U-I-49/95

4.3.1999

O D L O Č B A

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Severina Pavlice iz Kopra, na seji dne 4. marca 1999

o d l o č i l o :

Alinea i prvega odstavka 3. člena in 19. člen Odloka o gospodarskih javnih službah (Uradne objave Mestne občine Koper, št. 11/94, 12/96, 46/97 in 39/98) se razveljavita.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1.Pobudnik navaja, da je samostojni podjetnik, registriran za opravljanje prevoza oseb in stvari v cestnem prometu in da to dejavnost opravlja že 14 let. Odlok o gospodarskih javnih službah (v nadaljevanju: Odlok), ki ga je sprejela Skupščina Občine Koper dne 5. 5. 1994, je opredelil javni prevoz potnikov s taksijem kot gospodarsko javno službo. Določitev, da je opravljanje taksi prevozov gospodarska javna služba, naj bi bila v nasprotju z drugim odstavkom 1. člena, s 3. in 4. členom Zakona o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93 - v nadaljevanju: ZGJS) ter s 74. členom Ustave, ki določa, da je gospodarska pobuda svobodna.

2.Po mnenju pobudnika mora občina pred odločitvijo o tem, kaj bo štela kot izbirno lokalno gospodarsko javno službo oceniti, katera dejavnost ima po svoji naravi tak značaj, da je njeno opravljanje nenadomestljiv pogoj za življenje in delo občanov v občini, in ali take dejavnosti ni mogoče zadovoljivo zagotavljati in usklajevati samo na področju delovanja tržnih zakonitosti. Meni, da je potrebam trga zadoščeno, saj naj bi bilo v Občini Koper registriranih 18 samostojnih podjetnikov za opravljanje taksi dejavnosti. Iz Odloka ni razvidno, kolikšnemu obsegu zadovoljevanja po teh dobrinah mora biti v Občini Koper obvezno zadoščeno oziroma kolikšnega obsega teh dobrin ni mogoče pokriti s ponudbo na trgu, čeprav je v 2. členu Odloka določeno, da naj bi Odlok določal tudi obseg javnih dobrin.

Mestna Občina Koper je na pobudo odgovorila 3. 5. 1996.

3.Navaja, da Zakon o prevozih v cestnem prometu (Uradni list RS, št. 72/94 - v nadaljevanju: ZPCP) v 2. točki drugega odstavka 4. člena določa, da je avto-taksi prevoz ena od vrst prevozov v notranjem prometu, v 15. členu pa, da organizacijo in način opravljanja avto-taksi prevozov določijo lokalne skupnosti. Z določitvijo načina in organizacije opravljanja avto-taksi prevozov mora lokalna skupnost prostorsko in časovno zagotoviti potreben obseg te storitve, saj so avto -taksi prevozi ena od oblik "javnih prevozov", ki dopolnjuje ostale oblike. Avto-taksi prevozi se opravljajo po splošnih pogojih, tako da izvajalcu ne sme biti prepuščeno, ali bo potencialnemu uporabniku želeno storitev nudil ali ne. Sedanje stanje pri opravljanju javnih prevozov potnikov je v občini Koper nevzdržno. Lokalna skupnost nima prav nobene druge možnosti za predpisovanje načina in organizacije opravljanja avto-taksi prevozov. Opredelitev avto- taksi dejavnosti kot gospodarske javne službe je edini način, da se v pogojih, kot so podani v Mestni občini Koper, lahko učinkovito uredi razmere glede načina in organizacije, kot jo je razumeti po določbah ZPCP. Če ta pravica lokalni skupnosti ni dana, je navedena določba povsem brezpredmetna, lokalna skupnost pa nikakor ne more prevzeti odgovornosti za organizacijo in delovanje te službe.

B.

4.Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

5.ZPCP določa organizacijo, pogoje in način opravljanja prevozov oseb in stvari v notranjem in mednarodnem cestnem prometu. Avto-taksi prevoze je Zakon uvrstil med javni prevoz oseb v cestnem prometu, kar pomeni, da mora biti ta prevoz pod enakimi pogoji dostopen vsem uporabnikom. Na podlagi 15. člena ZPCP je ureditev organizacije in načina opravljanja avto-taksi prevozov prepuščena lokalni skupnosti, prav tako je prej veljavni Zakon o prevozih v cestnem prometu (Uradni list SRS, št. 45/87) v 31. členu določal, da organizacijo in način opravljanja avto-taksi prevozov ureja občinska skupščina s svojimi predpisi.

6.Na podlagi Zakona je torej določitev organizacije in načina opravljanja avto-taksi prevozov lokalna zadeva, ki jo občina na podlagi 140. člena Ustave ureja samostojno. V okviru urejanja lokalnih javnih zadev ima občina pravico izdajati predpise, s katerimi normativno ureja pravna razmerja. Pri tem pa ne sme preseči ustavnega okvira in s svojim normativnim urejanjem poseči v pristojnost države, niti ne sme ravnati v nasprotju z načelom zakonitosti delovanja organov lokalnih skupnosti (153. člen Ustave). Pravnih razmerij torej ne sme urejati v nasprotju z zakoni oziroma ne sme preseči zakonskega pooblastila za normativno urejanje pravnih razmerij. Takšno stališče je Ustavno sodišče sprejelo že v odločbi št. U-I-348/96 (Uradni list RS, št. 17/97, OdlUS VI, 25), ter poudarilo, da je v vsakem primeru posebej treba z razlago zakona ugotoviti, kako široko polje normativnega odločanja je zakonodajalec prepustil občini.

7.V obravnavanem primeru sta za presojo relevantni zakonski ureditvi gospodarskih javnih služb ter prevozov v cestnem prometu in znotraj ZPCP še posebej obseg pooblastila občini iz 15. člena, ki določa, da "organizacijo in način opravljanja avto-taksi prevozov določijo lokalne skupnosti". Nesporno je, da je na podlagi izrecnega zakonskega pooblastila normativno urejanje pravnega režima avto -taksi prevozov, z izjemo podeljevanja licenc za opravljanje prevozov, ki jih pod določenimi pogoji podeljujeta Gospodarska oziroma Obrtna zbornica, prepuščeno občini. Vprašanje pa je, ali je Mestna občina Koper z določitvijo izvajanja gospodarske dejavnosti avto-taksi prevozov kot javne službe presegla zakonsko pooblastilo.

8.Sistem javnih služb na področju gospodarskih dejavnosti je uredil ZGJS. Gospodarske javne službe so dejavnosti, s katerimi se zagotavljajo materialne dobrine kot proizvodi ali storitve, katerih trajno in nemoteno proizvajanje je v javnem interesu.

Ta javni interes se po Zakonu kaže v tem, da gre za zadovoljevanje javnih potreb, kadar in kolikor jih ni mogoče zagotavljati na trgu, ter da je pri zagotavljanju teh dobrin pridobivanje dobička podrejeno zadovoljevanju javnih potreb.

Vzpostavitev pravne ureditve, ki temelji na ustavni določbi, da se gospodarske dejavnosti ne smejo izvajati v nasprotju z javno koristjo, predstavlja dopustno omejitev svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave). Po določbi 2. člena ZGJS se gospodarske javne službe določijo z zakoni s področja energetike, prometa in zvez, komunalnega in vodnega gospodarstva in gospodarjenja z drugimi vrstami naravnega bogastva, varstva okolja ter z zakoni, ki urejajo druga področja gospodarske infrastrukture. Člen 3 ZGJS razlikuje med republiškimi in lokalnimi gospodarskimi javnimi službami glede na subjekt, ki je dolžan zagotavljati javno službo ter med obveznimi in izbirnimi javnimi službami, glede na obveznost zagotavljanja te službe.

9.Nadalje določa, da se obvezne gospodarske javne službe določijo z zakonom, kar pomeni, da sta to vrsto javnih služb Vlada oziroma lokalna skupnost dolžni zagotavljati na podlagi samega zakona. Dejavnosti, ki z zakonom niso opredeljene kot obvezne gospodarske javne službe, se lahko določijo kot izbirne. Iz navedenega izhaja, da lahko Vlada oziroma lokalna skupnost sami odločata, ali se bodo poleg dejavnosti, ki so obvezne javne službe, kot javna služba opravljale še kakšne druge dejavnosti, če so seveda izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 1. člena ZGJS.

10.ZPCP kot področni zakon ureja javni prevoz oseb. V okviru javnih prevozov oseb je zakonodajalec kot lokalni javni zadevi določil mestni linijski promet in avto-taksi prevoze. Pri določanju režima izvajanja teh dveh dejavnosti pa je med njima razlikoval. Za dejavnost mestnega prevoza oseb v linijskem prometu je določil, da se ta dejavnost v mestnih občinah, ki imajo več kot stotisoč prebivalcev izvaja kot obvezna lokalna gospodarska javna služba, v mestnih občinah z manj prebivalci pa kot izbirna lokalna gospodarska javna služba. Za dejavnost avto-taksi prevozov pa tega ni določil.

11.Iz tega izhaja, da je zakonodajalec želel ohraniti tržni način opravljanja dejavnosti avto-taksi prevozov, saj s področnim zakonom te dejavnosti ni niti opredelil kot gospodarske javne službe. Z določbo 15. člena ZPCP je takšen način izrecno izključil, saj je občini dopustil, da uredi le organizacijo in način opravljanja tovrstnih prevozov.

Določba alinee i prvega odstavka 3. člena Odloka o gospodarskih javnih službah, ki določa, da se dejavnost javnega prevoza potnikov s taksijem opravlja kot koncesionirana gospodarska javna služba in določba 19. člena istega odloka, ki določa, da gospodarska javna služba "javni prevoz potnikov s taksijem" obsega opravljanje prevozov potnikov s taksijem, katerih pričetek je na območju Občine Koper, ter da število koncesionarjev določi občina s koncesijskim aktom, sta na podlagi navedenega v nasprotju z 2. členom ZGJS in s 15. členom ZPCP. Mestna občina Koper je z določitvijo pravnega režima gospodarske javne službe za dejavnost avto-taksi prevozov presegla zakonsko pooblastilo in s tem ravnala tudi v nasprotju z ustavno zagotovljeno svobodno gospodarsko pobudo (74. člen Ustave).

12.Ustavno sodišče je v tem primeru določbi alinee i prvega odstavka 3. člena in 19. člena Odloka o gospodarskih javnih službah razveljavilo. Ustavno sodišče se je odločilo za razveljavitev, ki učinkuje za naprej, in ne za odpravo, ki učinkuje za nazaj, ker Občina še ni sprejela ustreznega koncesijskega akta in torej škodljive posledice, ki bi jih bilo treba odpraviti, niso nastale.

C.

13.Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč - Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam - Lukić. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvem. Proti sta glasovala sodnika Testen in Ude. Sodnik Ude je dal odklonilno ločeno mnenje.

P r e d s e d n i k : Franc Testen

Odklonilno ločeno mnenje dr. Udeta

1.Glasoval sem proti odločitvi Ustavnega sodišča o razveljavitvi določb alinee i prvega odstavka 3. člena in 19. člena Odloka o gospodarskih javnih službah Občine Koper, ki opredeljujejo javni prevoz potnikov s taksijem kot gospodarsko javno službo. Razlogi za moje odklonilno stališče so naslednji:

2.Odločba Ustavnega sodišča temelji na pravnem stališču, da le zakon lahko opredeli neko dejavnost gospodarske infrastrukture za gospodarsko javno službo. Po mnenju večine tak sklep sledi iz interpretacije 2. člena ZGJS, ki predpisuje, da se gospodarske javne službe določijo z zakoni s področja energetike, prometa in zvez, komunalnega in vodnega gospodarstva in gospodarjenja z drugimi vrstami naravnega bogastva, varstva okolja ter z zakoni, ki urejajo druga področja gospodarske infrastrukture. Po stališču večinske odločbe 3. člen ZGJS razlikuje med republiškimi in lokalnimi javnimi službami glede na subjekt, ki je dolžan zagotavljati javno službo, ter med obveznimi in izbirnimi javnimi službami. Vendar pa sme po tem stališču lokalna skupnost opredeliti za javno službo neko področje gospodarske infrastrukture le, če je to predvidel kakšen zakon, ki ureja našteta področja. Zakon o prevozih v cestnem prometu pa je v 15. členu lokalni skupnosti prepustil le urejanje organizacije in načina opravljanja avto-taksi prevozov.

3.S tako interpretacijo se ne strinjam. Mnenja sem, da je mogoča tudi drugačna interpretacija, ki povezuje 2. in 3. člen ZGJS in katere bistvo je v pravnem stališču, da lahko izbirno gospodarsko javno službo tedaj, kadar gre za področje gospodarske infrastrukture lokalnega pomena, opredeli kot tako tudi občina s svojim odlokom. To stališče temelji na interpretaciji prvega odstavka 3. člena ZGJS, ki le za obvezne gospodarske službe predvideva, da se določijo z zakoni. A contrario je mogoče sklepati, da se izbirne gospodarske javne službe lahko opredelijo kot javne službe tudi z odlokom občine.Pa tudi 15. člen Zakona o prevozih v cestnem prometu je mogoče razumeti v tem smislu, da je zakonodajalec "prepustil" občini ne le urejanje organizacije in načina opravljanja avto- taksi prevozov, temveč tudi opredelitev te gospodarske dejavnosti za gospodarsko javno službo.

4.Taka interpretacija je po mojem mnenju edino ustavno skladna, medtem ko je interpretacija, ki jo vsebuje večinska odločba, v nasprotju z ustavnim konceptom občine. Ustava v prvem odstavku 140. člena pravi, da v pristojnost občine spadajo lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine. Ustava torej govori o originarnih pristojnostih lokalnih skupnosti in ne predvideva, da bi te pristojnosti opredeljeval zakon. Z zakonom je po drugem odstavku 140. člena Ustave s soglasjem občine mogoče na njo prenesti naloge iz državne pristojnosti, za opravljanje svojih ustavnih "originarnih" pristojnosti pa občina ne potrebuje podlage v zakonu. V nasprotju z Ustavo je po mojem mnenju stališče, da lahko občina opravlja le tiste lokalne zadeve, ki jih kot take opredeli zakon. Zaradi tega je po mojem mnenju interpretacija, da mora vse gospodarske javne službe opredeliti zakon, v nasprotju z Ustavo. Nobenega dvoma ni, da so določena področja gospodarske infrastrukture lokalnega pomena in zadevajo predvsem prebivalce določene občine. Taka področja gospodarske infrastrukture pa lahko opredeli za gospodarsko javno službo edino občina sama.

Le na splošno naj še pripomnim, da je po mojem mnenju zakonska ureditev lokalne samouprave tudi sicer daleč od ustavne koncepcije. Zakonodajalec vse bolj in bolj posega v lokalno samoupravo s tem, da določa podrobne kriterije za ustanovitev občin, notranjo organiziranost lokalne samouprave, celo pristojnosti organov lokalne samouprave itd.

dr. Lojze Ude