Jedro

Predstojnik upravne enote je lahko izdal sklep o nalogah, ki jih je treba zagotavljati v času stavke, neposredno na podlagi določb ZStk. Ta v 11. členu izrecno določa, da delavci v državnih organih (med katere sodijo tudi javni uslužbenci na upravni enoti) uveljavljajo pravico do stavke pod pogojem, da z njo ni bistveno ogroženo uresničevanje funkcije teh organov ter da se s splošnim aktom oziroma kolektivno pogodbo v skladu z zakonom določijo dela in naloge, ki se morajo opravljati tudi med stavko.

Izpodbijani sklep zasleduje legitimen cilj, ki je skladen z ustavo in zakonom, tj. da se prebivalcem Slovenije zagotovi dostop do osnovnih upravnih storitev. Z določitvijo nalog, ki so jih tudi med stavko dolžne zagotavljati upravne enote, je mogoče doseči navedeni legitimen cilj; ukrep je torej tudi primeren za dosego cilja. Predlagatelj ni podal nobenih trditev o tem, da bi bilo mogoče isti cilj doseči s kakim drugim (milejšim) ukrepom. Zagotovitev osnovnih upravnih storitev v času stavke javnih uslužbencev ni mogoča na noben drug način kot tako, da se njihova pravica do stavke omeji.

Izrek

I.Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijana sodba.

II.Predlagatelj in nasprotni udeleženec krijeta vsak svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1.Sodišče prve stopnje je zavrnilo ugotovitev, da je sklep UE A. z dne 14. 5. 2024 nezakonit in se v celoti razveljavi. Predlagatelju je naložilo povračilo stroškov postopka 2.181,54 EUR nasprotni udeleženki.

2.Zoper sodbo se pritožuje predlagatelj zaradi vseh pritožbenih razlogov. Predlaga njeno spremembo tako, da se predlogu v celoti ugodi, oziroma njeno razveljavitev in vrnitev zadeve sodišču prve stopnje v novo sojenje, s stroškovno posledico. Vztraja, da je izpodbijani sklep vsebinsko usmerjen v nasilno končanje, prepoved ali omejevanje stavke; stavkajoče in nestavkajoče javne uslužbence upravne enote je zavezoval k opravljanju del in nalog, s čimer je stavkajočim protipravno in neustavno omejeval stavko. Sklicuje se na pravico do stavke v 77. členu Ustave RS in 19. člen ZJU; dopustno jo je omejiti z zakonom, če to zahteva javna korist, pri čemer je treba upoštevati vrsto in naravo dejavnosti; ustavno nedopustno je omejevanje pravice do stavke po subjektivnem kriteriju. Objektivni kriterij razume tako, da je pravico do stavke mogoče omejiti vsakemu delavcu, a ne do te mere, da bi omejitve pomenile njeno prepoved. Navaja, da je ureditev v ZStk zastarela in sporna, ker dopušča omejitev stavke na vseh področjih javnega sektorja, kjer je tako določeno z zakonom, kar je v nasprotju z ustavo, ki omejitev stavke veže le na javne koristi glede na vrsto in naravo dejavnosti, čemur sledijo področni zakoni, ki urejajo pravico do stavke izključno glede na naravo posamezne dejavnosti (ZODPol, ZGas, ZZdrS, ZIKS-1, ZVet-1 in ZObr). Vztraja, da ni področnega zakona, ki bi urejal oziroma omejeval pravico do stavke javnih uslužbencev na upravnih enotah v RS; na tak neobstoječ zakon odkazujejo tudi 7. člen, drugi odstavek 11. in 15. člen ZStk. Meni, da sprejem izpodbijanega sklepa ni predviden ne z ustavo ne z zakonom, nezakonit pa je tudi zato, ker reprezentativnemu sindikatu ni bilo omogočeno, da bi pred njegovim sprejemom podal mnenje. Navaja, da se je glede na ugotovitve sodišča prve stopnje med stavko izvajalo le 43 postopkov oziroma 16 % manj nalog kot v času brez stavke. Navaja, da javni uslužbenci v času, ko ni stavke, izvajajo 238 postopkov, na podlagi izpodbijanega sklepa pa so jih morali 195 (torej 81,93 %), torej veliko večino; na podlagi izpodbijanega sklepa jim ni bila dana možnost, da prekinejo delo in stavkajo. Priglaša stroške pritožbe.

3.Pritožba je bila vročena nasprotni udeleženki, ki nanjo odgovarja, prereka pritožbene navedbe in predlaga njeno zavrnitev ter zahteva povračilo stroškov za odgovor na pritožbo.

4.Pritožba ni utemeljena.

5.Pritožbeno sodišče je preizkusilo sodbo na podlagi 19. člena Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (ZDSS-1) v povezavi z drugim odstavkom 350. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v mejah razlogov iz pritožbe; po uradni dolžnosti je pazilo na bistvene kršitve določb pravdnega postopka in na pravilno uporabo materialnega prava. Pri tem preizkusu je ugotovilo, da sodišče prve stopnje ni storilo bistvenih kršitev določb pravdnega postopka, na katere se pazi po uradni dolžnosti, na pravilno in popolno ugotovljeno dejansko stanje pa je pravilno uporabilo materialno pravo.

6.Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje zavrnilo zahtevek v predlogu na podlagi 11. člena Zakona o stavki (ZStk). Ugotovilo je, da z izpodbijanim sklepom, s katerim je predstojnik upravne enote sledil usmeritvam in določil bistvene naloge, ki jih je treba izvajati v času stavke vsak dan, javnim uslužbencem na upravni enoti ni bila nesorazmerno omejena oziroma odvzeta v 77. členu Ustave RS (URS) zagotovljena pravica do stavke.

7.Zavrniti je treba pritožbeno navedbo, da je izpodbijani sklep nezakonit zaradi neupoštevanja četrtega odstavka 26. člena Zakona o javnih uslužbencih (ZJU), po katerem mora predstojnik pred sprejetjem splošnega akta, ki vpliva na pravice oziroma obveznosti javnih uslužbencev, omogočiti reprezentativnemu sindikatu, ki deluje v organu, da poda mnenje. Sodišče prve stopnje je pravilno štelo, da kršitev obveznosti posredovanja predloga sklepa v mnenje sindikatu ne pomeni nezakonitosti akta, saj mnenje sindikata ni bistven pogoj za veljavno sprejetje splošnega akta pri delodajalcu. Tako stališče izhaja tudi iz judikatov, na katere se je pravilno sklicevalo (odločitvi VSRS VIII Ips 416/2006 in VDSS X Pdp 40/2013).

8.Predlagatelj v pritožbi neutemeljeno nasprotuje stališču, da določbe ZStk predstavljajo pravno podlago za izdajo izpodbijanega sklepa predstojnika upravne enote. Kot je pravilno štelo sodišče prve stopnje, je predstojnik upravne enote lahko izdal sklep o nalogah, ki jih je treba zagotavljati v času stavke (listina A 1), neposredno na podlagi določb ZStk. Ta v 11. členu izrecno določa, da delavci v državnih organih (med katere sodijo tudi javni uslužbenci na upravni enoti) uveljavljajo pravico do stavke pod pogojem, da z njo ni bistveno ogroženo uresničevanje funkcije teh organov ter da se s splošnim aktom oziroma kolektivno pogodbo v skladu z zakonom določijo dela in naloge, ki se morajo opravljati tudi med stavko.

9.Ni mogoče slediti stališču pritožbe, da zakon, v skladu s katerim se določijo dela in naloge med stavko, ni ZStk oziroma da bi moral to določiti drug specialen zakon v smislu področnih zakonov, ki se nanašajo na dejavnosti obrambe (Zakon o obrambi - ZObr), policije (Zakon o organiziranosti in delu v policiji - ZODPol), gasilstva (Zakon o gasilstvu - ZGas) idr. Kaj takega ne izhaja iz 19. člena ZJU, ki določa, da imajo javni uslužbenci pravico do stavke, pri čemer način uresničevanja te pravice in njene omejitve zaradi varstva javne koristi določa zakon. Zavrniti je treba tudi pritožbeno stališče, da izostanek urejanja pravice do stavke in njenih omejitev za javne uslužbence na upravni enoti ni skladno s 77. členom URS. Drugi odstavek tega člena določa, da če to zahteva javna korist, se lahko pravica do stavke, upoštevajoč vrsto in naravo dejavnosti, z zakonom omeji. Ni mogoče šteti, da je glede na podlagi take ustavne določbe treba za vsako dejavnost in vsak državni organ sprejeti poseben zakon v zvezi z uresničevanjem pravice do stavke in možnostmi njenega omejevanja za v njem zaposlene javne uslužbence. Zadostuje, da materijo ureja katerikoli zakon in za delavce v državnih organih je to ZStk. Nasprotna udeleženka oziroma predstojnik upravne enote je imel v ZStk ustrezno zakonsko podlago, da je skladno z URS zaradi zahtev javne koristi sprejel izpodbijani sklep o nalogah, ki jih je v upravni enoti treba zagotavljati v času stavke zaradi zagotavljanja varnosti ljudi in premoženja ali pa je to nenadomestljiv pogoj za življenje in delo občanov in drugih organizacij (A 1). Iz sklepa jasno izhaja, da je njegov cilj zasledovanje javne koristi. Zavrniti je treba pritožbeno navedbo, da ni bila upoštevana vrsta in narava dejavnosti, to je upošteval zakonodajalec pri sprejetju ZStk s tem, da je omogočil omejitev pravice do stavke javnih uslužbencev v državnih organih. Da je pri konkretnem omejevanju stavke objektivno upoštevana narava dejavnosti, kaže dejstvo, da se izpodbijani sklep nanaša na naloge na upravnih enotah, ki so po sami naravi stvari oblastne naloge, ter sam nabor osnovnih upravnih storitev v izpodbijanem sklepu.

10.Predlagatelj v pritožbi vztraja, da je izpodbijani sklep tako zelo omejil pravico do stavke javnih uslužbencev, zaposlenih na upravni enoti, da jim jo je onemogočil. Sodišče prve stopnje je v izpodbijani sodbi pravilno tehtalo ustavno pravico javnih uslužbencev na upravnih enotah do stavke in javni interes, ki se kaže predvsem v tem, da imajo državljani RS in njeni drugi prebivalci dostop do osnovnih upravnih storitev, ki jih je RS s svojim državnim aparatom dolžna zagotavljati. Izpodbijani sklep zasleduje legitimen cilj, ki je skladen z ustavo in zakonom, tj. da se prebivalcem Slovenije zagotovi dostop do osnovnih upravnih storitev. Z določitvijo nalog, ki so jih tudi med stavko dolžne zagotavljati upravne enote, je mogoče doseči navedeni legitimen cilj; ukrep je torej tudi primeren za dosego cilja. Predlagatelj ni podal nobenih trditev o tem, da bi bilo mogoče isti cilj doseči s kakim drugim (milejšim) ukrepom. Zagotovitev osnovnih upravnih storitev v času stavke javnih uslužbencev ni mogoča na noben drug način kot tako, da se njihova pravica do stavke omeji. Da (vse) v sklepu navedene naloge po svoji vsebini ne bi bile takšne, da jih je treba zagotavljati ves čas, ne glede na stavko, predlagatelj ne navaja. Ni nepomembno, da se je seznam bistvenih nalog glede na potek stavke na upravnih enotah prilagajal okoliščinam (glede na način poteka stavke, ki je potekala sprva vsako sredo, nato vsak dan, oziroma glede na zaostrovanje stavkovnih aktivnosti, prim. točko 11 obrazložitve). Zgolj sklicevanje na to, da je bilo treba kljub stavki velik delež nalog na upravni enoti vseeno opraviti, ne pomeni, da ni šlo za nujen ukrep za zagotovitev ustavno dopustnega cilja. Sodišče prve stopnje je pravilno ugotovilo, da zgolj kvantiteta opredeljenih bistvenih nalog ne more biti odločilna okoliščina, ki bi samodejno pomenila kršitev pravice do stavke in posledično nezakonitost izpodbijanega sklepa. V sklepu so opredeljeni le tipi nalog, ki jih je treba zagotavljati tudi v času stavke, ne pa število sproženih upravnih postopkov oziroma število oblastnih nalog, s katerimi so dejansko obremenjeni javni uslužbenci, ki opravljajo oblastne naloge na upravni enoti. Na pravilnost odločitve torej ne more vplivati (povsem splošna) pritožbena navedba, da se je v času izpodbijanega sklepa na upravni enoti moralo izvajati 195 (tipov) postopkov, kar je 81,93 % (vseh mogočih tipov postopkov pred upravnimi enotami), v času, ko ni stavke, pa se izvaja 238 (različnih tipov) postopkov. Pritožba neutemeljeno vztraja, da dolžnost izvajanja večine nalog, ki se lahko izvajajo na upravnih enotah, pomeni, da posamezni javni uslužbenci na konkretni upravni enoti niso mogli stavkati oziroma jim je bila pravica do stavke omejena. Iz samega števila bistvenih tipov postopkov, ki jih je upravna enota dolžna zagotavljati uporabnikom tudi v času stavke, ni mogoče samodejno sklepati na količino dela posameznih stavkajočih javnih uslužbencev, za katero predlagatelj zatrjuje, da ni bila bistveno zmanjšana glede na čas, ko ne stavkajo.

11.Sodišče prve stopnje je ob pravilni uporabi testa sorazmernosti zavzelo pravilno stališče, da je omejitev stavke javnih uslužbencev na upravnih enotah, ki je posledica izpodbijanega sklepa, sorazmeren ukrep glede na cilj varstva javnega interesa in temeljnih pravic vseh posameznikov. Pritožbeno sodišče soglaša, da sta obseg in teža posega sorazmerna z javnim interesom oziroma s pravicami prebivalstva do zagotavljanja osnovnih upravnih storitev, saj je nabor nalog iz izpodbijanega sklepa prilagojen okoliščinam v času veljavnosti sklepa, ta nabor temelji na ugotovitvi pristojnih ministrstev, katere naloge so v tem obdobju bistvene po posameznih področjih, izpodbijani sklep pa je veljal le 10 dni (nadomestil ga je nov sklep z dne 24. 5. 2024 - B 28), predlagatelj pa ni dokazal, da zaradi opravljanja nalog iz tega nabora javni uslužbenci sploh niso mogli stavkati. Glede na vse navedeno je treba zavrniti pritožbeno stališče, da je izpodbijani sklep nesorazmerno omejil pravico javnih uslužbencev na upravnih enotah do stavke.

12.Druge pritožbene navedbe za odločitev niso pravno odločilne, zato jih pritožbeno sodišče skladno z določbo prvega odstavka 360. člena ZPP ne presoja.

13.Ker niso podani niti uveljavljani pritožbeni razlogi niti razlogi, na katere se pazi po uradni dolžnosti, je pritožbeno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje (353. člen ZPP).

14.Predlagatelj s pritožbo ni uspel, zato skladno z določbo prvega odstavka 154. člena v povezavi s prvim odstavkom 165. člena ZPP sam krije svoje stroške pritožbenega postopka.

15.Nasprotna udeleženka sama krije stroške odgovora na pritožbo, saj odgovor na pritožbo ni v ničemer pripomogel k odločanju pritožbenega sodišča in tako ni bil potreben za postopek (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 155. člena ZPP).