1. 2. 2001

S K L E P

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Sindikata finančnih organizacij Slovenije, Ljubljana, ki ga zastopa sekretar Republiškega odbora Drago Ščernjavič, na seji dne 1. februarja 2001

s k l e n i l o:

1.Pobuda za oceno ustavnosti petega odstavka 22. člena in tretjega odstavka 29. člena Zakona o zavarovalništvu (Uradni list RS št. 13/2000) se sprejme.

2.Izvrševanje zakonskih določb, navedenih v prejšnji točki izreka, se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži.

Obrazložitev

1.Pobudnik izpodbija določbe Zakona o zavarovalništvu (v nadaljevanju ZZavar), po katerih delavski direktor v zavarovalni delniški družbi ne more biti član uprave te zavarovalne družbe in po katerih člani nadzornega sveta, ki so predstavniki delavcev, ne sodelujejo pri odločanju nadzornega sveta pri bistvenih odločitvah iz pristojnosti nadzornega sveta. Po mnenju pobudnika ne gre samo za drugačno ureditev uresničevanja pravice delavcev do sodelovanja pri upravljanju, kar dopušča drugi odstavek 1. člena Zakona o sodelovanju delavcev pri upravljanju (Uradni list RS št. 42/93 - ZSDU). Izpodbijane določbe naj bi pomenile omejevanje obsega pravice, ki naj bi ne bilo utemeljeno z dejanskimi značilnostmi in potrebami v zavarovalnih organizacijah v primerjavi z drugimi gospodarskimi organizacijami. Povzročale naj bi nedopustno neenakopravnost delavcev glede ustavno zagotovljene pravice do soodločanja iz 75. člena Ustave.

2.Pobuda je bila vložena maja 2000, z vlogo z dne 12. 1. 2001 pa je pobudnik predlagal, naj Ustavno sodišče začasno zadrži izvrševanje izpodbijanih določb. Predlog utemeljuje s tem, da bodo zavarovalnice v postopkih usklajevanja z ZZavar spremenile statute in pri tem bistveno omejile pravice delavcev do soupravljanja.

Skupščine zavarovalnic naj bi potekale v mesecih januarju in februarju.

3.Pobudnik izkazuje pravni interes za vložitev pobude kot sindikalna organizacija, v katero so včlanjeni tudi delavci zavarovalnic. Z izpodbijanimi zakonskimi določbami se posega v (pravni) interes teh delavcev, da učinkovito uresničujejo ustavno pravico do soodločanja s sodelovanjem njihovih predstavnikov v organih zavarovalne delniške družbe.

4.Ustavno sodišče je pobudo sprejelo. Ocenilo bo, ali je izpodbijana določba v skladu z 2., 14., 15. in 75. členom Ustave.

5.Po 39. členu Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) sme Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali deloma zadržati izvršitev zakona, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice.

6.Kadar Ustavno sodišče odloča o začasnem zadržanju izvrševanja izpodbijanega predpisa, vselej tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje morebiti protiustavnega zakona, in med škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se izpodbijane zakonske določbe sploh ne bi izvrševale. Izvrševanje izpodbijanih določb pomeni poseg v dosedanjo ureditev pravice delavcev do soodločanja pri sodelovanju njihovih predstavnikov v organih upravljanja zavarovalnih delniških družb. Gre za oženje pristojnosti predstavnikov delavcev v organih družbe, kar ne pomeni le predpisovanja načina uresničevanja te pravice v okviru zakonske ureditve, temveč lahko predstavlja tudi poseg v ustavno pravico. Na drugi strani pa začasno neizvrševanje Zakona v izpodbijanem delu ne bi povzročilo nobenih škodljivih posledic tudi v primeru, če bi Ustavno sodišče ugotovilo, da Zakon ni v neskladju z Ustavo. Le uskladitev aktov in poslovanja zavarovalnic bi bila v tem delu izvedena kasneje, do tedaj pa bo veljala dosedanja ureditev. Zato je Ustavno sodišče predlogu za začasno zadržanje ugodilo.

7.Ustavno sodišče je ta sklep sprejelo na podlagi tretjega odstavka 26. člena in 39. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.

P r e d s e d n i k Franc Testen

6. 3. 2003

ODLOČBA

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Sindikata finančnih organizacij Slovenije, Republiškega odbora sindikata, Ljubljana, ki ga zastopa sekretar Drago Ščernjavič, na seji dne 6. marca 2003

odločilo:

Peti odstavek 22. člena ter drugi in tretji odstavek 29. člena Zakona o zavarovalništvu (Uradni list RS, št. 13/2000, 91/2000 in 21/02) se razveljavijo.

Obrazložitev

A.

1.Pobudnik izpodbija določbe Zakona o zavarovalništvu (v nadaljevanju ZZavar), ki za zaposlene v zavarovalniških delniških družbah (v nadaljevanju zavarovalnice) pravico do sodelovanja pri upravljanju urejajo drugače kot Zakon o sodelovanju delavcev pri upravljanju (Uradni list RS, št. 42/93 in nasl. - v nadaljevanju ZSDU). Ob tem navaja, da ZSDU v drugem odstavku 1. člena sicer dopušča drugačno ureditev te pravice za zaposlene v zavarovalnicah, kar pa je dopustno le, če so takšne posebnosti utemeljene s posebnostmi konkretne dejavnosti, to je z dejanskimi značilnostmi in potrebami v zavarovalnicah v primerjavi z drugimi gospodarskimi organizacijami. Ta pogoj v konkretnem primeru ni izpolnjen. Izpodbijane določbe povzročajo zato nedopustno neenakopravnost delavcev glede ustavno zagotovljene pravice do sodelovanja pri upravljanju in kršitev 75. člena Ustave. V zvezi z določbo, po kateri delavski direktor v zavarovalnici ne more biti član uprave, pobudnik še dodatno navaja, da delavski direktor ni le predstavnik delavcev, temveč menedžer z vsem potrebnim znanjem, ki lahko le kot član uprave uspešno opravlja svojo funkcijo. V zavarovalnicah je to, da bi bil le predstavnik delavcev, onemogočeno tudi s tem, da mora enako kot vsi drugi člani uprave pridobiti dovoljenje o strokovni usposobljenosti oziroma licenco Agencije za zavarovalni nadzor. Pobudnik podaja tudi prikaz ureditev pravice do sodelovanja pri upravljanju v primerljivih evropskih državah in opozarja, da se izpodbijana ureditev razlikuje od teh ureditev.

2.Državni zbor v odgovoru na pobudo navaja, da je podlaga za drugačno ureditev pravice do sodelovanja delavcev pri upravljanju v zavarovalnicah v posebnosti dejavnosti zavarovalništva. Pri tem poudarja, da je od vseh načinov sodelovanja delavcev pri upravljanju, ki jih določa ZSDU, deloma drugače urejena le ena od pravic - sodelovanje v organih družb. Da je zakonska ureditev skladna s 75. členom Ustave, čeprav predvideva sodelovanja delavcev v nadzornem svetu, naj bi izhajalo že iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-302/97 z dne 15. 6. 2000 (Uradni list št. 61/2000 in OdlUS IX, 158). To še toliko bolj velja za izpodbijano ureditev, ki sodelovanje delavcev v nadzornem svetu predvideva, vendar v drugačnem obsegu kot ZSDU. Smiselno velja navedeno tudi za določbo petega odstavka 22. člena ZZavar. V zvezi s to določbo še posebej opozarja, da se funkciji člana uprave in delavskega direktorja izključujeta. Pristojnosti delavskega direktorja kot člana dvočlanske uprave bi tudi presegle prisojnosti delavskega direktorja iz ZSDU. V zvezi z izpodbijano določbo o številčni zastopanosti predstavnikov delavcev v nadzornem svetu meni, da bi bila ustreznejša ureditev, ki sploh ne bi predvidevala delavskih predstavnikov v nadzornem svetu, sicer pa je določba glede na neparno število članov nadzornega sveta v zavarovalnicah ustrezna. Poleg tega omogoča tudi večjo fleksibilnost za določitev primernega števila predstavnikov za posamezno zavarovalnico. Tudi Vlada meni, da zatrjevani kršitvi 14. in 75. člena Ustave nista izkazani. Njeni argumenti se v bistvenem ne razlikujejo od argumentov Državnega zbora.

B.

3.Pobudo za oceno ustavnosti petega odstavka 22. člena in tretjega odstavka 29. člena ZZavar je Ustavno sodišče dne 1. 2. 2001 sprejelo in do končne odločitve zadržalo izvrševanje teh zakonskih določb. Sprejelo je tudi pobudo za oceno ustavnosti drugega odstavka 29. člena ZZavar in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

4.Izpodbijani členi določajo, da delavski direktor v zavarovalni delniški družbi ne more biti član uprave te družbe (peti odstavek 22. člena ZZavar), da imajo zavarovalne delniške družbe najmanj enega člana in največ tretjino članov nadzornega sveta te družbe, ki so predstavniki delavcev (drugi odstavek 29. člena ZZavar), in da člani nadzornega sveta, ki so predstavniki delavcev, ne sodelujejo pri odločanju o nekaterih odločitvah iz pristojnosti nadzornega sveta (tretji odstavek 29. člena ZZavar). Izpodbijana določba, po kateri delavski direktor v zavarovalni delniški družbi ni član uprave, se razlikuje od ureditve po ZSDU, ki določa, da je delavski direktor član uprave družbe (78. člen ZSDU), in tako spreminja bistvo instituta delavskega direktorja, kot ga določa splošni predpis. Od splošne ureditve se razlikujeta tudi določbi o številu predstavnikov delavcev v nadzornem svetu in o njihovih pristojnostih. ZSDU namreč določa, da število predstavnikov delavcev v nadzornem svetu ne more biti manjše od ene tretjine in ne večje od polovice vseh članov nadzornega sveta družbe (prvi odstavek 79. člena). Prav tako ne omejuje pristojnosti predstavnikov delavcev v nadzornem svetu v primerjavi z drugimi člani nadzornega sveta (80. člen ZSDU). Glede na navedeno gre pritrditi pobudniku, da se izpodbijana ureditev razlikuje od ureditve po ZSDU.

5.Pobudnik zatrjuje, da je izpodbijana ureditev, s katero je za delavce zavarovalnic pravica do sodelovanja pri upravljanju urejena drugače kot v ZSDU, v neskladju s 75. členom Ustave.

Ustavno sodišče je v zvezi s to ustavno pravico že zavzelo stališče, da lahko zakon določenim kategorijam zaposlenih prizna širši ali ožji obseg pravic, če je razlikovanje objektivno utemeljeno in skladno vključeno v obstoječi pravni sistem in če z njim niso kršene temeljne človekove pravice, zlasti pravica do enakosti pred zakonom (tako npr. v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-104/92 z dne 7. 7. 1994, Uradni list RS, št. 45-1/94 in OdlUS III, 86). To velja tudi v obravnavanem primeru, saj 75. člen Ustave, po katerem sodelujejo delavci pri upravljanju v gospodarskih organizacijah in zavodih na način in pod pogoji, ki jih določa zakon, ne preprečuje, da način in pogoje uresničevanja pravice do soupravljanja ureja več zakonov. Zgolj to, da je soupravljanje delavcev v zavarovalnicah z izpodbijanimi določbami ZZavar urejeno drugače kot v ZSDU, ni v neskladju s 75. členom Ustave. Prav tako ni mogoče trditi, da bi bila v neskladju s to ustavno pravico ureditev zato, ker delavcem zavarovalnic, ki lahko sicer to pravico uresničujejo na druge načine, omejuje sodelovanje v organih teh družb. Glede vsebinskega urejanja te pravice velja namreč ugotoviti, da Ustava za ureditev načinov in pogojev sodelovanja delavcev pri upravljanju pooblašča zakonodajalca, kar pomeni, da je imel zakonodajalec pri izbiri načinov sodelovanja delavcev pri upravljanju široko polje proste presoje - kar velja sicer za celotno področje urejanja ekonomskih in socialnih pravic. Kot je Ustavno sodišče že ugotovilo, je sodelovanje pri upravljanju preko predstavnikov v organih družbe sicer eden od primernih in dopustnih načinov uresničevanje pravice do soodločanja, vendar pa zakonska ureditev ne bi bila v neskladju s 75. členom Ustave, tudi če sodelovanja delavcev v nadzornem svetu ne bi predvidela kot posebnega načina sodelovanja delavcev pri upravljanju (tako v odločbi št. U-I-302/97). To pa velja tudi za poseben način sodelovanja delavcev pri upravljanju preko predstavnika delavcev v upravi družbe (delavski direktor). Glede na navedeno ni mogoče govoriti o kršitvi 75. člena Ustave.

Navedeno še ne pomeni, da je ureditev, ki delavcem v zavarovalnicah priznava ožji obseg pravic do sodelovanja pri upravljanju, kot je sicer predviden s splošno ureditvijo, skladna tudi z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. To velja ne glede na določbo drugega odstavka 1. člena ZSDU, po kateri uresničujejo delavci v zavarovalnicah pravico do sodelovanja pri upravljanju po določbah ZSDU le, če ni s posebnim zakonom določeno drugače. Takšna določba splošnega zakona namreč ne more utemeljiti ustavne skladnosti posebne ureditve, če ji je sicer mogoče očitati, da razlikovanje, ki ga uvaja, ne temelji na razumnih in stvarno utemeljenih razlogih. Po ustaljeni ustavnosodni presoji namreč načelo iz drugega odstavka 14. člena Ustave ne pomeni, da predpis ne bi smel različno urejati enakih položajev pravnih subjektov, pomeni pa, da tega ne sme početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Prav to pa je mogoče očitati izpodbijani ureditvi. Razlogi, ki naj bi utemeljevali specifično ureditev pravice do sodelovanja pri upravljanju v zavarovalnicah in ki jih je mogoče zaslediti v odgovoru nasprotnega udeleženca, mnenju Vlade oziroma v zakonodajnem gradivu, se nanašajo zlasti na posebnosti dejavnosti zavarovalništva in s tem povezane posebne naloge članov uprave oziroma nadzornega sveta v teh družbah. Četudi gre v zavarovalnicah dejansko za posebne naloge omenjenih organov, pa po mnenju Ustavnega sodišča ni mogoče trditi, da bi navedeno lahko predstavljalo razumen in stvaren razlog za sporno razlikovanje.

Skladno z ZSDU so namreč delavski direktor oziroma predstavniki delavcev v nadzornem svetu povsem enakopravni člani uprave oziroma nadzornega sveta in glede pravic in obveznosti izenačeni z ostalimi člani teh organov (80. in 84. člen ZSDU). Razlogi, zakaj naj bi bile omenjene posebne naloge članov uprave in nadzornega sveta v zavarovalnicah takšne, da jih predstavniki delavcev v teh organih ne bi mogli opravljati, pa niso izkazani. Prav tako ni najti razumnih razlogov, ki bi utemeljevali posebno ureditev glede številčne zastopanosti predstavnikov delavcev v nadzornem svetu. Argument o neparnem številu članov nadzornega sveta v zavarovalnicah ni sprejemljiv, saj ni izkazano, da bi bilo neparno število članov nadzornega sveta le značilnost teh delniških družb. Navedeno velja tudi za argument o večji fleksibilnosti takšne ureditve.

7.Glede na navedeno je izpodbijana ureditev v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave in jo je Ustavno sodišče zato razveljavilo. Razveljavitev pomeni, da bo tudi za delavce zavarovalnic veljala splošna ureditev pravice do sodelovanja v organih družb, do morebitne drugačne zakonske ureditve, pri kateri bo razlikovanje temeljilo na razumnih in stvarnih razlogih, kot to izhaja iz prejšnje točke obrazložitve.

C.

8.Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnici in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.

Predsednica dr. Dragica Wedam Lukić