Jedro

Ponudba za prodajo kmetijskega zemljišča, dana na podlagi 20. člena ZKZ, je v razmerju do predkupnih upravičencev iz 23. člena ZKZ zavezujoča in ponudnik vezanosti nanjo ne more izključiti. Upravni organ je tako ravnal pravilno, ko v konkretnem primeru, ko so bili vsi sprejemniki tožnikove ponudbe predkupni upravičenci po 23. členu ZKZ v zvezi s 47. členom ZG, neupoštevne izjave tožnice o tem, da od prodaje odstopa (tj. izjave, da na ponudbo ni več vezana), ni sprejel. Upravni organ je v nadaljevanju ravnal pravilno tudi, ko je v položaju, ko so imeli vsi sprejemniki ponudbe predkupno pravico enakega vrstnega reda, tožnico pozval k izbiri sprejemnika ponudbe, ker ta izbire ni opravila, pa je kupko določil sam.

Izrek

Tožba se zavrne.

Obrazložitev

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo odobril pravni posel, sklenjen na podlagi sprejema ponudbe sprejemnice A. A. (v nadaljevanju prizadeta stranka) z dne 27. 3. 2019 med tožnico kot prodajalko in prizadeto stranko kot kupko, katere predmet so nepremičnine – gozdna zemljišča parc. št. 2048, 2046 in 2045, vsa k.o. ..., za kupnino v znesku 27.543,47 EUR. Zahtevi B. B. in C. C. (v nadaljevanju stranki z interesom) za odobritev pravnega posla je prvostopenjski organ zavrnil. 2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožnica dne 21. 3. 2019 podala ponudbo za prodajo predmetnih nepremičnin. Pri tem je določila več pogojev, med njimi tudi, da si pridržuje pravico do ustavitve postopka prodaje nepremičnin do sklenitve pravnega posla oz. podpisa pogodbe. V zakonskem roku so tožničino ponudbo sprejeli in za odobritev pravnega posla zaprosili prizadeta stranka in obe stranki z interesom. Prvostopenjski organ je ugotovil, da imajo vsi navedeni enak vrstni red oziroma enako prednostno pravico pri nakupu predmetnih gozdov, zato je v skladu s 3. točko drugega odstavka 23. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ) pozval tožnico, da izbere kupca. Tožnica je na poziv odgovorila, da odstopa od prodaje nepremičnin oziroma ustavlja postopek njihove prodaje ter da ne bo pristopila k podpisu pogodbe z nobenim od predkupnih upravičencev. Ker tudi po ponovnem pozivu prvostopenjskega organa tožnica kupca ni izbrala, je ta, upoštevajoč namen zakonske ureditve predkupne pravice, sodno prakso ter načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča, z dne 6. 4. 2012, za kupko določil prizadeto stranko. Ta po mnenju upravnega organa z nakupom predmetnih nepremičnin najbolj povečuje kompleks gozdov v enem kosu (povečuje in zaokrožuje gozdove v enovit kompleks v velikosti 6,16 ha), ki bo ekonomsko bolj rentabilen in bi omogočal lažjo obdelavo gozdov.

3. Toženka je (kot drugostopenjski organ) zavrnila tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo.

4. Tožnica se z izpodbijano odločbo ne strinja in vlaga tožbo iz razlogov po 1., 2. in 3. alineji prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Izpostavlja, da je v okviru ponudbe za prodajo predmetnih nepremičnin določila več pogojev, med njimi tudi, da si pridržuje pravico do ustavitve postopka prodaje nepremičnine do sklenitve pravnega posla oziroma podpisa pogodbe. Sklicuje se na določila 25. in 26. člena Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ) ter opozarja, da so vsi sprejemniki ponudbe z njenim sprejemom sprejeli tudi navedeni pogoj (in temu tudi niso nasprotovali). Prvostopenjski organ je ne glede na toženkino obvestilo, da odstopa od prodaje zemljišč, izdal izpodbijano odločbo, tako pa je ravnal v nasprotju z veljavnimi določbami OZ (o tožničinem odstopu od prodaje so bili obveščeni tudi sprejemniki ponudbe, ki temu niso nasprotovali). Tožnica ob smiselni uporabi prvega odstavka 29. člena OZ meni, da je upravni organ z izpodbijano odločbo bistveno spremenil tožničino ponudbo oz. njene pogoje za prodajo predmetnih nepremičnin. Tožničin pogoj glede na ZKZ ni bil nedopusten, glede pravnega učinkovanja ponudbe pa je treba uporabiti določbe OZ. Tožnica izpostavlja tudi, da upravni organ nima zakonskega pooblastila, da bi prodajalca pozval k izbiri kupca ali ga sam izbral, temveč lahko zgolj odobri ali zavrne pravni posel. Tožnica je seznanjena z načelnim pravnim mnenjem Vrhovnega sodišča, na katerega upravna organa opirata svojo odločitev, a nista upoštevala določbe 29. člena OZ, toženka pa se do s tem povezanih tožbenih navedb tudi ni opredelila.

5. Tožnica izpostavlja še, da je pri razpolaganju s svojim stvarnim premoženjem zavezana upoštevati določbe Zakona o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (v nadaljevanju ZSPDSLS-1) in Uredbe o stvarnem premoženju državne in samoupravnih lokalnih skupnosti (v nadaljevanju Uredba) ter zagotoviti najugodnejše pogoje razpolaganja oziroma doseči ugodne finančne učinke. Prav s tem namenom tožnica v postopkih prodaje kmetijskih zemljišč in gozdov kot pogoj za prodajo zemljišč med drugim navaja, da si pridržuje pravico do ustavitve postopka prodaje nepremičnin. Tožnica pojasnjuje, da ima država v skladu s 3. točko drugega odstavka 23. člena ZKZ v primeru kmetov, uvrščenih na isto mesto, možnost izvesti postopek javne dražbe in tako doseči višjo kupnino za zemljišča, občine pa te možnosti nimajo, kar jih postavlja v neenakopraven položaj. Tudi zato je predstavljeni pogoj, ki ga je tožnica vključila v ponudbo, sprejemljiv in legitimen, upravni organ pa bi ga moral upoštevati. Toženka sicer navaja, da bi tožnica lahko izvedla postopek javne dražbe in izbrala kupca, vendar ji zakon tega zaenkrat ne dovoljuje. Občinam navedeni pogoj služi kot neke vrste „varovalo“ pri postopkih razpolaganja s stvarnim premoženjem, s katerim uresničujejo načelo gospodarnega ravnanja s stvarnim premoženjem v javnem interesu in v skladu z veljavno zakonodajo.

6. Tožnica predlaga, da se izpodbijana odločba odpravi in zadeva vrne v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu, podredno pa, da se ugotovi nezakonitost izpodbijane odločbe in pred sodiščem sprejme meritorno odločitev.

7. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe kot neutemeljene iz razlogov, navedenih v obrazložitvi izpodbijane odločbe, in predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

8. Prizadeta stranka in stranki z interesom na tožbo niso odgovorili.

9. Tožba ni utemeljena.

10. V zadevi je spor glede zakonitosti izpodbijane odločbe, s katero je prvostopenjski organ odobril pravni posel med tožnico (kot prodajalko) in prizadeto stranko (kot kupko), katerega predmet so nepremičnine - gozdna zemljišča s parc. št. 2048, 2046 in 2045, vsa k.o. ... Tožnica v bistvenem zatrjuje, da je (v skladu s pogojem, določenim v ponudbi za prodajo nepremičnin) tekom postopka odstopila od prodaje nepremičnin, kar bi prvostopenjski organ moral upoštevati in pravnega posla ne bi smel odobriti. Ravno tako pa zatrjuje tudi, da prvostopenjski organ ni imel podlage, da bi tožnico pozval k izbiri kupca oz. da bi tega izbral namesto tožnice.

11. Predmet obravnavane odobritve pravnega posla so gozdna zemljišča. Zakon o gozdovih (v nadaljevanju ZG) v zvezi s prometom z gozdovi v prvem, drugem in tretjem odstavku 47. člena pod tam navedenimi pogoji določa predkupno pravico Republike Slovenije (oziroma pravne osebe, ki gospodari z gozdovi v njeni lasti) ter lokalne skupnosti. V desetem odstavku 47. člena ZG pa je določeno, da ima, razen v primerih iz prvega, drugega in tretjega odstavka tega člena, lastnik, katerega zemljišče meji na gozd, ki se prodaja, prednostno pravico pri nakupu tega gozda. Če ta prednostne pravice ne uveljavi, ima prednostno pravico drug lastnik, katerega gozd je najbližje gozdu, ki se prodaja. Iz enajstega odstavka 47. člena ZG ob tem izhaja še, da se za postopke in roke prodaje gozdov, uveljavljanje prednostne pravice in pogoje za menjavo gozdov smiselno uporabljajo določbe ZKZ, če ni s tem zakonom določeno drugače. 12. ZKZ v prvem odstavku 20. člena lastniku, ki namerava prodati kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetijo, nalaga, da ponudbo predloži upravni enoti na območju, kjer to kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetija leži. Šteje se, da je lastnik s predložitvijo ponudbe upravni enoti upravno enoto pooblastil za prejem pisne izjave o sprejemu ponudbe. V 21. členu ZKZ določa postopek sprejema ponudbe. Iz tretjega odstavka 21. člena ZKZ s tem v zvezi izhaja, da ko upravna enota prejme izjavo o sprejemu ponudbe na način, kot je določeno v prvem odstavku tega člena, je pravni posel sklenjen pod odložnim pogojem odobritve s strani upravne enote. Ker je vrstni red uveljavljanja predkupne pravice za gozdove urejen v GZ, se glede tega vprašanja ne uporablja vrstni red, določen v prvem odstavku 23. člena ZKZ. Tudi pri prometu z gozdovi pa se uporabljajo določbe drugega odstavka 23. člena ZKZ, iz katerih izhaja, da se ob enakih pogojih med kmeti, uvrščenimi na isto mesto, pravico do nakupa določi po naslednjem vrstnem redu: kmet, ki mu kmetijska dejavnost pomeni edino ali glavno dejavnost; kmet, ki zemljišče sam obdeluje; kmet, ki ga določi prodajalec, razen v primeru, ko gre za prodajo kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije, ki je stvarno premoženje države in mora prodajalec določiti kmeta na podlagi metode javne dražbe.

13. Kot pravilno izpostavljata upravna organa, iz načelnega pravnega mnenja Vrhovnega sodišča, VS040825 z dne 6. 4. 2012, izhaja, da je ponudba za prodajo kmetijskega zemljišča, dana na podlagi 20. člena ZKZ, v razmerju do predkupnih upravičencev iz 23. člena ZKZ zavezujoča in ponudnik vezanosti nanjo ne more izključiti na način iz prvega odstavka 25. člena OZ. Ko ponudnik prejme izjavo o sprejemu ponudbe, je kupoprodajna pogodba sklenjena pod odložnim pogojem odobritve s strani pristojne upravne enote. Če je izjavo o sprejemu ponudbe podalo več predkupnih upravičencev, je pogojno sklenjenih več zavezovalnih pravnih poslov. Zahteva po predložitvi pogodbe o pravnem poslu v postopku odobritve pravnega posla iz 22. člena ZKZ je izpolnjena, če se predkupni upravičenec, ki je pravočasno sprejel ponudbo, sklicuje na izjavo o sprejemu ponudbe. Pristojna upravna enota za vse, ki so pravočasno zahtevali odobritev pravnega posla, vodi en postopek in z odločbo odobri le enega od pogojno sklenjenih pravnih poslov. Kadar ima glede na določbo 23. člena ZKZ več sprejemnikov ponudbe predkupno pravico enakega vrstnega reda, upravna enota pozove ponudnika, naj opravi izbiro. Če ta izbire v postavljenem roku ne opravi, to stori upravna enota, upoštevajoč namen zakonske ureditve predkupne pravice. Predkupni upravičenec, katerega pravni posel je bil odobren s pravnomočno odločbo pristojne upravne enote, lahko s tožbo v pravdnem postopku od prodajalca zahteva izročitev zemljiškoknjižnega dovolila. Skladna z načelnim pravnim mnenjem je tudi ustaljena praksa naslovnega in Vrhovnega sodišča (npr. v zadevah, I U 1144/2016 in I U 2601/2017 ter II Ips 308/2010 in X Ips 33/2018).

14. V predmetni zadevi je nesporno, da je tožnica v skladu z 20. členom ZKZ podala ponudbo za prodajo nepremičnin - gozdnih zemljišč s parc. št. 2048, 2046 in 2045, vsa k.o. ... Nesporno je tudi, da so tožničino ponudbo v zakonskem roku sprejeli štirje predkupni upravičenci – prizadeta stranka in stranki z interesom ter D. D., zahtevo za odobritev pravnega posla pa so na prvostopenjski organ pravočasno naslovili prizadeta stranka in obe stranki z interesom. Ker so imeli vsi sprejemniki ponudbe predkupno pravico enakega vrstnega reda (kar v zadevi ni sporno), je upravni organ tožnico pozval, naj opravi izbiro med njimi. Ker tožnica tega ni storila, je upravni organ izbiro opravil sam in z izpodbijano odločbo odobril pravni posel med tožnico in prizadeto stranko.

15. Kot že pojasnjeno, je ponudba za prodajo kmetijskega zemljišča, dana na podlagi 20. člena ZKZ, v razmerju do predkupnih upravičencev iz 23. člena ZKZ zavezujoča in ponudnik vezanosti nanjo ne more izključiti (na način iz prvega odstavka 25. člena OZ). Upravni organ je po presoji sodišča tako ravnal pravilno, ko v konkretnem primeru, ko so bili vsi sprejemniki tožnikove ponudbe predkupni upravičenci po 23. členu ZKZ v zvezi s 47. členom ZG, neupoštevne izjave tožnice o tem, da od prodaje odstopa (tj. izjave, da na ponudbo ni več vezana), ni sprejel. Upravni organ je v nadaljevanju ravnal pravilno tudi, ko je v položaju, ko so imeli vsi sprejemniki ponudbe predkupno pravico enakega vrstnega reda, tožnico pozval k izbiri sprejemnika ponudbe, ker ta izbire ni opravila, pa je kupko določil sam. Podlago ravnanja upravnega organa predstavlja že predstavljena določba 3. točke drugega odstavka 23. člena ZKZ, ob upoštevanju stališč, ki v zvezi z razlago te določbe izhajajo iz načelnega pravnega mnenja Vrhovnega sodišča, VS040825 z dne 6. 4. 2012, ter iz predhodno že opredeljene sodne prakse naslovnega ter Vrhovnega sodišča. S tem povezani tožbeni očitki niso utemeljeni.

16. Ob zapisanem sodišče dodaja, da so sprejemniki tožničino ponudbo sprejeli v vsebini, kot je bila podana s strani slednje, in brez podaje predloga za njeno kakršnokoli spremembo, tako pa tudi ni prišlo do položaja iz 29. člena OZ, na katerega se neutemeljeno sklicuje tožnica. Slednja je želela od prodaje odstopiti po tem, ko je bila njena ponudba že sprejeta in ko je bilo, v skladu s tretjim odstavkom 21. člena ZKZ ter predstavljenimi stališči Vrhovnega sodišča v načelnem pravnem mnenju, VS040825 z dne 6. 4. 2012, pogojno (pod odložnim pogojem odobritve s strani pristojne upravne enote) že sklenjenih več zavezovalnih pravnih poslov – kupoprodajnih pogodb med tožnico in sprejemniki njene ponudbe. Takšnega odstopnega upravičenja pa tožnici ni dajal niti njen (kot že pojasnjeno sicer neupošteven) ponudbeni pogoj, s katerim si je ta pridržala pravico do ustavitve postopka prodaje „do sklenitve pravnega posla oziroma podpisa pogodbe“ - pravni posel je bil v trenutku, ko je tožnica želela ustaviti prodajo, namreč že sklenjen. Zavrniti gre tudi tožbeni očitek o tem, da je upravni organ spreminjal tožničino ponudbo, saj bi bilo to že po naravi pravnih razmerij nemogoče. Upravni organ namreč ni bil niti naslovnik niti sprejemnik tožničine ponudbe, kar že samo po sebi izključuje položaj iz 29. člena OZ, na katerega se sklicuje tožnica (v katerem naslovnik ponudbe to sprejme s predlogom, naj se ponudba spremeni), v okviru zakonskih pristojnosti pa je (kot že pojasnjeno) zgolj odobril pravni posel, ki pa je bil (pod odložnim pogojem) sklenjen že s prejemom izjav o sprejemu tožničine ponudbe.

17. Tožnica v tožbi dalje zatrjuje, da se toženka ni opredelila do njenih navedb, ki se nanašajo na uporabo 29. člena OZ. Po 2. členu ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika (prvi odstavek); upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. V tem primeru je tak akt prvostopenjska odločba, zato sodišče ugovorov, ki se nanašajo na drugostopenjsko odločbo (neustreznost njene obrazložitve), ni presojalo.

18. Tožnica v tožbi zaključno pojasnjuje še, da je namen uporabe pogoja, s katerim si je pridržala pravico ustavitve prodaje nepremičnin, v zagotoviti najugodnejših pogojev razpolaganja z nepremičninami oziroma v doseganju ugodnih finančnih učinkov. Izpostavlja tudi, da sama ne more izvesti postopka javne dražbe (kot to lahko stori država). Navedene okoliščine z vidika presoje pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe niso relevantne, zato se sodišče do njih vsebinsko ni posebej opredeljevalo.

19. V povzetku navedenega sodišče ugotavlja, da tožnica ni uspela izkazati nepravilnosti ali nezakonitosti izpodbijane odločbe. Ker sodišče obenem ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

20. Sodišče je v zadevi odločilo na seji, saj dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnikom in tožencem ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1). Nesporno je tako, da je tožnik oddal ponudbo za prodajo nepremičnin – gozdnih zemljišč, kakšna je bila vsebina ponudbe, kdo in na kak način je ponudbo sprejel ter kako je potekal postopek izbire kupke in odobritve pravnega posla. Sporna vprašanja (ali je bil upravni organ dolžan upoštevati izjavo tožnice o odstopu od prodaje ter ali je bil tožnico upravičen pozvati k izbiri kupca oz. to izbiro opraviti namesto nje) so izključno pravne narave, druge okoliščine, ki jih v tožbi zatrjuje tožnik (namen uporabe obravnavanega pogoja in okvire za izvedbo javne dražbe nepremičnin) pa za presojo pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe niso pravno relevantne.