Jedro

Nadzorni organ lahko zavrne soglasje k spremembi izjave o naložbeni politiki, ne more pa z zavrnitvijo soglasja k spremembi poseči v pravice izvajalca pokojninskega načrta, o katerih je bilo že pravnomočno odločeno s starejšimi soglasji. V delu, ki prizadene dotedanjo vsebino izjave o naložbeni politiki, pomeni poznejša zavrnitev soglasja k celotni izjavi poseg v pravico, o kateri je bilo – upoštevaje objektivne meje pravnomočnosti – že pravnomočno odločeno. To pa ni mogoče brez odprave, razveljavitve ali spremembe na podlagi pravnih sredstev, določenih z zakonom (četrti odstavek 225. člena ZUP).

Izrek

a) Postopka v zadevi G 42/2010 po tožbi tožeče stranke z dne 21. 10. 2010 proti odločbi tožene stranke 40109-1690/10-22,5 z dne 6. 10. 2010 in v zadevi G 43/2011 po tožbi tožeče stranke z dne 9. 9. 2011 proti odločbi tožene stranke 40102-1256/11,22,37 z dne 24. 8. 2011 ter proti odredbi tožene stranke 40102-1023/11-5,22 z dne 6. 7. 2011, se združita in se vodita pod opravilno številko G 42/2010. b) Tožba tožeče stranke proti odredbi tožene stranke 40102-1023/11-5,22 z dne 6. 7. 2011 se zavrže. Tožbama proti odločbi tožene stranke 40109-1690/10-22,5 z dne 6. 10. 2010 in proti odločbi tožene stranke 40102-1256/11,22,37 z dne 24. 8. 2011 se ugodi, izpodbijani odločbi se odpravita in se zadeva vrne Agenciji za zavarovalni nadzor v ponoven postopek.

Tožena stranka mora v 15 dneh od vročitve te sodbe povrniti tožeči stranki njene stroške postopka v znesku 700,00 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega naslednjega dne po izteku roka za izpolnitev obveznosti, določenega v tej točki izreka, do plačila.

Obrazložitev

A. Postopki pred toženo stranko in vsebina izpodbijanih odločb

1. Tožeča stranka je dne 30. 10. 2009 pri toženi stranki podala vlogo za odobritev sprememb izjave o naložbeni politiki za kritni sklad pokojninskih zavarovanj k odobrenima pokojninskima načrtoma PN/2000 in PN/2001 (izjavi o naložbeni politiki). Z odločbo št. 40109-1690/10-22,5 z dne 6. 10. 2010 (odločba o predhodnem soglasju) je tožena stranka zahtevek za izdajo predhodnega soglasja zavrnila. Ugotovila je, da izjavi o naložbeni politiki nista usklajeni z določbami 57. člena pokojninskih načrtov, na katera se nanašata (relevantne določbe obeh pokojninskih načrtov so enake). Vsebovali naj bi namreč določbe, ki se nanašajo na nekatere vrste naložb, ki niso predvidene v pokojninskih načrtih, ki ju je odobril minister, pristojen za delo. To naj bi veljalo glede naložb v vrednostne papirje, s katerimi se ne trguje na organiziranem trgu, glede naložb v opredmetena osnovna sredstva in še za nekatere druge naložbe, za katere tožena stranka ocenjuje, da ne morejo šteti za naložbe po 1. točki prvega odstavka 121. člena ZZavar oziroma po 1. točki 57. člena pokojninskih načrtov tožeče stranke.

2. Dne 6. 7. 2011 je nato tožena stranka izdala Odredbo o odpravi kršitev št. 40102-1023/11-5,22 (odredba). V odredbi je ugotovila, da tožeča stranka s tem, ko njeni izjavi o naložbeni politiki nista v skladu z določbo 57. člena pokojninskih načrtov, krši drugo alinejo četrtega odstavka 296. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju ZPIZ-1-UPB4, Uradni list RS, št. 109/2006), posledično pa ima sredstva iz naslova dodatnega pokojninskega zavarovanja v nasprotju z določbo 57. člena pokojninskih načrtov naložena v vrednostne papirje, s katerimi se ne trguje na organiziranem trgu. Tožeči stranki je naložila, da mora izjavi o naložbeni politiki in naložbe kritnega sklada v šestih mesecih po vročitvi odredbe uskladiti s pokojninskima načrtoma. Tožeča stranka je dne 15. 7. 2011 vložila ugovor zoper odredbo, tega pa je tožena stranka zavrnila dne 24. 8. 2011 z odločbo 40102-1256/11,22,37 (odločba o ugovoru zoper odredbo).

B. Glede postopka

3. Tožeča stranka je dne 21. 10. 2010 vložila tožbo, s katero v postopku sodnega varstva proti odločbam Agencije za zavarovalni nadzor po 281. členu Zakona o zavarovalništvu (v nadaljevanju ZZavar – Uradni list RS, št. 13/2000 - s spremembami) izpodbija odločbo o predhodnem soglasju. Dne 9. 9. 2011 je vložila tožbo, s katero izpodbija tudi odločbo o ugovoru zoper odredbo in odredbo samo.

4. Postopki sodnega varstva proti odločbi o predhodnem soglasju, proti odločbi o ugovoru zoper odredbo in proti odredbi tečejo pred Vrhovnim sodiščem med istimi subjekti, sporna razmerja pa zastavljajo enaka oziroma podobna dejanska in pravna vprašanja. Vrhovno sodišče je navedene postopke združilo za skupno obravnavanje (sklep pod I.a), ker je ugotovilo, da je to smotrno zaradi pospešitve in pocenitve postopka. Takšno odločitev opira na določbo 300. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki se po določbi drugega odstavka 281. člena ZZavar in prvega odstavka 22. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS) smiselno uporablja v tem postopku sodnega varstva.

5. Odredba Agencije za zavarovalni nadzor se lahko izpodbija z ugovorom (311. člen ZZavar). Sodno varstvo zoper odredbo ni predvideno, zato je sodišče tožbo v delu, s katerim izpodbija odredbo, zavrglo (sklep pod I.b).

C. Tožbene navedbe a) Glede odločbe o predhodnem soglasju

6. Odločbe o predhodnem soglasju naj bi zaradi pomanjkljive obrazložitve ne bilo mogoče preizkusiti. Tožena stranka naj bi v obrazložitvi odločbe ne navedla določb pokojninskih načrtov, zaradi katerih naj bi obstajale neusklajenosti oziroma neujemanja s predlaganima izjavama o naložbeni politiki. V odločbi naj bi ne bilo argumentov oziroma razlogov, ki bi pritrjevali zapisani trditvi, da obstajajo neusklajenosti zlasti glede vrednostnih papirjev, s katerimi se ne trguje na organiziranem trgu.

7. Odločba o predhodnem soglasju in posledično tudi odločba o ugovoru zoper odredbo naj bi temeljili na zmotni razlagi določb 55. do 58. člena pokojninskih načrtov, ki ju je minister, pristojen za delo, potrdil že leta 2000 in 2001 in se odtlej niso spreminjale. Vrste dopustnih vlaganj naj bi bile (široko) določene v 55. členu, 57. člen pa naj bi le primeroma navajal nekatere od možnih naložb in deleže, ki jih bo tožeča stranka zasledovala pri njihovi realizaciji. V podporo taki razlagi je tožeča stranka predložila tudi strokovno mnenje slavistke dr. A. A., profesorice ... Univerze ... Tožena stranka naj bi bila šele iz razgovorov, ki so pri toženi stranki potekali 13. 5. 2010, izvedela, da si tožena stranka, drugače kot je izhajalo iz njenih dotedanjih soglasij, razlaga sporni določbi pokojninskih načrtov, in sicer tako, da je v 57. členu naveden zaprt krog možnih oblik naložb. 8. Tožena stranka naj bi bila pred izdajo odločbe o predhodnem soglasju večkrat – s periodičnimi poročili tožeče stranke, ob pregledih njenega poslovanja in ob izdaji predhodnih soglasij k izjavam o naložbeni politiki – seznanjena s tem, da tožeča stranka že od leta 2003 manjši del sredstev kritnega sklada nalaga tudi v netržne vrednostne papirje, in je k takšni ureditvi in ravnanju tudi dajala predhodna soglasja. Tožena stranka naj bi bila nazadnje še leta 2009 izdala predhodno soglasje k izjavam o naložbeni politiki k istima pokojninskima načrtoma, ki so tudi predvidevale naložbe v vrednostne papirje, s katerimi se ne trguje na organiziranem trgu. Takrat tožena stranka ni ugotovila nobenih neusklajenosti z določbami pokojninskih načrtov. Takšno poslovanje so potrdili notranji in zunanji revizorji pa tudi kontrole poslovanja, ki jih je opravila tožena stranka.

D. Presoja utemeljenosti tožb a) Tožba proti odločbi o predhodnem soglasju

9. Očitek, da odločbe o predhodnem soglasju ni mogoče preizkusiti, ker je neobrazložena, ni utemeljen. Ni res, da v odločbi ni argumentov oziroma razlogov, ki bi pritrjevali zapisani trditvi, da obstajajo neusklajenosti zlasti glede vrednostnih papirjev, s katerimi se ne trguje na organiziranem trgu. Tožena stranka se je v pretežnem delu opisa neskladij (zadnji odstavek na 3. strani, ki se nadaljuje na 4. strani odločbe) res omejila na navajanje (številčne označbe) pravnih podlag – predvsem točk izjav o naložbeni politiki. Vendar te očitke tudi konkretizira. Resda dokaj skromno, vendar dovolj, da je sodišče lahko preizkusilo pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe. Dovolj pa tudi za to, da je stranka vedela, pred kakšnimi očitki se brani. To velja toliko bolj, ker je bila – po lastnih navedbah – s temi očitki predhodno seznanjena tudi ustno, poleg tega pa k odpravi pomanjkljivosti, z njihovim opisom, večkrat pozvana tudi pisno.

10. Iz odločbe je tako dovolj jasno razvidno, da je tožena stranka kot naložbe, ki s pokojninskima načrtoma niso predvidene, ugotovila vrednostne papirje, s katerimi se ne trguje na organiziranem trgu, in opredmetena osnovna sredstva. Ti očitki so podprti tudi z navedbo določb izjav o naložbeni politiki, kjer so takšne naložbe predvidene. Pri očitanju neskladij se je tožena stranka sklicevala tudi na 57. člen pokojninskih načrtov. Očitek o neskladju implicira trditev, da takšne naložbe v 57. členu niso predvidene, to pa omogoča preizkus, ali je očitek utemeljen.

11. Sodišče tudi ne sprejema razlage, da je krog možnih naložb določen s 55. členom pokojninskih načrtov, medtem ko naj bi 57. člen služil le navajanju nekaterih naložb, za katere je tožeča stranka določila njihov najvišji možen obseg v strukturi vseh naložb. Člen 55 določa načela, ki jih bo pri upravljanju s sredstvi kritnega sklada upoštevala tožeča stranka.(1) Ta določba se ne opredeljuje do naložb, ki jih bo izbrala tožeča stranka – krog možnih naložb, ki jih dopušča zakonodaja, pušča odprt. Šele 57. člen sploh ureja vprašanje politike in izbire naložb. To jasno izhaja iz uvodnega dela prvega odstavka 57. člena.(2) Nobene določbe 57. člena ni mogoče razumeti na način, da našteva oblike naložb samo primeroma. Takšne razlage ne podpira niti sklicevanje tožeče stranke na to, da so tu navedene samo tiste oblike, za katere se je tožeča stranka odločila, da bo določila njihov največji možni delež v skupnih naložbah, niti gramatikalna razlaga, na katero se tudi sklicuje tožeča stranka.

12. Pri vsaki od predvidenih vrst naložbe je v 57. členu naveden gornji dopusten delež (z besedico „do“), seštevek največjih možnih deležev je 233, kar tožeči stranki omogoča gibko izbiro posameznih vrst naložb. Izpeljava takšnega pristopa – če naj bi krog možnih naložb res ostal odprt, bi zahtevala vsaj še eno točko: druge naložbe v skladu z zakonom in načeli iz 55. člena, z navedbo najvišjega možnega deleža teh naložb. 13. Sodišča ne prepriča tudi strokovno mnenje slavistke dr. M. K., ki ga je predložila tožeča stranka in ga sodišče upošteva kot del njenih navedb. Beseda „naslednji“ v besedni zvezi naslednje oblike naložb, uporabljeni v 57. členu pokojninskih načrtov, naj bi po navedenem stališču – ki se sklicuje tudi na SSKJ - ne izražala omejenosti na navedeno (v tem primeru na vrste naložb, ki jih v nadaljevanju v desetih točkah navajata pokojninska načrta. Že SSKJ ne daje opore takšni razlagi – prej nasprotno. Tam sta pod ustreznim pomenom navedena primera: dnevni red je naslednji in odgovorite na naslednja vprašanja. Življenjska izkušnja uči, da so v takšnem dnevnem redu navedene vse točke dnevnega reda in vsa vprašanja, četudi ni izrecno zapisano, da so točke dnevnega reda ali pa vprašanja izključno/le/samo/edino, za kar se zavzema tožeča stranka. Tudi če upoštevamo, da ima pravni jezik nekatere svoje posebnosti in se pri razlagi ne da vedno zanesljivo opreti na splošne jezikovne pomene in pravila, ni mogoče priti do sklepa, da so v desetih točkah 57. člena pokojninskih načrtov naložbe naštete samo primeroma. Normodajalec takšen namen v pravu izrazi z besedami na primer/zlasti/predvsem/med drugim … (naslednji), ali pa tako, da naštevanje zaključi s točko ali odstavkom, ki odpira nabor naštetih primerov.

14. Tehtno je tudi stališče tožene stranke, izraženo v odgovoru na tožbo, da je bistvo naložbene politike ravno opredelitev vrste naložb, v katere bo pokojninska družba nalagala sredstva zavarovancev. Razlaga razmerja med 55. in 57. členom pokojninskih načrtov, kakršno ponuja tožeča stranka, bi pomenila, da bi katerakoli pokojninska družba lahko glede vrste naložb v svoje načrte zapisala le splošno izjavo, da bo s sredstvi kritnega sklada upravljala v skladu z zakonom. S tem pa bi bila ogrožena varnost zavarovancev, ki ne bi vedeli, v kakšne naložbe in s kakšnimi omejitvami bo pokojninska družba nalagala njihova sredstva. Nenazadnje takšno stališče podpira tudi določba točke 2.2. Priloge 1 k Sklepu o izjavi o naložbeni politiki ter o obvladovanju tveganj pokojninskega sklada (Sklep o izjavi – Uradni list137/2006), ki določa, da je v izjavi treba navesti tudi opis vrste naložb, v katere bodo naložena sredstva sklada.

15. Pač pa je utemeljen očitek, da tožena stranka ne bi smela zavrniti predhodnega soglasja k spremembam izjave o naložbeni politiki zaradi neskladnosti tistih določb, ki so jih vsebovale že prejšnje izjave, h katerim je bilo dano soglasje. Tožena stranka sama navaja, da sta že izjava o naložbeni politiki, ki jo je prejela 31. 7. 2007 in vloga za spremembo izjave o naložbeni politiki, ki jo je prejela 5. 1. 2009, na katero je dala soglasje, predvidevali naložbe v vrednostne papirje, s katerimi se ne trguje na organiziranem trgu. V preteklosti naj bi bila napačno postopala, ker je spregledala, da določba 57. člena obeh pokojninskih načrtov tožeče stranke ne omogoča takšnih naložb. 16. Treba je sicer pritrditi toženi stranki, da dejstvo, da v preteklosti ni ukrepala, še ne pomeni, da je prekludirano njeno ukrepanje v prihodnosti v primeru, ko kasneje spozna in prizna svojo napako. Vendar je treba upoštevati, da v tem primeru ne gre le za zapoznelo ukrepanje kot reakcijo na predhodno „neukrepanje“, ampak za poseg v pravnomočno odločbo. Predhodno soglasje predstavlja upravno odločbo.

17. Četrti odstavek 298.a člena ZPIZ-1 določa, da lahko izvajalec pokojninskega načrta kadarkoli ob predhodnem soglasju nadzornega organa izjavo o naložbeni politiki spremeni. Navedeno lahko pomeni le, da je predhodno soglasje potrebno za uveljavitev spremembe. Nadzorni organ lahko torej zavrne soglasje k spremembi, ne more pa z zavrnitvijo soglasja k spremembi poseči v pravice izvajalca pokojninskega načrta, o katerih je bilo že pravnomočno odločeno s starejšimi soglasji. V delu, ki prizadene dotedanjo vsebino izjave o naložbeni politiki, pomeni poznejša zavrnitev soglasja k celotni izjavi poseg v pravico, o kateri je bilo – upoštevaje objektivne meje pravnomočnosti – že pravnomočno odločeno. To pa ni mogoče brez odprave, razveljavitve ali spremembe na podlagi pravnih sredstev, določenih z zakonom (četrti odstavek 225. člena ZUP). Upravni organ ne more popravljati svojih napak tako, da z novo odločitvijo nadomesti staro, pravnomočno, četudi morda napačno odločbo.

18. Pravnomočnost je vrednota ustavnega ranga (158. člen Ustave). Pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo, je mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopkih, določenih z zakonom. Pravnomočnost zagotavlja varstvo pridobljenih pravic, pravno varnost in zaupanje v pravo. Vse te vrednote bi bile s spremembo pravnomočne odločitve prizadete tudi v tem primeru: tožeča stranka se je na podlagi izdanih predhodnih soglasij lahko zanesla na to, da nadzorni organ soglaša z njenimi naložbami v vrednostne papirje in je na tej podlagi tudi opravila del svojih vlaganj.

19. Glede na povedano je tožena stranka gradila svojo odločitev na napačnem izhodišču, da lahko presoja usklajenost celotne vsebine izjav o naložbeni politiki s pokojninskima načrtoma. Vrhovno sodišče zato ni moglo presoditi, ali se – in v katerem delu se - ugotovitev o neskladju nanaša na določbe izjave, ki so spremenjene, v katerem delu pa na stare določbe izjave, glede katerih je bilo že pravnomočno (četudi morda narobe in po pomoti) izdano predhodno soglasje. Glede te bistvene okoliščine so dejstva ostala nepopolno ugotovljena, zato je sodišče tožbi ugodilo, odločbo o predhodnem soglasju odpravilo in vrnilo zadevo toženi stranki v ponoven postopek (2. točka prvega odstavka in tretji odstavek 64. člena ZUS). V ponovnem postopku naj se pri odločanju o izdaji predhodnega soglasja tožena stranka omeji na presojo skladnosti sprememb izjav o naložbeni politiki z določbami pokojninskih načrtov in drugih predpisov. Če pri izvajanju svoje nadzorne funkcije ugotovi, da naložbena politika in posamezne naložbe tožeče stranke niso v skladu z zakonom, mora Agencija skušati najti druge zakonske podlage za poseg v svoje poprejšnje morebiti pravno zmotne, vendar pravnomočne odločitve.

b) Tožba proti odločbi o ugovoru zoper odredbo

20. Odločbo o ugovoru zoper odredbo izpodbija tožeča stranka z vsebinsko enakimi očitki: ponuja svojo razlago razmerja med določbo 55. in 57. člena pokojninskih načrtov, in opozarja na okoliščino, da je tožena stranka že izdala soglasje k enaki vsebini izjav o naložbeni politiki in ni nasprotovala izvajanju naložb v skladu s tako izjavljeno in odobreno politiko. Iz obrazložitve v točkah 15 do 19 te odločbe izhaja, da so ti očitki delno utemeljeni. Potem ko je na njihovi podlagi Vrhovno sodišče ugodilo tožbi proti odločbi o predhodnem soglasju in vrnilo zadevo toženi stranki v ponoven postopek, je odpadla tudi podlaga, na kateri temelji odločba o ugovoru zoper odredbo, zato je sodišče ugodilo tudi tožbi proti odločbi tožene stranke 40102-1256/11,22,37 z dne 24. 8. 2011, jo odpravilo in vrnilo zadevo toženi stranki v ponoven postopek. V ponovnem postopku naj tožena stranka pri presoji utemeljenosti ugovora zoper odredbo upošteva, da kot kršitve, katerih odpravo lahko naloži toženi stranki, ne morejo šteti ravnanja, ki jih je tožeča stranka opravila v skladu z dosedanjimi pravnomočnimi soglasji tožene stranke k njenim izjavam o naložbeni politiki.

21. Ker je sodišče ugodilo tožbi in izpodbijani odločbi odpravilo,se tožeči stranki prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v višini 700,00 eurov (tretji odstavek 25. člena ZUS v zvezi z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu – Uradni list RS, št. 24/2007). Pri tem je sodišče upoštevalo, da je tožnik vložil dve tožbi zoper dve odločbi.

Op. št. (1): Člen 55 pokojninskih načrtov se glasi: „Pokojninska družba bo upravljala s sredstvi kritnega sklada po določilih in omejitvah, ki veljajo za naložbe kritnega sklada po Zakonu o zavarovalništvu. Pokojninska družba bo s kritnimi skladi upravljala v skladu s tretjim odstavkom 306.a člena ZPIZ-1.“.

Op. št. (2): Prvi odstavek 57. člena pokojninskih načrtov se glasi: „Politika naložb izhaja iz ciljev naložb. Pri izbiri naložb kritnega sklada bo pokojninska družba upoštevala vsebino in vrsto zavarovanja po tem pokojninskem načrtu tako, da bo zagotovljena varnost, donosnost in tržnost naložb ter ustrezna ročnost, raznovrstnost in razpršenost naložb. Premoženje kritnega sklada bo pokojninska družba nalagala v naslednje oblike naložb v odstotkih oblikovanega kritnega sklada: ...“. (sledi navedba desetih vrst naložb z najvišjim možnim odstotnim deležem posamezne naložbe v kritnem skladu).