Jedro

V obravnavani zadevi je bistveno vprašanje, ali je mogoče ravnanje Vlade glede sprejetih Odlokov šteti kot kvalificirano protipravno ravnanje, zaradi katerih bi bila podana odškodninska odgovornost tožene stranke, pri čemer je potrebno pri presoji, ali je bilo ravnanje državnega organa protipravno, izhajati iz narave njegovega dela. Ravnanje nosilca oblasti je protipravno takrat, ko odstopa od običajne metode dela in službene dolžnosti, protipravnost pa mora biti jasna in očitna (samovoljna, arbitrarna, namerna; izkazano mora torej biti, da gre za zavestne kršitve). V tej zadevi gre za očitek protipravnosti / protiustavnosti podzakonskega predpisa, torej za t.i. normativno (zakonodajno) protipravnost, kamor se uvrščajo opustitve pri izdaji predpisov ali njihova neskladnost s hierarhično višjimi predpisi, pri čemer pa takšne opustitve oziroma neskladnosti same po sebi še ne izpolnjujejo standarda kvalificirane protipravnosti.

Ključno vprašanje v obravnavani zadevi zato ni stroga presoja nujnosti, strokovnosti, primernosti in sorazmernosti ukrepov, sprejetih v Odloku/25 (dejanska ocena ustavnosti Odloka/25), pač pa presoja o tem, ali so izpolnjene obvezne predpostavke za odškodninsko odgovornost tožene stranke (države).

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se izpodbijana sodba potrdi.

II. Tožeča stranka sama nosi pritožbene stroške, dolžna pa je toženi stranki povrniti stroške pritožbenega postopka v znesku 382,50 EUR, v 15 dneh, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku petnajstdnevnega roka dalje do izpolnitve obveznosti.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo zavrnilo tožbeni zahtevek za plačilo zneska 12.405,19 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 10. 2. 2022 ter tožeči stranki naložilo plačilo pravdnih stroškov tožene stranke.

2. Zoper navedeno sodbo se je pritožila tožeča stranka iz vseh pritožbenih razlogov ter predlagala spremembo, podrejeno razveljavitev izpodbijane sodbe. Priglasila je tudi pritožbene stroške.

3. Tožena stranka je navedbam v pritožbi nasprotovala, predlagala potrditev izpodbijane sodbe ter priglasila stroške odgovora na pritožbo.

4. Pritožba ni utemeljena.

5. Tožeča stranka vtožuje plačilo odškodnine iz naslova izgube prihodkov, ki jih je utrpela v posledici prepovedi oziroma omejitve opravljanja gostinske dejavnosti v obdobju od 15. 3. 2020 do 4. 5. 2020, ko je Vlada RS z Odloki o prepovedi oziroma omejevanju ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji z namenom omejitve gibanja prebivalstva ter zajezitve in obvladovanja epidemije COVID-19 začasno prepovedala ponujanje in prodajanje blaga ter storitev. Zatrjevala je, da je tožena stranka prekomerno, protipravno, arbitrarno in nezakonito posegla v ustavno pravico do svobodne gospodarske pobude, zaradi česar je tožeči stranki nastala škoda.

6. Sodišče prve stopnje je tožbeni zahtevek zavrnilo z nosilnim argumentom, da ni podana protipravnost ravnanja tožene stranke, kar tožeča stranka uvodoma izpodbija z navedbami, da se je sodišče prve stopnje opredelilo le do trditev in listinskih dokazov tožene stranke ter do prav nobene izmed predloženih listin tožeče stranke. Višje sodišče ugotavlja, da to ne drži. Iz dokaznega sklepa (točka 8 obrazložitve izpodbijane sodbe) je razvidno, da je sodišče vpogledalo listine, ki sta jih v spis predložili obe pravdni stranki. Tožeča stranka ni pojasnila, katere njene odločilne navedbe niso bile upoštevane in zakaj bi lahko bila odločitev drugačna, če bi bile upoštevane ter do katerih konkretnih dokazov se sodišče prve stopnje ni opredelilo, pa bi se moralo. Ne obstaja dolžnost sodišča, da se opredeli do vseh dejstev in dokazov, ki sta jih v postopku predložili pravdni stranki, pač pa se mora opredeliti le do tistih, ki so po pravni oceni sodišča relevantni. To je sodišče prve stopnje tudi storilo, zaradi česar očitana absolutno bistvena kršitev iz 8. točke drugega odstavka 339. člena ZPP ter kršitve 22. člena Ustave RS ni podana.

7. Tožeča stranka sodišču prve stopnje očita, da je zaključek, da so stališča strokovne skupine in zapisniki s teh sestankov zadostna podlaga za utemeljitev COVID-19 ukrepov, napačen, saj je predložila listine, iz katerih izhaja, da trditve tožene stranke o učinkovitosti in primernosti ukrepov ne držijo in nimajo nobene strokovne podlage. Po njenem mnenju ukrepi niso imeli nobenega vpliva na širjenje bolezni, sploh pa niso bili odvisni od dejanskega epidemiološkega stanja v Republiki Sloveniji, pri čemer je vseeno, ali so podobne ukrepe izvajale druge države. Ponavlja, da ukrepi niso bili učinkoviti in primerni, saj je virus ogrožal le starejše od 75 let, COVID test zaznava tudi druge viruse, trditve o zasedenosti postelj in razpadu zdravstvenega sistema so bile vsaj pretirane, na intenzivnem oddelku pa je bilo hospitaliziranih več cepljenih kot necepljenih oseb. Posledično po stališču tožeče stranke ukrepi niso bili odvisni od v naprej danih objektivnih okoliščin, ki bi kakorkoli kazale na resnost epidemiološke situacije, temveč je šlo za arbitrarne in prekomerne posege v pravice posameznikov.

8. Višje sodišče pritožbenim navedbam ne sledi. V tej zadevi ni naloga sodišča, da presodi nujnost, primernost in sorazmernost ukrepov, sprejetih zaradi epidemije bolezni COVID-19, pač pa je sodišče prve stopnje moralo presoditi, ali so izpolnjene obvezne predpostavke odškodninske odgovornosti države, predvsem ali je Vlada RS s sprejetjem Odloka o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 25/20, s spremembami; v nadaljevanju Odlok/25) ravnala protipravno v smislu 26. člena Ustave. Zaradi navedenega se višje sodišče do pritožbenih navedb, ki se nanašajo na nujnost, primernost in sorazmernost ukrepov, sprejetih zaradi epidemije bolezni COVID -19, ne bo opredeljevalo (prim. 360 člen ZPP).

9. Tožeča stranka očitek o protipravnosti ravnanja Vlade RS tudi v pritožbi utemeljuje z dejstvom, da je Ustavno sodišče z odločbo št. U-1-155/20-24 z dne 7. 10. 2021 presodilo, da je bil Odlok/25 v neskladju z Ustavo. Navaja, da je že s strani Ustavnega sodišča ugotovljena neustavnost zadostna podlaga za plačilo odškodnine, čemur višje sodišče ne pritrjuje.

10. Splošno znano dejstvo je, da je Vlada RS ob izbruhu epidemije COVID-19 morala reagirati hitro in učinkovito ter v nepredvidljivih okoliščinah odrediti ukrepe za zajezitev in obvladovanje nalezljive bolezni, saj bi v nasprotnem primeru kršila svojo ustavno dolžnost zavarovanja zdravja in življenja prebivalstva. Prepočasen ali nezadosten odziv državne oblasti bi bil v neskladju s pozitivnimi obveznostmi države, da varuje pravico do življenja (17. člen URS), pravico do telesne in duševne celovitosti (35. člen URS) ter pravico do zdravstvenega varstva (prvi odstavek 51. člena URS).1 V zvezi z varstvom človekovih pravic ima državna oblast tako pozitivne kot negativne dolžnosti, pri čemer so pozitivne obveznosti toliko bolj poudarjene, kolikor je varovana vrednota višje v hierarhiji človekovih pravic. Vlada RS je s sprejemom ukrepov v kritičnem času zasledovala ustavno dopusten namen, to je zajezitev in obvladovanje širjenja nalezljive bolezni COVID-19 ter s tem varstvo zdravja in življenja ljudi. Ob tem ne more biti nobenega dvoma, da je takšnemu legitimnemu cilju sledil tudi Odlok/25, ki je bil z začasno prepovedjo ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom usmerjen v omejevanje socialnih stikov, to je ukrep, ki je bil v kritičnem času že po naravi stvari en izmed učinkovitejših proti širjenju nalezljive bolezni COVID-19. 11. Protipravnost ravnanja v smislu predpostavke odškodninske odgovornosti države po 26. členu Ustave je pravni standard, ki ga je potrebno v vsakem posameznem primeru napolniti na podlagi konkretnih okoliščin. Že sodišče prve stopnje pravilno poudarja, da v primeru odškodninske odgovornosti države protipravnosti ni mogoče enačiti s protipravnostjo, kot se zahteva pri splošni odškodninski odgovornosti, saj ima v primeru odškodninske odgovornosti države standard protipravnosti drugačno vsebino: za izkazano protipravnost se zahteva zavestna, namerna in očitna - t.i. kvalificirana napačnost.2 Zato je bilo v obravnavani zadevi bistveno vprašanje, ali je mogoče ravnanje Vlade glede sprejetih Odlokov šteti kot kvalificirano protipravno ravnanje, zaradi katerih bi bila podana odškodninska odgovornost tožene stranke, pri čemer je potrebno pri presoji, ali je bilo ravnanje državnega organa protipravno, izhajati iz narave njegovega dela. Ravnanje nosilca oblasti je protipravno takrat, ko odstopa od običajne metode dela in službene dolžnosti, protipravnost pa mora biti jasna in očitna (samovoljna, arbitrarna, namerna; izkazano mora torej biti, da gre za zavestne kršitve). V tej zadevi gre za očitek protipravnosti / protiustavnosti podzakonskega predpisa, torej za t.i. normativno (zakonodajno) protipravnost, kamor se uvrščajo opustitve pri izdaji predpisov ali njihova neskladnost s hierarhično višjimi predpisi, pri čemer pa takšne opustitve oziroma neskladnosti same po sebi še ne izpolnjujejo standarda kvalificirane protipravnosti. V skladu z ustaljeno sodno prakso lahko odškodninsko odgovornost države iz naslova zakonodajne protipravnosti utemeljujejo le najhujše kršitve ustavnih določb oziroma kršitve temeljnih civilizacijskih standardov, ki so posledica očitno napačnih ravnanj normodajalca.3 Vrhovno sodišče RS je že zavzelo stališče, da tudi morebitna ocena Ustavnega sodišča RS o neskladnosti in razveljavitev (pod)zakonskih določb sama po sebi še ne predstavlja tiste protipravnosti, ki jo za odškodninsko odgovornost države predpisuje 26. člen URS.4

12. Pojem zakonodajne (normativne) protipravnosti zajema zakone, ki so neskladni z Ustavo ter tudi podzakonske predpise, ki niso skladni z zakoni ali Ustavo. Ključno vprašanje v obravnavani zadevi zato ni stroga presoja nujnosti, strokovnosti, primernosti in sorazmernosti ukrepov, sprejetih v Odloku/25 (dejanska ocena ustavnosti Odloka/25), pač pa presoja o tem, ali so izpolnjene obvezne predpostavke za odškodninsko odgovornost tožene stranke (države), in sicer v prvi vrsti, ali je Vlada RS s sprejetjem Odloka/25 ravnala protipravno v smislu 26. člena URS oziroma hudo kršila ustavne določbe ali temeljne civilizacijske standarde.

13. Tožeča stranka sodišču prve stopnje neutemeljeno očita, da je zatrjevano protipravnost ravnanja napačno interpretiralo v luči zakonodajne protipravnosti. Glede na to, da je obstoj protipravnega ravnanja utemeljevala z navedbami, da je bil Odlok/25 v neskladju z Ustavo, Odloki, ki so omejevali poslovanje pa niso imeli materialnopravne podlage, gre za vprašanje normativne (zakonodajne) protipravnosti, zaradi česar tudi ne drži pritožbeni očitek, da se je sodišče prve stopnje nepravilno sklicevalo na sodbo Vrhovnega sodišča, ki obravnava tovrstno protipravnost (gre za sodbo VSRS II Ips 800/2006, v kateri je Vrhovno sodišče zapisalo, da drugačna presoja zakonodajnega organa o ustavni skladnosti zakonske določbe, ki pa je zaradi ocene ustavnega sodišča o njeni neskladnosti z Ustavo RS v postopku pred ustavnim sodiščem razveljavljena, sama po sebi ne predstavlja tiste protipravnosti, ki jo za odškodninsko odgovornost države predpisuje 26. člen URS, ter da odškodninsko odgovornost zakonodajalca lahko utemeljijo le najhujše kršitve ustavnih določb oziroma kršitve temeljnih civilizacijskih standardov).

14. Za odločitev v tej zadevi je torej bistveno vprašanje, ali je šlo pri Odloku/25 za najhujše kršitve ustavnih določb oziroma kršitve temeljnih civilizacijskih standardov, s katerimi je po stališču tožeče stranke Vlada RS prekomerno in protipravno posegla v pravico do svobodne gospodarske pobude, s tem pa nedopustno zmanjšala oziroma omejila možnost pridobivanja prihodkov tožeče stranke. Odgovor na to vprašanje posredno izhaja že iz odločbe Ustavnega sodišča U-I-115/20-24, ko je bilo ugotovljeno, da je zakonodajalec s 4. točko prvega odstavka 39. člena ZNB pooblastil Vlado, da zaradi preprečevanja nalezljivih bolezni odloča o posegih v pravice do svobodne gospodarske pobude in svobode dela, ne da bi ji določil zadostno vsebinsko podlago za izvrševanje tega pooblastila, zaradi česar je izpodbijana 4. točka prvega odstavka 39. člena ZNB v neskladju z 49. členom in prvim odstavkom 74. člena Ustave (29. točka obrazložitve). Ker je bil Odlok/25 sprejet na podlagi te protiustavne zakonske določbe, je posledično v neskladju z istimi ustavnimi določbami tudi Odlok/25 (34. točka obrazložitve). Kot pa je ugotovilo že sodišče prve stopnje, Ustavno sodišče 4. točke prvega odstavka 39. člena ZNB ni razveljavilo, ampak je zgolj ugotovilo njeno neskladnost z Ustavo ter odločilo, da se do odprave neskladnosti še naprej uporablja (enako za 2. in 3. točko prvega odstavka 39. člena ZNB že s predhodno odločbo št. U-1-79/20-24), in sicer zato ker bi razveljavitev izpodbijane zakonske ureditve lahko privedla do še hujšega protiustavnega stanja kot v primeru, če se protiustavna ureditev za določen čas ohrani v veljavi: ogroženi bi namreč bili pravica do zdravja in življenja, ki sta temeljni ustavni vrednoti (30. točko obrazložitve). Iz istega razloga je Ustavno sodišče izrecno poudarilo, da sodišča veljavnim podzakonskim predpisom, sprejetim na podlagi 2., 3. in 4. točke prvega odstavka 39. člena ZNB, zaradi v tej odločbi ugotovljene protiustavnosti ne smejo odreči veljave. Glede Odloka/25 je Ustavno sodišče ugotovilo učinek razveljavitve, ni pa ga (v posledici morebitne ugotovitve, da je potrebno odpraviti škodljive posledice, ki so nastale zaradi njegove protiustavnosti) odpravilo. Čeprav je (v 37. točki obrazložitve) pojasnilo, da 4. točka prvega odstavka 39. člena ZNB ne daje podlage za prepoved ali omejevanje opravljanja storitev, je odločilo, da se do odprave ugotovljenega neskladja navedena določba uporablja tudi za storitve (3. točka izreka). S tem je Ustavno sodišče samo razširilo uporabo zakonskega pooblastila.

15. Upoštevajoč zgoraj navedeno tudi po stališču višjega sodišča ni mogoč zaključek da bi pri 2., 3. in 4. točki prvega odstavka 39. člena ZNB in Odloku/25 šlo za najhujše kršitve ustavnih določb ali kršitve temeljnih civilizacijskih standardov. Če namreč temu ne bi bilo tako, Ustavno sodišče ne bi odločilo, da se sicer protiustavne določbe ZNB uporabljajo še naprej ter da sodišča veljavnim podzakonskim predpisom, sprejetim na podlagi teh protiustavnih zakonskih določb, ne smejo odreči veljave. Pri ugotovljeni neskladnosti Odloka/25 z Ustavo ni šlo za to, da bi Ustavno sodišče presodilo, da z Odlokom/25 predpisani ukrepi, ki so posegali v pravico do svobodne gospodarske pobude, niso bili sorazmerni glede na tedanjo ogroženost zdravja in življenja ljudi zaradi epidemije COVID-19, pač pa je (zgolj) presodilo, da je zakonodajalec z 2., 3. in 4. točko prvega odst. 39. člena ZNB pooblastil Vlado, da zaradi preprečevanja nalezljivih bolezni odloča o posegih v ustavne pravice, ne da bi ji določil zadostno vsebinsko podlago za izvrševanje tega pooblastila (100. točka obrazložitve odločbe št. U-I-79/20-24 in 29. točka obrazložitve odločbe št. U-I-155/20-24). Ker je Odlok/25 temeljil na teh zakonskih določbah, je bil avtomatično tudi sam neskladen z Ustavo.

16. Stališče tožeče stranke, da je šlo pri začasni prepovedi oziroma omejevanju ponujanja in prodajanja gostinskih storitev neposredno potrošnikom za nesorazmeren poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude, tako nima podlage v odločbah Ustavnega sodišča, saj se Ustavno sodišče v presojo o nujnosti, primernosti in sorazmernosti posameznih ukrepov ni spuščalo. Ker je presodilo, da je zakonska podlaga, na podlagi katere je bil sprejet Odlok/25, zaradi vsebinske nedoločnosti protiustavna, drugih očitkov niti ni presojalo. To pa pomeni, da ni mogoče slediti pritožbenim navedbam o protipravnosti ravnanja v smislu predpostavke odškodninske odgovornosti države po 26. členu Ustave RS.

17. Ne da bi presojalo ostale pritožbene navedbe, ki za odločitev niso odločilnega pomena (prvi odstavek 360. člena ZPP), je višje sodišče zavrnilo pritožbo in potrdilo izpodbijano sodbo (353. člena ZPP). Ta je namreč pravilna. Konkretno uveljavljeni pritožbeni razlogi niso utemeljeni, niso pa podani niti razlogi, na katere višje sodišče pazi po uradni dolžnosti (drugi odstavek 350. člena ZPP).

18. Izrek o pritožbenih stroških temelji na prvem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP. Ker tožeča stranka s pritožbo ni uspela, sama nosi pritožbene stroške, dolžna pa je toženi stranki povrniti stroške odgovora na pritožbo. Le-ti so odmerjeni po specificiranem stroškovniku in v skladu z odvetniško tarifo.

1 Glej npr. odločba USRS št. U-I-83/20 z dne 27. 8. 2020. 2 VSRS sodba III Ips 5/2014, VSRS sodba II Ips 112/2021. 3 VSL sodba I Cpg 795/2014, VSL sodba I Cpg 564/2017, VSL sodba I Cpg 620/2017. 4 VSRS sodba II Ips 800/2006.