodišče je že večkrat zapisalo, da načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave terja upoštevanje sorazmerja med ugodnostmi stavbnih zemljišč in s tem povezanimi bremeni, ki jih normodajalec z različnim urejanjem pravnih položajev nalaga posameznim zavezancem.4

20. Po 7. členu Odloka, ki določa vrednotenje zazidanih stavbnih zemljišč glede na lego in namen zazidanega stavbnega zemljišča, se industrijske stavbe in skladišča ter stavbe za promet (B.) (kamor je uvrščena tudi tožnikova stavba z ID stavbe 555) vrednotijo z 200 točkami v 1. in 2. območju, stavbe, v katerih se opravlja dejavnost turizma, gostinstva in trgovine ter stavbe, ki se uporabljajo za poslovne in upravne namene (C.) se vrednotijo z 250 točkami v 1. in 2. območju. Stavbe, ki se uvrščajo pod druge namene (npr. stanovanjski namen (A.), splošni družbeni namen (D.) in kmetijski namen (E.)), se pa vrednotijo s 50 točkami v 1. območju in 20 točkami v 2. območju (A. in E.) in s 100 točkami v 1. območju ter 50 točkami v 2. območju (D.). Že iz povzetega je nedvomno razvidno, da gre za znatno razliko v vrednotenju stavb glede na namen. Ali je ta razlika sorazmerna glede na različne pravne položaje stavbnih zemljišč, ki se po namenu uvrščajo pod B. in C., za razliko od stavbnih zemljišč, ki se uvrščajo pod ostale namene (in ob še nadaljnji opombi tožnika v zvezi s povečanjem naložene obveznosti v primerjavi z letom 2020), pa sodišče (kljub tožbenemu ugovoru) ne more preizkusiti, saj se toženka do tega ugovora (ki ga je tožnik podal že v pritožbi) ni opredelila. Po 214. členu ZUP (ki se uporablja tudi v postopku s pritožbo – 254. člen ZUP) mora namreč obrazložitev odločbe med drugim vsebovati razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in razloge zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Ker preizkus tega ugovora ni mogoč, je s tem podana absolutna bistvena kršitev določb postopka, ki že iz tega razloga terja odpravo odločbe (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

21. V kolikor naj bi za opredelitev do tega ugovora štelo razlogovanje toženke o nemožnosti odklonitve uporabe podzakonskih predpisov, ki niso v skladu z zakonom (6. člen ZUP ter tretji odstavek 153. člena Ustave), pa to po oceni sodišča ni zadostno, še zlasti, ker je toženka v postopku s pritožbo za mnenje k podani pritožbi zaprosila normodajalca tega podzakonskega predpisa, tj. Občino Divača, ki je svoje mnenje tudi podala, posledično bi se lahko toženka do tega ugovora v svoji odločbi tudi vsebinsko opredelila, česar pa ni storila.

22. Tožnik še ugovarja, da se toženka ni opredelila do dokaznega predloga – ogleda na kraju samem, ki ga je podal v pritožbi. Tudi temu ugovoru sodišče pritrjuje. Toženka je sicer v obrazložitvi drugostopenjske odločbe (v okviru povzetka pritožbe tožnika – str. 2, šesti odstavek) podani dokazni predlog povzela, iz njene ožje obrazložitve pa ni razvidno, da bi se o njem izrekla. Tako je tudi v tem delu podana kršitev pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena) in s tem nezakonitost odločbe.

23. Ne glede na zgoraj povedani razlog, ki terja odpravo odločbe, se sodišče zaradi racionalnejšega vodenja nadaljnjega postopka opredeljuje do določenih tožbenih ugovorov, ki se nanašajo na uporabo materialnega prava:

24. Tožnik nima prav, da odmera NUSZ za zemljišča tožnika po Odloku ni mogoča, ker ta ne ležijo v naselju, kot ga definira 16. točka prvega odstavka 3. člena ZUreP-2. 25. Po 16. točki prvega odstavka 3. člena ZUreP-2 je naselje območje obstoječega naselja, ki obsega zemljišča, pozidana s stanovanjskimi in drugimi stavbami ter gradbeno-inženirskimi objekti in pripadajočimi površinami, potrebnimi za njihovo uporabo, ter javne površine. Naselje tvori skupina najmanj desetih stanovanjskih stavb. Naselja se med seboj razlikujejo po funkciji in vlogi v omrežju naselij ter velikosti, urbanistični ureditvi in arhitekturi.

26. V 5. členu Odloka so določena območja odmere nadomestila. Tako je določeno, da območja, ki so predmet odmere, določa veljaven prostorski akt in se delijo na dve skupini: 1. skupina: Divača in Senožeče in 2. skupina: ostala naselja v občini. Sodišče sodi, da je takšno razlikovanje območij odmere nadomestila (ob odsotnosti kakršnih koli drugih ugovorov s tem v zvezi) v zadostni meri opredeljeno ter, glede na to, da gre za prihodke občine iz naslova davščin na nepremičnine, ki ležijo na njenem območju, primerno. Ker tožnikova zemljišča ležijo na območju Občine Divača (kar je med strankama nesporno), je tožnik dolžan plačati tudi ustrezno NUSZ. S tem pa Odlok ni drugače definiral termina ''naselja'' kot zgoraj navedeni ZUreP-2, saj to iz citirane določbe 5. člena Odloka nedvomno ne izhaja.

27. Sodišče še tožniku pojasnjuje, da skladno s tretjim odstavkom 218. člena ZGO-1 ni pomembna dejanska, temveč namenska raba zemljišča. Zato se kot nezazidana stavbna zemljišča, ki so predmet odmere nadomestila, štejejo tista, ki so kot taka določena s prostorskim aktom, in ne šteje opredelitev po GURS, kot to meni tožnik.

28. Glede na navedeno je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter na podlagi tretjega in četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponoven postopek. V ponovnem postopku bo moral prvostopenjski organ odpraviti ugotovljene pomanjkljivosti postopka ter odgovoriti še na ostale tožbene ugovore, do katerih se sodišče ni opredelilo glede na razlog odprave odločbe. V ponovnem postopku je upravni organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava ter stališča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

**K II. točki izreka**

29. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Zadeva je bila rešena po glavni obravnavi, tožnika je v postopku zastopal odvetnik, zato se mu priznajo stroški upravnega spora v višini 385,00 EUR (četrti odstavek 3. člena Pravilnika), povečano za 22% DDV, kar skupaj znaša 469,70 EUR.

30. Priznane stroške mora toženka tožniku plačati v 15 dneh od vročitve sodbe (313. člen Zakona o pravdnem postopku - ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

31. Plačana sodna taksa za postopek bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1.c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah - ZST-1).

32. Sodišče je odločilo na podlagi opravljene glavne obravnave (51. člen ZUS-1).

1 Uradno glasilo slovenskih občin št. 57/17 in št. 56/20. 2 Npr. k 59. členu ZIPRS1718, Predlog zakona z dne 22. 9. 2016, EVA 2015-1611-0175, str. 56 in 57. 3 Vsa prej navedena sodna praksa se nanaša na upravne akte, izdane na podlagi odlokov, ki so bili sprejeti oziroma spremenjeni pred navedeno intervencijo zakonodajalca. 4 Glej npr. odločbe Ustavnega sodišča, št. U-I-49/00 z dne 30. 5. 2002, št. U-I-28/03 z dne 15. 4. 2004, in št. U-I-65/04 z dne 11. 5. 2006;