Jedro

Ker 14. člena pravilnika o ugotavljanju lastnosti zavarovanca pokojninskega in invalidskega zavarovanja predstavlja izjemo pri ugotavljanju lastnosti zavarovanca, je potrebno - tudi če bi se iskal namen pravne norme - ostajati dosledno znotraj pravnega akta in vrednostne izbire, ki jo je opravil že zakonodajalec. Po pravni teoriji in sodni praksi gre za kršitev, če je predpis v svoji formulaciji jasen in ga je mogoče razlagati samo na en način, uporabljen pa je bil v nasprotju tem načinom, smislom in namenom.

Izrek

Reviziji se ugodi, sodba sodišča druge stopnje se spremeni tako, da se pritožba tožene stranke zavrne in potrdi sodba sodišča prve stopnje.

Obrazložitev

Sodišče prve stopnje je ugodilo tožbenemu zahtevku in razveljavilo odločbi tožene stranke Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije št. P-5029678 z dne 4.3.1998 oziroma 29.1.1999. Ugotovilo je, da tožena stranka ni imela pravne podlage za odločitev, sprejeto po uradni dolžnosti, da ima tožnik lastnost zavarovanca pokojninskega in invalidskega zavarovanja od 7.12.1994 dalje po 11. členu Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju.

Sodišče druge stopnje je pritožbi tožene stranke ugodilo in spremenilo sodbo sodišča prve stopnje tako, da je tožbeni zahtevek na razveljavitev odločb Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije zavrnilo. Ker je pri tožniku prišlo do spremembe v opravljanju dejavnosti, saj se je priglasil pri davčnem uradu kot samostojni podjetnik, je bil na podlagi 6. in 53. člena Zakona o matični evidenci zavarovancev in uživalcev pravic iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja (Ur. l. RS, št. 45/95 - ZMEPIZ) dolžan sporočiti v matično evidenco spremembo v poslovanju. Ker tega ni storil, je po pravni presoji pritožbenega sodišča nastopila enaka situacija, kot če zavezanec, ki izpolnjuje pogoje za zavarovanje, ni prijavljen v zavarovanje. To pa pomeni enako situacijo, kot jo predpisuje 1. alinea 14. člena Pravilnika o ugotavljanju lastnosti zavarovanca pokojninskega in invalidskega zavarovanja (Ur. l. RS, št. 32/96 - Pravilnik), ki določa, da se postopek za ugotavljanje lastnosti zavarovanca uvede po uradni dolžnosti. Tako je imela tožena stranka na podlagi 126. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. SFRJ, št. 47/86 - ZUP) in na podlagi 7. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Ur. l. RS, št. 12/92 s spremembami - ZPIZ (1992)) pravno podlago za uvedbo postopka za ugotavljanje lastnosti zavarovanca tožnika po uradni dolžnosti.

Proti pravnomočni sodbi sodišča druge stopnje je tožnik vložil revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava in bistvene kršitve določb ZUP-a. V obrazložitvi navaja, da tožena stranka v obravnavanem primeru ni bila upravičena začeti postopka za ugotavljanje lastnosti zavarovanca po uradni dolžnosti, saj niso bili izpolnjeni pogoji, kot jih določa 14. člen Pravilnika za ugotavljanje lastnosti zavarovanca pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Ob pravilni uporabi 14. člena ZPIZ (1992), ki vsebuje zakonito domnevo, da zavarovanci iz 11., 12. in 13. člena tega zakona opravljajo samostojno dejavnost kot edini poklic, če niso v delovnem razmerju, ne opravljajo druge dejavnosti, na podlagi katere so zavarovani ali niso na rednem šolanju, za tožnika ni nastala obveznost prijave v zavarovanje, saj je opravljal drugo dejavnost (kmetijsko), na podlagi katere je bil tudi zavarovan. Višje sodišče je do svoje odločitve prišlo z interpretacijo in smiselno uporabo določil ZMEPIZ v nasprotju z določili ZPIZ (1992), s čimer je storilo grob poseg v temeljne človekove pravice. Kadar je posameznik vezan k nekemu določenemu ravnanju, mora biti ta njegova dolžnost iz zakona jasno razvidna in je ni mogoče izvajati iz neke smiselne uporabe drugih zakonov. Tožena stranka ob pravilni uporabi določb Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju ter Pravilnika o ugotavljanju lastnosti zavarovanca pokojninskega in invalidskega zavarovanja ni mogla v skladu s 126. členom ZUP uvesti postopka za ugotavljanje lastnosti zavarovanca po uradni dolžnosti. V 14. členu Pravilnika so namreč taksativno našteti primeri, v katerih je zavod upravičen uvesti postopek po uradni dolžnosti in med njimi ni situacije, ko je prišlo pri zavarovancu do spremembe v opravljanju dejavnosti. Pa tudi v primeru, če bi bila tožena stranka upravičena začeti postopek po uradni dolžnosti, ni bila upravičena določiti tožniku lastnosti zavarovanca po 11. členu za nazaj, kot je to storila z izpodbijano odločbo. Zato predlaga, da Vrhovno sodišče reviziji ugodi in sodbo sodišča druge stopnje spremeni tako, da potrdi sodbo sodišča prve stopnje.

Revizija je bila v skladu s 375. členom Zakona o pravdnem postopku (uradno prečiščeno besedilo, Ur. l. RS, št. 36/2004 - ZPP) vročena Vrhovnemu državnemu tožilstvu Republike Slovenije, in toženi stranki, ki nanjo ni odgovorila.

Revizija je utemeljena.

Po določbi 371. člena ZPP revizijsko sodišče preizkusi izpodbijano sodbo samo v delu, ki se z revizijo izpodbija, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni. Po uradni dolžnosti pazi le na pravilno uporabo materialnega prava. Tožeča stranka revizijskega razloga bistvene kršitve določb pravdnega postopka ne uveljavlja, zato revizijsko sodišče izpodbijane sodne odločbe v tej smeri ni preizkušalo.

V reviziji tožeča stranka pravilno ugotavlja, da je sodišče druge stopnje določbe Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, Zakona o matični evidenci zavarovancev in uživalcev pravic iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja ter Pravilnika o ugotavljanju lastnosti zavarovanca pokojninskega in invalidskega zavarovanja (gre sicer za procesne določbe), zmotno razlagalo.

Ustava Republike Slovenije zagotavlja v svojem 158. členu nespremenljivost pravnih razmerij, urejenih s posamičnimi ali sodnimi akti. Po tej določbi je mogoče pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo državnega organa odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopkih, določenih z zakonom. Namen nespremenljivosti pravnomočnih posamičnih aktov v sodobnem pravu ni več gola prepoved ponovnega odločanja o že odločenem, pač pa predvsem varstvo pridobljenih pravic, ki jih mora varovati pravna država.

Kadar pa priznane pravice in naložene obveznosti presegajo meje družbene tolerantnosti in pravne sprejemljivosti, je treba oceniti, ali niso tiste vrednote, v katere pravnomočna odločba nezakonito posega, večje od teh, ki jih pravnomočna odločba varuje. Tedaj ZUP dopušča poseganje v pravnomočno odločbo, seveda v omejenih, taksativno naštetih razlogih, navedenih v posameznem izrednem pravnem sredstvu. Zato je pravnomočno upravno odločbo oziroma izjemoma sklep dovoljeno izpodbijati oziroma odpraviti ali razveljaviti z obnovo postopka, z izredno razveljavitvijo, z odpravo in razveljavitvijo po nadzorstveni pravici in z izrekom ničnosti.

Inštitut odprave in razveljavitve odločbe po nadzorstveni pravici je urejal Zakon o splošnem upravnem postopku iz leta 1986 v 263. členu, ki določa pet taksativno naštetih razlogov, iz katerih se lahko dokončna odločitev odpravi oziroma razveljavi. Organ, ki je pristojen za presojo zakonitosti odločbe po nadzorstveni pravici, ima pooblastilo le za odločanje o odpravi in razveljavitvi odločbe, ne pa tudi za nadomestitev odpravljene oziroma razveljavljene odločbe z novo, drugačno odločbo o upravni stvari. Če je po odpravi ali razveljavitvi treba odločiti o zahtevku strank oziroma je o upravni stvari treba odločiti po uradni dolžnosti, je za odločanje pristojen upravni organ, ki je za odločanje o upravni stvari stvarno in krajevno pristojen. Tudi Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju - ZPIZ (1992) - v členih 209. in 60. in 270. obravnava inštitut razveljavitve in spremembe dokončne odločbe. V določbi 270. člena (privilegirani obnovi) so navedeni razlogi, zaradi katerih je možno dokončno odločbo, pri kateri je bila storjena napaka v škodo zavarovanca, razveljaviti ali spremeniti v novem postopku. Odločba, izdana po predpisanih dveh členih, učinkuje od prvega dne naslednjega meseca po dani zahtevi oziroma od prvega naslednjega meseca po izdaji odločbe, če je bil postopek uveden po uradni dolžnosti (271. člen).

Postopek, v katerem je tožena stranka z izpodbijano odločbo z dne 4.3.1998 posegla v spremembo tožnikove lastnosti zavarovanca, ki je bil do tega dne kot nosilec kmečkega gospodarstva nesporno zavarovanec po 13. členu ZPIZ (1992), ni bil voden v smislu prej omenjenih inštitutov, čeprav je šlo za spremembo tožnikovega statusa, o katerem je bilo pravnomočno odločeno. Uveden je bil kot samostojen postopek po 14. členu Pravilnika o ugotavljanju lastnosti zavarovanca pokojninskega in invalidskega zavarovanja, ki ureja inštitut začetka postopka po uradni dolžnosti. Po tem določilu postopa zavod, če ugotovi: - da oseba izpolnjuje pogoje, na podlagi katerih bi morala biti obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovana, pa ni prijavljena v zavarovanje, - da oseba, ki je prijavljena v zavarovanje, ne izpolnjuje več pogojev za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, - da samostojni zavezanec, ki izpolnjuje pogoje za pokojninsko in invalidsko zavarovanje in je prijavljen v zavarovanje, za določeno obdobje ni plačal prispevkov.

Pravno podlago za ureditev odločanja po uradni dolžnosti vsebuje tudi 124. člen ZUP, po katerem pristojni organ uvede postopek po uradni dolžnosti, če tako določa zakon ali na zakonu temelječ predpis in če ugotovi ali izve, da je treba glede na obstoječe dejansko stanje za varstvo javne koristi uvesti upravni postopek.

Ker gre za poseg v obstoječa pravna razmerja, je potrebno 14. člen Pravilnika, na katerega opira odločitev pritožbeno sodišče, ozko razlagati. Določba 14. člena je namreč jasna in pogoje za poseg pristojnega organa za ugotovitev lastnosti zavarovanca po uradni dolžnosti natančno določa. Zato ni mogoče sprejeti razlage (logične, sistematične, zgodovinske, teleološke?) instančnega sodišča, saj z njo presega okvire namena pravnega pravila iz 14. točke Pravilnika. Če bi pooblaščen organ iz 47. člena ZMEPIZ (minister za delo) želel razširiti pristojnost odločanja zavoda po uradni dolžnosti tudi za tak primer, kot ga opisuje sodišče, bi to dosegel z dopolnitvijo te določbe Pravilnika. Že iz razloga, ker 14. člen Pravilnika predstavlja izjemo po ugotavljanju lastnosti zavarovanca, je potrebno - tudi če bi se iskal namen pravne norme - ostajati dosledno znotraj pravnega akta in vrednostne izbire, ki jo je opravil že zakonodajalec. Po pravni teoriji in sodni praksi gre za kršitev, če je predpis v svoji formulaciji jasen in ga je mogoče razlagati samo na en način, uporabljen pa je bil v nasprotju s tem načinom, smislom in namenom.

Takšno presojo potrjuje tudi določba 62. člena ZMEPIZ, s katero so urejene sankcije za kršitev pravil, določenih v tem zakonu. V okviru te kazenske določbe so sankcionirana prepovedana ravnanja, to je storitev in opustitev na področju obveznega pokojninskega zavarovanja, med drugim, če zavarovanec ne vloži prijave v zavarovanje, odjave iz zavarovanja ali prijave sprememb med zavarovanjem, ali če jo vloži po izteku predpisanega roka (2. alinea prvega odstavka). Z denarno kaznijo najmanj 50.000,00 SIT se kaznuje zasebni delodajalec, ki ne zaposluje delavcev. Odgovornost zaradi kršitev določb ZMEPIZ se uresničuje le z eno obliko odgovornosti, to je odgovornostjo za prekršek. Ta ne bi bila potrebna, če bi se storjena kršitev sankcionirala tudi na način in po postopku ugotavljanja lastnosti zavarovanca po uradni dolžnosti.

Tudi pravno stališče pritožbenega sodišča, da pravno pravilnost njegove odločitve potrjuje določba 25. člena novega Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Ur. l. RS, št. 106/99 - ZPIZ), je zmotno. Nova pravna norma, kot je vsebovana v 25. členu omenjenega zakona, dokazuje prav nasprotno. Šele z njeno uveljavitvijo, to je z dnem 1.1.2000, je bila uzakonjena pravna podlaga za obvezno zavarovanje v primeru več pravnih razmerij.

Šele s to zakonsko določbo je bilo predpisano, da se v primeru, če oseba istočasno izpolnjuje pogoje za vključitev v obvezno zavarovanje po več podlagah, obvezno zavaruje po tisti podlagi, ki je v tem zakonu navedena pred drugimi podlagami, po katerih bi bila vključena v zavarovanje. Do uveljavitve omenjenega zakonskega določila torej tudi ni obstajala materialnopravna podlaga za izpodbijano odločitev zavoda. Povratno veljavo pravnih aktov namreč prepoveduje ustavno določilo 155. člena Ustave Republike Slovenije. S tem, ko je tožena stranka za nazaj spremenila lastnost zavarovanja tožnika, je ravnala v nasprotju z omenjenim ustavnim načelom in tako posegla v njegove pridobljene pravice pred uveljavitvijo novega ZPIZ.

Zato je moralo Vrhovno sodišče utemeljeni reviziji ugoditi in odločiti, kot je razvidno iz izreka (prvi odstavek 380. člena ZPP).