16. 5. 2024

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude družbe Feroles, avtoprevozništvo in gozdarstvo, d.o.o., Semič, in Berata Muratija, Semič, ki ju oba zastopa Odvetniška družba Marovt in partnerji, d. o. o., Ljubljana, na seji 16. maja 2024

sklenilo:

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 7. točke prvega odstavka 42. člena Zakona o zaposlovanju, samozaposlovanju in delu tujcev (Uradni list RS, št. 91/21 – uradno prečiščeno besedilo in 42/23) se v delu, v katerem se nanaša na 8. točko prvega odstavka 76. člena Zakona o varnosti in zdravju pri delu (Uradni list RS, št. 43/11), zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pobudnika vlagata pobudo za oceno ustavnosti 7. točke prvega odstavka 42. člena Zakona o zaposlovanju, samozaposlovanju in delu tujcev (v nadaljevanju ZZSDT), na podlagi katere je delodajalcu, tujemu delodajalcu ali naročniku dela (v nadaljevanju delodajalec) prepovedano zaposlovanje in delo tujcev oziroma izvajanje storitev (v nadaljevanju zaposlovanje tujcev), če mu je bila pravnomočno izrečena globa po 8., 11., 29. in 34. točki prvega odstavka 76. člena Zakona o varnosti in zdravju pri delu (v nadaljevanju ZVZD-1). Navajata, da prva pobudnica (družba Feroles, avtoprevozništvo in gozdarstvo, d. o. o.) izvaja gospodarsko dejavnost – storitve za gozdarstvo in v zadnjem letu izjemno intenzivno sodeluje pri odpravi posledic po poplavah, kar naj bi bilo v javnem interesu. Pojasnjujeta, da mora prva pobudnica za to, da lahko izvaja svojo dejavnost, zaposlovati tujce, ker delavcev v Sloveniji primanjkuje, pri čemer naj bi tujci pomenili 20 % delež vseh zaposlenih pri njej. Zatrjujeta, da prva pobudnica zaradi pravnomočno izrečene globe za prekršek po 8. točki prvega odstavka 76. člena ZVZD-1 (nezagotavljanje varovalne opreme delavcem pri delu) na podlagi izpodbijane zakonske ureditve dve leti od pravnomočnosti odločbe o prekršku, to je od 29. 11. 2023 do 28. 11. 2025, ne sme zaposlovati tujih delavcev. To naj bi pomenilo, da ne more niti podaljševati delovnih dovoljenj za pri njej že zaposlene tujce niti pridobiti delovnih dovoljenj za zaposlovanje novih tujcev. Zato naj bi se v bodoče bistveno zmanjšal obseg njenega poslovanja.

2.Glede drugega pobudnika (bivši delavec prve pobudnice) pobudnika navajata, da ta zaradi izpodbijane določbe ni dobil podaljšanega enotnega dovoljenja za zaposlitev pri prvi pobudnici in je sedaj brez statusa v Republiki Sloveniji. Dodajata, da drugi pobudnik nujno potrebuje zaposlitev, prva pobudnica pa delavca. V svoji državi drugi pobudnik naj ne bi imel možnosti za zaposlitev, preživljati pa naj bi moral mamo in očeta.

3.Pobudnika zatrjujeta, da je bila prva pobudnica spoznana za odgovorno za prekršek izključno zaradi malomarnosti njenih delavcev, ki na delu niso imeli čelade. Navajata, da je prva pobudnica v postopku nadaljevanja inšpekcijskega nadzora dokazala, da kot delodajalec delavcem zagotavlja osebno varovalno opremo ter da so delavci strokovno in praktično usposobljeni iz varstva pri delu. V zvezi s tem se sklicujeta na zapisnik o kasneje opravljenem inšpekcijskem pregledu pri prvi pobudnici, iz katerega naj bi izhajalo, da prva pobudnica očitanega prekrška ni storila. Pobudnika menita, da delodajalec ne more biti sankcioniran zaradi napake in malomarnosti delavcev, ki je ne more preprečiti. V zvezi s tem dodajata, da delodajalec ne more nadzorovati vsakega delavca v gozdu in ga prisiliti, da uporablja varovalno opremo, ki mu jo je zagotovil. Pobudnika zatrjujeta tudi, da Zavod republike Slovenije za zaposlovanje (v nadaljevanju Zavod) pri izdaji enotnih dovoljenj za zaposlovanje le sledi prekrškovni odločbi. Dodajata, da je odločba o prekršku že pravnomočna, zoper pravnomočno odločbo o prekršku pa prva pobudnica sama naj ne bi imela na voljo pravnih sredstev.

4.Pobudnika menita, da ukrep prepovedi zaposlovanja tujcev v primeru kršitve, ki je bila očitana prvi pobudnici, ni samo nezakonit, temveč tudi nesorazmeren. Sankcija naj ne bi bila sorazmerna teži prekrška. Opozarjata tudi na to, da prvi pobudnici pred spornim prekrškom nikoli ni bila izrečena prekrškovna sankcija zaradi kršitve delovnopravne zakonodaje.

5.Izpodbijana ureditev je po mnenju pobudnikov v neskladju s pravico do svobodne gospodarske pobude (prvi odstavek 74. člena Ustave). Šlo naj bi tudi za kršitev načela enakosti in za diskriminacijo delavcev glede na državljanstvo, ker naj ne bi bilo razumno, da delodajalec zaradi navedenega prekrška ne sme zaposliti tujih delavcev, lahko pa zaposli domače (prvi in drugi odstavek 14. člena Ustave). Izpodbijana ureditev naj bi bila tudi v izrecnem nasprotju s 66. členom Ustave, ker zaradi prekrška delodajalca naj ne bi zagotavljala možnosti za delo tujcem.

6.Pobudnika predlagata, naj Ustavno sodišče zadrži izvajanje izpodbijane ureditve.

B.

7.Pobudnika navajata, da vlagata pobudo za oceno ustavnosti 7. točke prvega odstavka 42. člena ZZSDT, po kateri delodajalec dve leti, odkar mu je bila pravnomočno izrečena globa za prekršek po 8., 11., 29. in 34. točki prvega odstavka 76. člena ZVZD-1, ne sme zaposlovati tujcev. Vendar pa iz obrazložitve pobude izhaja, da pobudnika 7. točko prvega odstavka ZVZD-1 dejansko izpodbijata le v delu, v katerem se nanaša na prekršek po 8. točki prvega odstavka 76. člena ZVZD-1,[1] za storitev katerega je bila oglobljena prva pobudnica. Glede na to je Ustavno sodišče štelo, da pobudnika 7. točko prvega odstavka 42. člena ZZSDT dejansko izpodbijata le v tem delu.

8.Ustavno sodišče je o ustavnosti pretežnega dela 42. člena ZZSDT, med drugim tudi o ustavnosti v tej zadevi izpodbijanega dela 7. točke prvega odstavka 42. člena ZZSDT, že odločalo. Z odločbo št. U-I-130/22 z dne 21. 3. 2024 (Uradni list RS, št. 30/24) je v postopku odločanja o zahtevi Državnega sveta ugotovilo, da navedena zakonska določba ni v neskladju z Ustavo. Pri tem je bilo soočeno z očitki o neskladju izpodbijane ureditve z vidika večine ustavnih določb, katerih kršitve zatrjujeta pobudnika tudi v tej zadevi (neskladje izpodbijane ureditve s prvim in drugim odstavkom 14. člena Ustave in s prvim odstavkom 74. člena Ustave). Vendar pa očitkov o neskladju izpodbijane ureditve s prvim in drugim odstavkom 14. člena Ustave zaradi zatrjevanega neutemeljenega razlikovanja med domačimi in tujimi delavci Ustavno sodišče v navedeni zadevi ni obravnavalo po vsebini,[2] z vidika zatrjevanega neskladja izpodbijane ureditve s prvim odstavkom 74. člena Ustave pa pobudnika v tej zadevi izpostavljata še določene nove vidike (nesorazmernost ukrepa v primeru, ko se nanaša na prekršek, za katerega naj bi bil delodajalec oglobljen le zaradi malomarnosti njegovih delavcev; nesorazmernost ukrepa v primeru, ko delodajalec stori zgolj en prekršek). Poleg tega pobudnika v tej zadevi na novo uveljavljata očitek o neskladju izpodbijane ureditve s 66. členom Ustave. Glede na navedeno pobuda odpira določena nova vprašanja, ki bi lahko pomenila podlago za vsebinsko presojo izpodbijane ureditve še s teh vidikov. Vendar pa mora Ustavno sodišče najprej preizkusiti, ali pobudnika sploh izkazujeta pravni interes za njeno vložitev.

9.Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, lahko da, kdor izkaže pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. V primerih, ko izpodbijani predpis ne učinkuje neposredno, se lahko pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS (glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-275/07 z dne 22. 11. 2007, Uradni list RS, št. 110/07, in OdlUS XVI, 82).

10.Ustavno sodišče ugotavlja, da pobudnika v osnovi zatrjujeta to, da prva pobudnica sploh ni storila prekrška po 8. točki prvega odstavka 76. člena ZVZD-1, zaradi katerega je bila oglobljena in ji je posledično na podlagi izpodbijane ureditve dve leti od pravnomočnosti odločbe prepovedano zaposlovanje tujcev. Pobudnika navajata, da je bila prva pobudnica spoznana za odgovorno za prekršek izključno zaradi malomarnosti njenih delavcev, ki pri delu niso uporabljali varovalne opreme, ki jim jo je prva pobudnica zagotovila, in menita, da delodajalec ne more biti sankcioniran zaradi napake in malomarnosti delavcev, ki je ne more preprečiti. Takšne navedbe pobudnikov pomenijo očitek o nezakonitosti odločbe o prekršku, kar bi lahko prva pobudnica uveljavljala v zahtevi za sodno varstvo zoper odločitev o prekršku, ne morejo pa biti upoštevne v postopku s pobudo za oceno ustavnosti zakona, ki za primer oglobljenja delodajalca za ta prekršek določa za pobudnika sporne posledice.

11.V nadaljevanju pobude pobudnika sicer navajata tudi očitke o neskladju izpodbijane ureditve z Ustavo. Vendar pa izpodbijana ureditev ne učinkuje neposredno, zaradi česar pobudnika za vložitev pobude že iz tega razloga ne izkazujeta pravnega interesa. Kot izhaja iz pobude, prva pobudnica na podlagi izpodbijane ureditve v obdobju od 29. 1. 2023 do 28. 11. 2025 ne sme zaposlovati tujcev, kar pomeni, da ne more niti podaljševati enotnih dovoljenj[3] pri njej zaposlenih tujcev niti pridobiti enotnega dovoljenja za zaposlitev novih tujcev, drugi pobudnik kot tujec pa zato ne more dobiti dovoljenja za zaposlitev pri njej. S prvim odstavkom 37.a člena Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 91/21 – uradno prečiščeno besedilo, 95/21 – popr., 48/23 in 115/23 – v nadaljevanju ZTuj-2) je določeno, da lahko prošnjo za izdajo ali podaljšanje enotnega dovoljenja vloži tujec ali njegov delodajalec. V skladu s tretjim odstavkom 37.a člena ZTuj-2 pristojni organ (upravna enota)[4] po prejemu prošnje za izdajo ali podaljšanje enotnega dovoljenja po uradni dolžnosti zahteva od organa, pristojnega za podajo soglasja k izdaji ali podaljšanju enotnega dovoljenja po zakonu, ki ureja zaposlovanje in delo tujcev (Zavod republike Slovenije za zaposlovanje),[5] da poda soglasje k izdaji ali podaljšanju enotnega dovoljenja. Po četrtem odstavku 37. člena ZTuj-2 organ, pristojen za podajo soglasja, če soglasje k izdaji ali podaljšanju enotnega dovoljenja ni podano zaradi neizpolnjevanja pogojev po zakonu, ki ureja zaposlovanje in delo tujcev, o teh razlogih obvesti pristojni organ, ki prošnjo za izdajo ali podaljšanje enotnega dovoljenja zavrne. Zavod soglasja k enotnemu dovoljenju ne da, če je delodajalcu, tujemu delodajalcu, naročniku dela ali tujcu prepovedano zaposlovanje, samozaposlovanje ali delo na podlagi 42. člena tega zakona (četrti odstavek 12. člena ZZSDT).

12.Navedeno pomeni, da izpodbijana ureditev na potencialnega delodajalca oziroma tujca, ki bi se želel zaposliti pri njem, dejansko učinkuje šele, če Zavod zaradi tega, ker je delodajalec pravnomočno oglobljen za prekršek po 8. točki prvega odstavka 76. člena ZZVD-1, ne poda soglasja k izdaji ali k podaljšanju enotnega dovoljenja tujca za zaposlitev pri tem delodajalcu, pristojni organ (upravna enota) pa zato prošnjo delodajalca ali tujca za izdajo ali podaljšanje enotnega dovoljenja zavrne. Zoper navedeno odločitev o zavrnitvi prošnje za izdajo ali podaljšanje enotnega delovnega dovoljenja ni dovoljena pritožba, je pa dovoljen upravni spor (tretji odstavek 87. člena ZTuj-2). To pomeni, da bi lahko prva pobudnica oziroma drugi pobudnik očitke o protiustavnosti zakona, na podlagi katerega je bila zavrnjena (njuna) prošnja za izdajo enotnega delovnega dovoljenja oziroma za njegovo podaljšanje, najprej uveljavljala v upravnem sporu zoper odločitev o zavrnitvi prošnje, šele nato pa v postopku s pobudo, ki bi jo vložila skupaj z ustavno pritožbo zoper v upravnem sporu izdano (zanjo) neugodno odločitev. Ker tega nista storila, že iz tega razloga ne izkazujeta pravnega interesa za vložitev pobude. Zato je Ustavno sodišče njuno pobudo zavrglo.

13.Ker je Ustavno sodišče odločilo o pobudi, mu o predlogu za zadržanje ni več treba odločati.

C.

14.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS in prve alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo soglasno.

dr. Matej Accetto Predsednik

[1]Po 8. točki prvega odstavka 76. člena ZVZD-1 stori prekršek delodajalec, ki delavcem ne zagotavlja osebne varovalne opreme in njene uporabe, če sredstva za delo in delovno okolje, kljub varnostnim ukrepom ne zagotavljajo varnosti in zdravja pri delu.

[2]V 54. točki odločbe št. U-I-130/22 je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da iz zahteve ne izhaja dovolj jasno, ali se predlagatelj na neenako obravnavo oziroma na prepoved diskriminacije sklicuje tudi z vidika primerjave položaja tujcev in slovenskih državljanov.

[3]Po 2. točki prvega odstavka 4. člena ZZSDT je enotno dovoljenje za prebivanje in delo dovoljenje, ki ga v skladu z zakonom, ki ureja vstop in prebivanje tujcev, izda pristojni organ in ki tujcu omogoča, da vstopi, prebiva in dela v Republiki Sloveniji. Enako opredelitev določa tudi prvi odstavek 37. člena ZTuj-2.

[4]Iz 54. člena ZTuj-2 izhaja, da enotno dovoljenje izdaja in podaljšuje upravna enota, na območju katere namerava tujec prebivati, oziroma upravna enota, na območju katere tujec prebiva.

[5]Soglasje k enotnemu dovoljenju da Zavod republike Slovenije za zaposlovanje na zahtevo organa, pristojnega v skladu z zakonom, ki ureja vstop in prebivanje tujcev (prvi odstavek 12. člena ZZSDT).