15. 9. 2021

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Andreje Dremelj, Škofja Loka, na seji 15. septembra 2021

sklenilo:

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 205. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 61/17) in 2. člena Zakona o interventnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic epidemije COVID-19 (Uradni list RS, št. 80/20) v zvezi s 100.e členom Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (Uradni list RS, št. 49/20 in 61/20) ter za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe o državnem prostorskem načrtu za preložitev regionalne ceste R2-403/1075 Podrošt–Češnjica skozi Železnike ter ureditev vodne infrastrukture za zagotavljanje poplavne varnosti Železnikov (Uradni list RS, št. 37/13) se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pobudnica izpodbija v izreku tega sklepa navedene akte. Zatrjuje, da sta 205. člen Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2) in 2. člen Zakona o interventnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic epidemije COVID-19 (v nadaljevanju ZIUOOPE) v zvezi s 100.e členom Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (v nadaljevanju ZIUZEOP) v neskladju s 25. členom Ustave, Uredba o državnem prostorskem načrtu za preložitev regionalne ceste R2-403/1075 Podrošt–Češnjica skozi Železnike ter ureditev vodne infrastrukture za zagotavljanje poplavne varnosti Železnikov (v nadaljevanju Uredba) pa s 33. in 72. členom Ustave, 40. členom Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 70/08, 108/09, 48/12, 57/12, 92/13, 56/15, 102/15, 30/16 in 158/20 – ZVO-1), 2. in 4. členom Zakona o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (Uradni list RS, št. 80/10, 106/10 – popr. in 57/12 – v nadaljevanju ZUPUDPP) ter z 2., 3. in 80. členom Zakona o vodah (Uradni list RS, št. 67/02, 57/08, 57/12, 100/13, 40/14, 56/15 in 65/20 – ZV-1). Predlaga, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje izpodbijanih Uredbe in zakonskih določb ter nato ugotovi njihovo neskladje z Ustavo oziroma zakoni.

2.Svoj pravni interes pobudnica utemeljuje z lastništvom zemljišč na območju izpodbijane uredbe. Trdi, da Uredba spreminja namensko rabo njenih nepremičnin s parcelnima številkama 108/3 in 108/5, obe k. o. Železniki, ki predstavljata funkcionalno zemljišče stanovanjske stavbe na zemljišču s parcelno številko 108/4, k. o. Železniki, iz stavbnega zemljišča za gradnjo stavb v zemljišče za gradnjo obvozne regionalne ceste. Navaja, da brez teh zemljišč ni zagotovljena normalna raba njene stanovanjske hiše, zaradi spremembe namenske rabe zemljišč pa je onemogočena tudi do tedaj dopustna dozidava hiše in postavitev pomožnih objektov. Pobudnica trdi, da je s tem povsem omejena njena lastninska pravica in da Uredba neposredno učinkuje na njeno lastnino. Predvideni posegi naj bi povsem razvrednotili hišo, sama izvedba gradnje pa bo po pobudničinem predvidevanju verjetno povzročila na hiši velike, celo nepopravljive posledice. Pobudnica nadalje navaja, da je Uredba neposredna podlaga za razlastitev. Zaradi možnosti sklicevanja na Uredbo pobudnica meni, da zoper razlastitev ni učinkovitega pravnega varstva. Zlasti naj bi to veljalo v primeru nujnih postopkov razlastitve po 205. členu ZUreP-2, v katerih že izdaja (nepravnomočne) odločbe o razlastitvi pomeni prenos lastninske pravice in omogoča izdajo gradbenega dovoljenja, nepravnomočno gradbeno dovoljenje pa na podlagi 100.e člena ZIUZEOP omogoča začetek gradnje. Pobudnica meni, da je težko pričakovati, da bi z uporabo rednih pravnih sredstev sodišče ugotovilo protiustavnost prostorskega akta takrat, ko bi že bilo izdano gradbeno dovoljenje za celotno obvozno cesto in bi se gradnja že lahko začela. Pojasnjuje, da je razlastitvena upravičenka že vložila zahtevek za razlastitev dveh njenih zemljišč po nujnem postopku in da je Upravna enota Škofja Loka na podlagi Uredbe že izdala sklep o uvedbi razlastitvenega postopka, zoper katerega pravno sredstvo ni bilo mogoče in na podlagi katerega je bila v zemljiški knjigi pri nepremičninah s parcelnima številkama 108/3 in 108/5, obe k. o. Železniki, že vknjižena prepoved odtujitve in obremenitve, ki neposredno vpliva na njeno lastnino. Sklicuje se na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17 z dne 20. 6. 2019 (Uradni list RS, št. 46/19, in OdlUS XXIV, 9) ter trdi, da ji drugo pravno sredstvo, s katerim bi lahko varovala svoj pravni položaj zaradi spremembe namembnosti funkcionalnega zemljišča njene stanovanjske hiše v zemljišče za gradnjo ceste, ni na voljo.

B.

3.Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. V primerih, ko predpis ne učinkuje neposredno, se lahko pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS. To stališče Ustavnega sodišča je podrobneje obrazloženo v sklepih Ustavnega sodišča št. U-I-251/07 z dne 10. 1. 2008 (Uradni list RS, št. 6/08, in OdlUS XVII, 2) in št. U-I-275/07 z dne 22. 11. 2007 (Uradni list RS, št. 110/07, in OdlUS XVI, 82).

4.V zadevi št. U-I-6/17, na katero se sklicuje pobudnica, je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da občinski prostorski akti v delu, v katerem določajo oziroma spreminjajo namensko rabo zemljišč iz zazidljivih v nezazidljiva, neposredno posegajo v pravice ali v pravni položaj lastnikov teh zemljišč. V obravnavani zadevi ne gre za tak primer. Čeprav so bila z Uredbo, ki je državni prostorski akt, zemljišča na območju gradnje državne ceste določena kot območja izključne rabe za prometno infrastrukturo (5. člen Uredbe),[1] so namreč na pobudničinih zemljiščih tudi po uveljavitvi Uredbe do začetka gradnje dovoljene odstranitve, vzdrževanja, rekonstrukcije, dozidave in nadzidave obstoječih objektov, pod pogoji iz prve alineje prvega odstavka 41. člena Uredbe. Pobudničina trditev, da je zaradi spremembe (podrobnejše) namenske rabe njenih zemljišč onemogočena tudi do tedaj dopustna dozidava hiše in postavitev pomožnih objektov, že zato ne drži. Odločilno pa je, da bo za izvedbo z Uredbo načrtovane gradnje moral investitor na njeni podlagi pridobiti gradbeno dovoljenje v skladu s predpisi, ki urejajo graditev objektov.[2] Pobudnica bo lahko v postopku odločanja o zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja, če bo izkazala svoj pravni interes, sodelovala kot stranska udeleženka[3] ter v tem postopku, oziroma v primeru izdaje gradbenega dovoljenja v postopkih s pravnimi sredstvi, varovala svoj pravni položaj. Obenem bo moral investitor za pridobitev gradbenega dovoljenja izkazati tudi pravico graditi,[4] za kar pa bo moral urediti lastninskopravna razmerja s pobudnico. Uredba je podlaga za uvedbo razlastitvenega postopka.[5] Pobudnica ima zato možnost, da svoje očitke o nezakonitosti in protiustavnosti Uredbe uveljavlja v postopku izdaje gradbenega dovoljenja in v razlastitvenem postopku. Izpodbijana uredba glede na navedeno ne učinkuje neposredno, pobudničina trditev, da na voljo nima drugega pravnega sredstva, pa ni utemeljena.

5.Kot izhaja iz navedb v pobudi in priloženega sklepa Upravne enote Škofja Loka z dne 26. 8. 2020, je bil razlastitveni postopek že uveden. Zaznamba prepovedi odtujitve in obremenitve nepremičnin (3. točka izreka navedenega sklepa), za katero pobudnica trdi, da neposredno vpliva na njeno lastnino, ni posledica izpodbijane uredbe, temveč gre za pravno posledico uvedbe postopka razlastitve, ki jo določa zakon.[6] Pravnega interesa za izpodbijanje Uredbe s temi navedbami zato ni mogoče utemeljiti. Pobudnica pravnega interesa za izpodbijanje Uredbe tudi ne more utemeljiti z navedbami, da zoper razlastitev ni učinkovitega pravnega sredstva, ker se je v postopku razlastitve mogoče sklicevati na Uredbo. Kot je bilo pojasnjeno, je pobudnici zagotovljeno pravno varstvo v upravnem sporu zoper razlastitveno odločbo. Okoliščina, da je Uredba podlaga za razlastitev, pa ne izključuje ugovora njene protiustavnosti oziroma nezakonitosti.[7] Če bo za odvzem njene lastninske pravice izpeljan nujni razlastitveni postopek,[8] pa bo lahko v razlastitvenem postopku (oziroma v upravnem sporu zoper razlastitveno odločbo) izpodbijala tudi ustavnost 205. člena ZUreP-2, ki ureja pridobitev lastninske pravice in posesti v nujnem postopku ali s položitvijo odškodnine in varščine, v obsegu, kolikor se bo razlastitveni postopek vodil na njegovi podlagi.

6.Pravnega interesa za izpodbijanje Uredbe pobudnica tudi ne more utemeljiti z navedbami o neučinkovitosti pravnega varstva zaradi možnosti gradnje na spornih nepremičninah pred pravnomočnostjo gradbenega dovoljenja, izdanega na podlagi nepravnomočne odločbe o razlastitvi. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-184/20 z dne 2. 7. 2020 (Uradni list RS, št. 101/20) med drugim začelo postopek za oceno ustavnosti 2. člena ZIUOOPE v zvezi s 100.e in 100.f členom in drugim odstavkom 100.g člena ZIUZEOP ter do končne odločitve Ustavnega sodišča zadržalo izvrševanje nekaterih zakonskih določb, med drugim 2. člena ZIUOOPE v zvezi s 100.e členom ZIUZEOP, ki ga v obravnavani zadevi izpodbija pobudnica. Glede na navedeno je trenutno gradnja dovoljena šele na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja in po prijavi začetka gradnje, kot to določa 4. člen GZ. Pobudnica bo zato lahko svoje očitke o nezakonitosti in protiustavnosti izpodbijane uredbe učinkovito uveljavljala v upravnem sporu zoper izdano gradbeno dovoljenje, preden bo na njegovi podlagi dovoljeno začeti z gradnjo.

7.Ker je zoper dokončno gradbeno dovoljenje dopustno vložiti tožbo v upravnem sporu, je Ustavno sodišče že sprejelo stališče, da 100.e člen ZIUZEOP, ki ureja nastop izvršljivosti konkretnega gradbenega dovoljenja, ne učinkuje neposredno.[9] Zato pobudnica tudi ne izkazuje pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti 2. člena ZIUOOPE, ki je med drugim do 31. 12. 2021 podaljšal veljavnost ukrepa iz 100.e ZIUZEOP, v zvezi s 100.e členom ZIUZEOP.

8.Ker glede na navedeno pobudnica ne izkazuje pravnega interesa za presojo izpodbijanih zakonskih določb in Uredbe, je Ustavno sodišče pobudo zavrglo.

C.

9.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS in tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo soglasno.

dr. Rajko Knez Predsednik

[1]V skladu z 42. členom Uredbe se z dnem uveljavitve Uredbe za celotno območje državnega prostorskega načrta šteje, da sta spremenjena in dopolnjena občinska prostorska akta.

[2]Primerjaj drugi odstavek 3. člena ZUPUDPP, na podlagi katerega je bila izdana izpodbijana uredba.

[3]Primerjaj 36. in 54. člen Gradbenega zakona (Uradni list RS, št. 61/17, 72/17 – popr., in 65/20 – v nadaljevanju GZ).

[4]Glej 3. točko drugega odstavka 35. člena, 6. točko prvega odstavka 43. člena ter drugi odstavek 51. člena GZ.

[5]Glej prvo alinejo prvega odstavka 194. člena v zvezi z drugim odstavkom 199. člena in prvim odstavkom 200. člena ZUreP-2.

[6]Četrti odstavek 200. člena ZUreP-2 določa, da dokler razlastitveni postopek ni pravnomočno končan ni dopusten promet z nepremičnino, ki je predmet razlastitve, ali njeno bistveno spreminjanje, brez soglasja razlastitvenega upravičenca ter da je pravni posel, sklenjen v nasprotju s to določbo, ničen. V skladu s tretjim odstavkom navedenega člena pošlje upravni organ sklep o uvedbi razlastitvenega postopka sodišču, ki v skladu z zakonom, ki ureja zemljiško knjigo, odloči o zaznambi razlastitvenega postopka. Pravna dejstva glede prepovedi imetniku pravice na nepremičnini razpolagati s to pravico, pa so dejstva, ki se prav tako zaznamujejo v zemljiški knjigi (7. točka 22. člena Zakona o zemljiški knjigi, Uradni list RS, št. 58/03, 45/08, 28/09, 25/11, 69/17 in 121/21 – ZZK-1).

[7]Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-11/18 z dne 17. 6. 2019, 6. točka obrazložitve.

[8]Iz priloženega sklepa Upravne enote Škofja Loka z dne 26. 8. 2020 o uvedbi razlastitvenega postopka to ne izhaja.

[9]Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-184/20, 13. točka obrazložitve.