Jedro

Jedro

Iz obravnavane odločbe tako niso razvidni bistveni razlogi za odločitev. Ni pojasnjeno dejansko stanje, na podlagi katerega je organ presodil, da tožnici pripada pravica do osebne asistenca v obsegu 30 ur tedensko in ne do 60 ur tedensko, kakor je v svoji odločbi ugotovil organ prave stopnje. Ravno odločitev toženca, da mimo pritožbe poseže v odločitev organa prve stopnje in tožnici dodeli osebno asistenco v manjšem obsegu, kot je odločil organ prve stopnje, narekujejo konkretizirano obrazložitev razlogov, ki so toženca vodili do zaključka o obsegu pravic tožnice iz naslova osebne asistence. Navedba dejanskega stanja je skopa do te mere, da je pravzaprav izostala.

Iz obravnavane odločbe tako niso razvidni bistveni razlogi za odločitev. Ni pojasnjeno dejansko stanje, na podlagi katerega je organ presodil, da tožnici pripada pravica do osebne asistenca v obsegu 30 ur tedensko in ne do 60 ur tedensko, kakor je v svoji odločbi ugotovil organ prave stopnje. Ravno odločitev toženca, da mimo pritožbe poseže v odločitev organa prve stopnje in tožnici dodeli osebno asistenco v manjšem obsegu, kot je odločil organ prve stopnje, narekujejo konkretizirano obrazložitev razlogov, ki so toženca vodili do zaključka o obsegu pravic tožnice iz naslova osebne asistence. Navedba dejanskega stanja je skopa do te mere, da je pravzaprav izostala.

Izrek

Izrek

I.Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti št. 14109-47/2022/4 z dne 1. 9. 2022 se odpravi in se vrne istemu organu v ponovni postopek.

I.Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti št. 14109-47/2022/4 z dne 1. 9. 2022 se odpravi in se vrne istemu organu v ponovni postopek.

II.Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v roku 15 dni od vročitve te sodbe povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki začnejo teči od poteka paricijskega roka dalje do plačila.

II.Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v roku 15 dni od vročitve te sodbe povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki začnejo teči od poteka paricijskega roka dalje do plačila.

Obrazložitev

Obrazložitev

Uvodno o upravnem postopku

Uvodno o upravnem postopku

1.Z izpodbijano odločbo je tožena stranka Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju toženec) odločila: (-) da se pritožbi A. A. (v nadaljevanju tožnica) ne ugodi; (-) da se odločba Centra za socialno delo Savinjsko - Šaleška št. 141-155/2021-31941/7 z dne 15. 2. 2022 odpravi; (-) da ima uporabnica A. A. pravico do 30 ur storitev osebne asistence na teden, in sicer storitev, namenjenih osebni pomoči uporabnika, storitev, namenjenih pomoči v gospodinjstvu in drugih dnevnih opravilih, spremstva, pomoči pri komunikaciji.

1.Z izpodbijano odločbo je tožena stranka Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju toženec) odločila: (-) da se pritožbi A. A. (v nadaljevanju tožnica) ne ugodi; (-) da se odločba Centra za socialno delo Savinjsko - Šaleška št. 141-155/2021-31941/7 z dne 15. 2. 2022 odpravi; (-) da ima uporabnica A. A. pravico do 30 ur storitev osebne asistence na teden, in sicer storitev, namenjenih osebni pomoči uporabnika, storitev, namenjenih pomoči v gospodinjstvu in drugih dnevnih opravilih, spremstva, pomoči pri komunikaciji.

2.Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je toženec odločbo izdal kot pritožbeni organ v postopku odločanja o pritožbi tožnice zoper zgoraj navedeno odločbo Centra za socialno delo Savinjsko - Šaleška, s katero je prvostopenjski upravni organ tožnici priznal pravico do 60 ur storitev osebne asistence na teden. Tožnica je v upravnem postopku izpodbijala odločitev o obsegu osebne asistence in trdila, da v takem obsegu priznana pravica do storitev osebne asistence na teden ne pokrije pomoči, ki jo potrebuje. Tožnica je trdila, da je veliko bolj nesamostojna pri vsakodnevnih opravilih, kot je bilo ugotovljeno z odločbo. Potrebuje nujno pomoč pri vseh vsakodnevnih opravilih, od oblačenja, priprave hrane, umivanja, saj je pri tem čisto nesamostojna in odvisna od tuje pomoči. Prav tako potrebuje konstanten nadzor 24 ur.

2.Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je toženec odločbo izdal kot pritožbeni organ v postopku odločanja o pritožbi tožnice zoper zgoraj navedeno odločbo Centra za socialno delo Savinjsko - Šaleška, s katero je prvostopenjski upravni organ tožnici priznal pravico do 60 ur storitev osebne asistence na teden. Tožnica je v upravnem postopku izpodbijala odločitev o obsegu osebne asistence in trdila, da v takem obsegu priznana pravica do storitev osebne asistence na teden ne pokrije pomoči, ki jo potrebuje. Tožnica je trdila, da je veliko bolj nesamostojna pri vsakodnevnih opravilih, kot je bilo ugotovljeno z odločbo. Potrebuje nujno pomoč pri vseh vsakodnevnih opravilih, od oblačenja, priprave hrane, umivanja, saj je pri tem čisto nesamostojna in odvisna od tuje pomoči. Prav tako potrebuje konstanten nadzor 24 ur.

3.Toženec se sklicuje na peti odstavek 20. člena Zakona o osebni asistenci (v nadaljevanju ZOA) in navaja, da o pritožbi zoper odločbo o pravici do osebne asistence odloča ministrstvo, ki pri odločanju lahko pridobi novo izvedensko mnenje. Citira prvi odstavek 21. člena ZOA, ki določa, da komisija izdela mnenje o vsebini in številu ur osebne asistence. Toženec pojasni, da je na podlagi devetega odstavka 20. člena ZOA odstopil dokumentacijo komisiji za pripravo mnenja o številu ur in vsebini osebne asistence za tožnico. Navaja, da je 11. 8. 2022 prejel izvedensko mnenje, ki mu je v celoti sledil in iz katerega izhaja, da je tožnica upravičena do 30 ur osebne asistence na teden. V nadaljevanju pa navaja, da iz mnenja komisije izhaja, da je na podlagi ugotovljenega dejanskega stanja oziroma položaja vlagatelja in na podlagi celotne razpoložljive dokumentacije ter osebnega razgovora vlagatelj upravičen do 40 ur storitev osebne asistence na teden. Ugotavlja, da je obseg ur storitev osebne asistence manjši, kot je bilo ugotovljeno ob izdaji izpodbijane odločbe Centra za socialno delo Savinjsko - Šaleška št. 141-155/2021-31941/7 z dne 15. 2. 2022. Toženec se sklicuje na pooblastilo iz desetega odstavka 20. člena ZOA in navaja, da je na podlagi 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) odločil, kot izhaja iz izreka odločbe.

3.Toženec se sklicuje na peti odstavek 20. člena Zakona o osebni asistenci (v nadaljevanju ZOA) in navaja, da o pritožbi zoper odločbo o pravici do osebne asistence odloča ministrstvo, ki pri odločanju lahko pridobi novo izvedensko mnenje. Citira prvi odstavek 21. člena ZOA, ki določa, da komisija izdela mnenje o vsebini in številu ur osebne asistence. Toženec pojasni, da je na podlagi devetega odstavka 20. člena ZOA odstopil dokumentacijo komisiji za pripravo mnenja o številu ur in vsebini osebne asistence za tožnico. Navaja, da je 11. 8. 2022 prejel izvedensko mnenje, ki mu je v celoti sledil in iz katerega izhaja, da je tožnica upravičena do 30 ur osebne asistence na teden. V nadaljevanju pa navaja, da iz mnenja komisije izhaja, da je na podlagi ugotovljenega dejanskega stanja oziroma položaja vlagatelja in na podlagi celotne razpoložljive dokumentacije ter osebnega razgovora vlagatelj upravičen do 40 ur storitev osebne asistence na teden. Ugotavlja, da je obseg ur storitev osebne asistence manjši, kot je bilo ugotovljeno ob izdaji izpodbijane odločbe Centra za socialno delo Savinjsko - Šaleška št. 141-155/2021-31941/7 z dne 15. 2. 2022. Toženec se sklicuje na pooblastilo iz desetega odstavka 20. člena ZOA in navaja, da je na podlagi 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) odločil, kot izhaja iz izreka odločbe.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

4.Tožnica v tožbi navaja, da jo izpodbija zaradi nepravilne ugotovitve dejanskega stanja, bistvenih kršitev določil postopka po ZUP in kršitev materialne zakonodaje. Predlaga, da se izpodbijana odločba v celoti odpravi, tožnici pa prizna pravica do 70 ur osebne asistence na teden.

4.Tožnica v tožbi navaja, da jo izpodbija zaradi nepravilne ugotovitve dejanskega stanja, bistvenih kršitev določil postopka po ZUP in kršitev materialne zakonodaje. Predlaga, da se izpodbijana odločba v celoti odpravi, tožnici pa prizna pravica do 70 ur osebne asistence na teden.

5.Tožnica navaja, da toženec ni v ničemer obrazložil svoje odločitve, da se obseg storitev osebne asistence zmanjša iz 60 na 30 ur. Ker odločba v tem delu ni obrazložena, jo je nemogoče preizkusiti. Toženec je v pritožbenem postopku pridobil novo mnenje, iz katerega ne izhaja, katere okoliščine je komisija ugotovila drugače kot komisija na prvi stopnji. Nasprotno, obe komisiji sta celo ugotovili, da tožnici pripadajo enake vrste storitev osebne asistence. Razlika je samo v obsegu priznanih ur, pri čemer toženec ne obrazloži in tudi iz mnenja ni razvidno, na katerem področju bi tožnica potrebovala manj ur. Tožnica zato izpostavlja, da niti mnenja niti odločbe ni mogoče preizkusiti, kar je po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP bistvena kršitev postopka, zaradi katere je potrebno odločbo odpraviti.

5.Tožnica navaja, da toženec ni v ničemer obrazložil svoje odločitve, da se obseg storitev osebne asistence zmanjša iz 60 na 30 ur. Ker odločba v tem delu ni obrazložena, jo je nemogoče preizkusiti. Toženec je v pritožbenem postopku pridobil novo mnenje, iz katerega ne izhaja, katere okoliščine je komisija ugotovila drugače kot komisija na prvi stopnji. Nasprotno, obe komisiji sta celo ugotovili, da tožnici pripadajo enake vrste storitev osebne asistence. Razlika je samo v obsegu priznanih ur, pri čemer toženec ne obrazloži in tudi iz mnenja ni razvidno, na katerem področju bi tožnica potrebovala manj ur. Tožnica zato izpostavlja, da niti mnenja niti odločbe ni mogoče preizkusiti, kar je po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP bistvena kršitev postopka, zaradi katere je potrebno odločbo odpraviti.

6.Nadalje tožnica tožencu očita, da je bistveno kršitev določil ZUP zagrešil tudi s tem, ko tožnici ni dal možnosti, da se izjasni o pridobljenem mnenju. Ker gre za ugotovitve organa, na katerih temelji odločba, bi toženec moral tožnico pozvati k temu, da se o pridobljenem mnenju izjavi, da bi nenazadnje tožnica imela možnost dokazovati nepravilnost ugotovitev in neresničnost dejstev, ki jih je ugotovil toženec in ki izvirajo iz tega mnenja. S tem je toženec tožnici omejil pravico, da se izreče o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev. Tožnica uveljavlja bistveno kršitev določil drugega odstavka 237. člena ZUP.

6.Nadalje tožnica tožencu očita, da je bistveno kršitev določil ZUP zagrešil tudi s tem, ko tožnici ni dal možnosti, da se izjasni o pridobljenem mnenju. Ker gre za ugotovitve organa, na katerih temelji odločba, bi toženec moral tožnico pozvati k temu, da se o pridobljenem mnenju izjavi, da bi nenazadnje tožnica imela možnost dokazovati nepravilnost ugotovitev in neresničnost dejstev, ki jih je ugotovil toženec in ki izvirajo iz tega mnenja. S tem je toženec tožnici omejil pravico, da se izreče o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev. Tožnica uveljavlja bistveno kršitev določil drugega odstavka 237. člena ZUP.

7.Tožnica opozarja, da je pritožbo zoper odločbo organa prve stopnje vložila zgolj tožnica, ne pa tudi toženec. Sklicuje se na 247. člen ZUP glede obsega preizkusa odločbe na pritožbeni stopnji in na drugi odstavek 253. člena ZUP, ki določa primere, ko lahko organ druge stopnje spremeni izpodbijano odločbo v škodo pritožnika. Tožnica trdi, da v predmetni zadevi ne gre za tak primer. Zatrjuje še, da deseti odstavek 20. člena ZOA sicer določa, da se v pritožbenem postopku lahko odloči, da vlagatelju pripada drugačen (večji ali manjši) obseg ur in drugačna opredelitev vrst storitev, vendar pa se je zoper odločbo na prvi stopnji pritožila zgolj tožnica, zato toženec ne bi smel določiti manjšega obsega ur.

7.Tožnica opozarja, da je pritožbo zoper odločbo organa prve stopnje vložila zgolj tožnica, ne pa tudi toženec. Sklicuje se na 247. člen ZUP glede obsega preizkusa odločbe na pritožbeni stopnji in na drugi odstavek 253. člena ZUP, ki določa primere, ko lahko organ druge stopnje spremeni izpodbijano odločbo v škodo pritožnika. Tožnica trdi, da v predmetni zadevi ne gre za tak primer. Zatrjuje še, da deseti odstavek 20. člena ZOA sicer določa, da se v pritožbenem postopku lahko odloči, da vlagatelju pripada drugačen (večji ali manjši) obseg ur in drugačna opredelitev vrst storitev, vendar pa se je zoper odločbo na prvi stopnji pritožila zgolj tožnica, zato toženec ne bi smel določiti manjšega obsega ur.

8.V nadaljevanju tožbe tožnica povzema ugotovitve iz mnenja o številu ur in vsebini osebne asistence komisij I. stopnje in II. stopnje, imenovanih v upravnem postopku.

8.V nadaljevanju tožbe tožnica povzema ugotovitve iz mnenja o številu ur in vsebini osebne asistence komisij I. stopnje in II. stopnje, imenovanih v upravnem postopku.

9.Toženec v odgovoru na tožbo navaja, da je ob odločanju o pritožbi tožnice uporabil pooblastilo iz devetega odstavka 20. člena ZOA in pridobil novo izvedensko mnenje. Sklicuje se na deseti odstavek 20. člena ZOA, tretji odstavek 21. člena ZOA in šesti odstavek 3. člena Pravilnika o osebni asistenci (v nadaljevanju Pravilnik). Pojasnjuje, da komisija pri ocenjevanju vrste, vsebine in obsega potreb uporabnika uporablja standardizirano orodje. Standardizirano orodje je torej pripomoček, ki ga je izdelal Inštitut Republike Slovenije za socialno varstvo. Člani strokovne komisije so za uporabo orodja posebno usposobljeni. Točke ne odražajo dejanskega števila ur, ki se dodelijo uporabniku. Ure se namreč izračunajo na podlagi posebnih algoritmov, določenih z orodjem. Toženec poudarja, da je ocenjevalno orodje delovni pripomoček strokovne komisije in ne mnenje, ki ga izdela komisija in je podlaga za določitev števila ur pri posameznem uporabniku. Navaja še, da je pri odločitvi o obsegu in vrsti storitev osebne asistence v celoti sledil mnenju strokovne komisije, pridobljenem v pritožbenem postopku.

9.Toženec v odgovoru na tožbo navaja, da je ob odločanju o pritožbi tožnice uporabil pooblastilo iz devetega odstavka 20. člena ZOA in pridobil novo izvedensko mnenje. Sklicuje se na deseti odstavek 20. člena ZOA, tretji odstavek 21. člena ZOA in šesti odstavek 3. člena Pravilnika o osebni asistenci (v nadaljevanju Pravilnik). Pojasnjuje, da komisija pri ocenjevanju vrste, vsebine in obsega potreb uporabnika uporablja standardizirano orodje. Standardizirano orodje je torej pripomoček, ki ga je izdelal Inštitut Republike Slovenije za socialno varstvo. Člani strokovne komisije so za uporabo orodja posebno usposobljeni. Točke ne odražajo dejanskega števila ur, ki se dodelijo uporabniku. Ure se namreč izračunajo na podlagi posebnih algoritmov, določenih z orodjem. Toženec poudarja, da je ocenjevalno orodje delovni pripomoček strokovne komisije in ne mnenje, ki ga izdela komisija in je podlaga za določitev števila ur pri posameznem uporabniku. Navaja še, da je pri odločitvi o obsegu in vrsti storitev osebne asistence v celoti sledil mnenju strokovne komisije, pridobljenem v pritožbenem postopku.

10.V prvi pripravljalni vlogi z dne 1. 12. 2022 tožnica še navaja, da iz mnenja Inštituta RS za socialno varstvo z dne 5. 8. 2022 ne izhaja, da je komisija uporabila standardizirano orodje, niti iz tega mnenja ne izhaja, katere parametre, okoliščine, dejstva, module naj bi zajemala ta orodja, torej katere okoliščine se ugotavljajo. Glede na to, da naj bi bilo podlaga za izdelavo mnenja neko standardizirano orodje (za katerega tožnica sploh ne ve ali obstaja ali ne, saj ga ni nikjer našla, da bi preverila ali je komisija upoštevala in ugotavljala vse module), pa nedvomno iz samega mnenja ne izhaja, da je bilo to standardizirano orodje sploh uporabljeno. Če je torej obvezen enotni predpis (ki velja za vse enako), mora biti ta objavljen in splošni javnosti dostopen, kar pa v predmetni zadevi ni. Tožnica vztraja, da niti mnenja niti odločbe ni mogoče preizkusiti. Vztraja pri kršitvah, ki jih očita že v tožbi.

10.V prvi pripravljalni vlogi z dne 1. 12. 2022 tožnica še navaja, da iz mnenja Inštituta RS za socialno varstvo z dne 5. 8. 2022 ne izhaja, da je komisija uporabila standardizirano orodje, niti iz tega mnenja ne izhaja, katere parametre, okoliščine, dejstva, module naj bi zajemala ta orodja, torej katere okoliščine se ugotavljajo. Glede na to, da naj bi bilo podlaga za izdelavo mnenja neko standardizirano orodje (za katerega tožnica sploh ne ve ali obstaja ali ne, saj ga ni nikjer našla, da bi preverila ali je komisija upoštevala in ugotavljala vse module), pa nedvomno iz samega mnenja ne izhaja, da je bilo to standardizirano orodje sploh uporabljeno. Če je torej obvezen enotni predpis (ki velja za vse enako), mora biti ta objavljen in splošni javnosti dostopen, kar pa v predmetni zadevi ni. Tožnica vztraja, da niti mnenja niti odločbe ni mogoče preizkusiti. Vztraja pri kršitvah, ki jih očita že v tožbi.

Odločanje brez glavne obravnave

Odločanje brez glavne obravnave

11.Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave. Oprlo se je na določbo prve alineje drugega odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ki določa, da lahko sodišče kljub temu, da je dejansko stanje med strankama sporno, odloči brez glavne obravnave, če je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi 64. člena ZUS-1, pa v upravnem sporu ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

11.Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave. Oprlo se je na določbo prve alineje drugega odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ki določa, da lahko sodišče kljub temu, da je dejansko stanje med strankama sporno, odloči brez glavne obravnave, če je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi 64. člena ZUS-1, pa v upravnem sporu ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

K I. točki izreka

K I. točki izreka

12.Tožba je utemeljena.

12.Tožba je utemeljena.

13.V skladu z določbo prvega odstavka 2. člena ZUS-1 odloča sodišče v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. V obravnavani zadevi je pred upravnim organom potekalo dvostopenjsko odločanje. V tem primeru je odvisno od vsebine posamezne odločitve, kateri upravni akt je lahko predmet izpodbijanja. Toženec je kot upravni organ druge stopnje sam meritorno odločil o zadevi tako, da je na podlagi desetega odstavka 20. člena ZOA in 252. člena ZUP kljub temu, da pritožbi ni ugodil, odločbo organa prve stopnje odpravil in s svojo odločbo sam rešil zadevo. Ker je upravni akt organa prve stopnje odpravljen, o pravici tožnice pa je odločeno z upravnim aktom organa druge stopnje, to je toženca, lahko sodišče v upravnem sporu odloča le o zakonitosti upravne odločbe, ki jo je v pritožbenem postopku izdal toženec.

13.V skladu z določbo prvega odstavka 2. člena ZUS-1 odloča sodišče v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. V obravnavani zadevi je pred upravnim organom potekalo dvostopenjsko odločanje. V tem primeru je odvisno od vsebine posamezne odločitve, kateri upravni akt je lahko predmet izpodbijanja. Toženec je kot upravni organ druge stopnje sam meritorno odločil o zadevi tako, da je na podlagi desetega odstavka 20. člena ZOA in 252. člena ZUP kljub temu, da pritožbi ni ugodil, odločbo organa prve stopnje odpravil in s svojo odločbo sam rešil zadevo. Ker je upravni akt organa prve stopnje odpravljen, o pravici tožnice pa je odločeno z upravnim aktom organa druge stopnje, to je toženca, lahko sodišče v upravnem sporu odloča le o zakonitosti upravne odločbe, ki jo je v pritožbenem postopku izdal toženec.

14.Sodišče po pregledu tožbe, izpodbijane odločbe in upravnega spisa ugotavlja, da je utemeljena tožbena graja, da je izpodbijana odločba obremenjena z absolutnimi bistvenimi kršitvami pravil postopka, ki jih določata ZUP in ZOA. Ustavno sodišče Republike Slovenije je v odločbi Up-260/01 z dne 5. 2. 2004 izpostavilo dve zahtevi, ki izhajata iz 22. člena Ustave Republike Slovenije, za kateri sodišče ocenjuje, da sta odločilni tudi v konkretnem primeru. Prizadeti osebi mora biti v upravnem postopku dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, na katere se opira odločba. Druga zahteva je, da mora biti odločba upravnega organa obrazložena. V citirani odločbi je Ustavno sodišče Republike Slovenije pojasnilo, kaj mora biti navedeno v odločbi upravnega organa, da bi sodišče lahko presojalo njeno zakonitost. Gre za: (-) opis hipotetičnega zakonskega dejanskega stanja, v okviru katerega mora upravni organ, ki odloča o izpolnjenosti predpostavk, navesti, kakšno vsebino je dal določenemu pravnemu pojmu; (-) dejansko stanje stvari, pomembno za zakonito in pravilno odločbo; (-) dokazi, ki utemeljujejo obstoj teh dejstev, in (-) razlogi, ki so bili odločilni pri presoji dokazov. Sodišče pri tem dodaja, da so sestavine upravne odločbe s polno obrazložitvijo določene v prvem odstavku 214. člena ZUP, v skladu s katerim obrazložitev obsega: (-) razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; (-) ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; (-) razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; (-) navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; (-) razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in (-) razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Če je obrazložitev pomanjkljiva, so lahko zagotovljena pravna sredstva le navidezna. Pravica do pravnega sredstva je lahko učinkovita le, če je odločba najprej polno obrazložena, kar pomeni, da mora biti obrazložena na tako konkreten način, da bo omogočena presoja, ali je organ v zadostni meri izpolnil vse zahteve, ki mu jih glede ugotovitvenega in dokaznega bremena nalagajo zakonske določbe.

14.Sodišče po pregledu tožbe, izpodbijane odločbe in upravnega spisa ugotavlja, da je utemeljena tožbena graja, da je izpodbijana odločba obremenjena z absolutnimi bistvenimi kršitvami pravil postopka, ki jih določata ZUP in ZOA. Ustavno sodišče Republike Slovenije je v odločbi Up-260/01 z dne 5. 2. 2004 izpostavilo dve zahtevi, ki izhajata iz 22. člena Ustave Republike Slovenije, za kateri sodišče ocenjuje, da sta odločilni tudi v konkretnem primeru. Prizadeti osebi mora biti v upravnem postopku dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, na katere se opira odločba. Druga zahteva je, da mora biti odločba upravnega organa obrazložena. V citirani odločbi je Ustavno sodišče Republike Slovenije pojasnilo, kaj mora biti navedeno v odločbi upravnega organa, da bi sodišče lahko presojalo njeno zakonitost. Gre za: (-) opis hipotetičnega zakonskega dejanskega stanja, v okviru katerega mora upravni organ, ki odloča o izpolnjenosti predpostavk, navesti, kakšno vsebino je dal določenemu pravnemu pojmu; (-) dejansko stanje stvari, pomembno za zakonito in pravilno odločbo; (-) dokazi, ki utemeljujejo obstoj teh dejstev, in (-) razlogi, ki so bili odločilni pri presoji dokazov. Sodišče pri tem dodaja, da so sestavine upravne odločbe s polno obrazložitvijo določene v prvem odstavku 214. člena ZUP, v skladu s katerim obrazložitev obsega: (-) razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; (-) ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; (-) razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; (-) navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; (-) razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in (-) razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Če je obrazložitev pomanjkljiva, so lahko zagotovljena pravna sredstva le navidezna. Pravica do pravnega sredstva je lahko učinkovita le, če je odločba najprej polno obrazložena, kar pomeni, da mora biti obrazložena na tako konkreten način, da bo omogočena presoja, ali je organ v zadostni meri izpolnil vse zahteve, ki mu jih glede ugotovitvenega in dokaznega bremena nalagajo zakonske določbe.

15.Sodišče pritrjuje tožnici, da ji je bila v konkretni zadevi pravica do izjave kršena. Peti odstavek 20. člena ZOA določa, da se odločba o pravici do osebne asistence izda na podlagi mnenja strokovne komisije centra za socialno delo, po devetem odstavku 20. člena ZOA pa lahko ministrstvo pri odločanju o pritožbi pridobi novo izvedensko mnenje. Komisija izdela mnenje v številu ur in vsebini osebne asistence (prvi odstavek 21. člena ZOA) na podlagi osebnega razgovora z uporabnikom oziroma njegovim zakonitim zastopnikom (tretji odstavek 21. člena ZOA). ZOA ne ureja pravice stranke do izjave, zato je potrebno glede tega vprašanja uporabiti določbe ZUP. Iz prvega odstavka 5. člena ZOA namreč izhaja, da se v postopku uveljavljanja pravice do osebne asistence uporabljajo določbe zakona, ki urejajo splošni upravni postopek, če posamezna vprašanja v tem zakonu niso urejena drugače. Ker torej ZOA ne ureja pravice stranke do izjave, bi moral toženec ravnati po določbah ZUP.

15.Sodišče pritrjuje tožnici, da ji je bila v konkretni zadevi pravica do izjave kršena. Peti odstavek 20. člena ZOA določa, da se odločba o pravici do osebne asistence izda na podlagi mnenja strokovne komisije centra za socialno delo, po devetem odstavku 20. člena ZOA pa lahko ministrstvo pri odločanju o pritožbi pridobi novo izvedensko mnenje. Komisija izdela mnenje v številu ur in vsebini osebne asistence (prvi odstavek 21. člena ZOA) na podlagi osebnega razgovora z uporabnikom oziroma njegovim zakonitim zastopnikom (tretji odstavek 21. člena ZOA). ZOA ne ureja pravice stranke do izjave, zato je potrebno glede tega vprašanja uporabiti določbe ZUP. Iz prvega odstavka 5. člena ZOA namreč izhaja, da se v postopku uveljavljanja pravice do osebne asistence uporabljajo določbe zakona, ki urejajo splošni upravni postopek, če posamezna vprašanja v tem zakonu niso urejena drugače. Ker torej ZOA ne ureja pravice stranke do izjave, bi moral toženec ravnati po določbah ZUP.

16.Sodišče sicer ugotavlja, da je pristojni minister na podlagi posameznih določb ZOA, ki so napotovale na ureditev v podzakonskem aktu, izdal Pravilnik, ki v drugem odstavku 4. člena določa, da center za socialno delo pošlje kopijo mnenja v vednost vlagatelju. Pravilnik torej določa obveznost seznanitve stranke z izvedenskim mnenjem, ne pa tudi njene pravice do izjave o izvedenskem mnenju. Pravilnik pravice do izjave ne izključuje (kar bi bilo v nasprotju z določbami ZUP, ki ga je potrebno uporabiti na podlagi prvega odstavka 5. člena ZOA), le ureja je ne. Sodišče tako meni, da je v zvezi s strankino pravico do izjave potrebno uporabiti ZUP.

16.Sodišče sicer ugotavlja, da je pristojni minister na podlagi posameznih določb ZOA, ki so napotovale na ureditev v podzakonskem aktu, izdal Pravilnik, ki v drugem odstavku 4. člena določa, da center za socialno delo pošlje kopijo mnenja v vednost vlagatelju. Pravilnik torej določa obveznost seznanitve stranke z izvedenskim mnenjem, ne pa tudi njene pravice do izjave o izvedenskem mnenju. Pravilnik pravice do izjave ne izključuje (kar bi bilo v nasprotju z določbami ZUP, ki ga je potrebno uporabiti na podlagi prvega odstavka 5. člena ZOA), le ureja je ne. Sodišče tako meni, da je v zvezi s strankino pravico do izjave potrebno uporabiti ZUP.

17.Po 9. členu ZUP, ki uzakonja načelo zaslišanja stranke, ima stranka pravico, da se izjavlja tudi o ugotovitvah organa, da lahko učinkovito varuje svoj pravni položaj. Kot določa 146. člen ZUP, mora uradna oseba, ki vodi ugotovitveni postopek, stranki dati možnost, da uveljavi pravice, ki ji gredo v ugotovitvenem postopku. Izrecno pa četrti odstavek 146. člena ZUP določa, da pristojni organ ne sme izdati odločbe, preden ne da stranki možnosti, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za izdajo odločbe.

17.Po 9. členu ZUP, ki uzakonja načelo zaslišanja stranke, ima stranka pravico, da se izjavlja tudi o ugotovitvah organa, da lahko učinkovito varuje svoj pravni položaj. Kot določa 146. člen ZUP, mora uradna oseba, ki vodi ugotovitveni postopek, stranki dati možnost, da uveljavi pravice, ki ji gredo v ugotovitvenem postopku. Izrecno pa četrti odstavek 146. člena ZUP določa, da pristojni organ ne sme izdati odločbe, preden ne da stranki možnosti, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za izdajo odločbe.

18.Sodišče ugotavlja, da je med strankama nesporno, da je toženec pri reševanju pritožbe sam pridobil mnenje komisije o številu ur in vsebini osebne asistence. Toženec v izpodbijani odločbi navaja, da je omenjeno mnenje prejel 11. 8. 2022. Sodišče sicer ugotavlja, da tega mnenja ni med redno spisovno dokumentacijo upravnega spisa. Očitno gre za mnenje o obsegu ur in vsebini storitev osebne asistence Inštituta RS za socialno varstvo z dne 5. 8. 2022, ki je priloga A4 predmetnega spisa. Sodišče sledi tožnici, da toženec mnenja komisije z dne 5. 8. 2022, ki ga je pridobil sam v postopku obravnavanja tožničine pritožbe, pred izdajo izpodbijane odločbe tožnici ni vročal v izjavo. Sodišče šteje, da gre za nesporno dejstvo med strankama, saj toženec teh navedb tožnice v upravnem sporu ne zanika (drugi odstavek 214. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), prav tako nasprotno ne izhaja iz spisovnega gradiva upravnega spisa. Po navedenem sodišče zaključuje, da v obravnavani zadevi izpodbijana odločba temelji na mnenju komisije, pri čemer tožnici pred izdajo odločbe ni bila dana možnost, da se izreče o ugotovitvah iz mnenja komisije. Tožnica ima zato prav, da je izpodbijana odločitev obremenjena s kršitvijo pravil postopka. Pri tem sodišče poudarja, da je navedena postopkovna kršitev po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP opredeljena kot absolutna bistvena kršitev pravil upravnega postopka.

19.Sodišče nadalje soglaša s tožnico tudi, da je izpodbijana odločba pomanjkljiva. Izpodbijana odločba je sicer odločba upravnega organa druge stopnje, s katero je ta odpravil odločbo prve stopnje in s svojo odločbo sam rešil zadevo (drugi odstavek 251. člena ZUP v zvezi z desetim odstavkom 20. člena ZOA). Vendar tudi toženo stranko kot organ druge stopnje zavezujejo določbe ZUP glede sestavnih delov odločbe. To izhaja iz prvega odstavka 254. člena ZUP, ki določa, da se določbe ZUP, ki se nanašajo na odločbo, smiselno uporabljajo tudi za odločbo o pritožbi. Nadalje drugi odstavek 254. člena ZUP določa, da se morajo v obrazložitvi odločbe druge stopnje presoditi vse pritožbene navedbe. Če je navedbe pravilno presodil že organ prve stopnje, se lahko organ druge stopnje sklicuje na razloge iz prve odločbe. Iz navedenega izhaja, da se odločba organa druge stopnje po strukturi lahko razlikuje od odločbe organa prve stopnje, če je to utemeljeno zaradi značilnosti pritožbenega odločanja. V primeru, kot je konkretni, ko je toženec kot pritožbeni organ sam izvajal dokazni postopek in nato (po odpravi odločbe prve stopnje) sam odločil o tožničini pravici, pa ni mogoče odstopiti od zahteve po obrazloženosti odločbe v skladu s prvim odstavkom 214. člena ZUP.

20.Sodišče ugotavlja, da toženec v obrazložitvi izpodbijane odločbe povzame izrek odločbe prve stopnje in vsebino pritožbe, ugotovi dopustnost pritožbe, citira postopkovne določbe 20. in 21. člena ZOA glede uveljavljanja osebne asistence in pojasni, da je v skladu z le-temi imenoval komisijo za pripravo drugostopenjskega izvedenskega mnenja o številu ur in vsebini osebne asistence. Toženec nato navede, da je v celoti sledil izvedenskemu mnenju komisije, iz katerega izhaja, da je tožnica upravičena do 30 ur osebne asistence na teden. Tožnica ugotavlja, da toženec v naslednjem odstavku navede, da iz mnenja komisije izhaja, da je vlagatelj upravičen do 40 ur storitev osebne asistence na teden.

21.Glede na vsebino obrazložitve se sodišče strinja s tožbenimi navedbami, da so ugotovitve o dejanskem stanju izostale in tožnici pritrjuje, da je izpodbijana odločba pomanjkljiva. Izpodbijana odločba ne vsebuje dejanskega dela obrazložitve, ki se nanaša na dejstva, ki jih je tožena stranka ugotovila in ki tvorijo dejansko stanje, na katerem temelji odločitev, odločba pa nima niti sklepnega, to je dokaznega dela, ki bi vseboval razloge za odločitev glede na ugotovljeno konkretno dejansko stanje ob upoštevanju materialnega predpisa, ki določa vsebino pravice. Sodišče poudarja, da ZOA in na njegovi podlagi izdan Pravilnik res določata obligatorno pridobitev mnenja strokovne komisije, vendar mnenje ne nadomešča odločbe, temveč je zgolj dokaz oziroma eden od dokazov v postopku odločanja, s katerim se ugotavljajo dejstva, na podlagi katerih se izda odločba (prvi odstavek 164. člena ZUP). Pridobitev strokovnega (izvedenskega) mnenja pa ne odvezuje toženca dolžnosti, da v skladu z metodološkim napotkom iz 10. člena ZUP, ki uzakonja načelo proste presoje dokazov, strokovno (izvedensko) mnenje in morebitne druge dokaze vestno in skrbno analizira in primerja ter na podlagi takšne presoje sam ugotovi za odločitev pomembna dejstva (dejansko stanje) in svoje ugotovitve in sklepe v odločbi obrazloži. To pomeni, da mora upravni organ vselej svojo odločitev obrazložiti na način, kot predpisuje zakon. Zgolj golo sklicevanje na izvid in mnenje strokovnega organa in njegov zaključek zahtevi po obrazložitvi ne zadostuje, saj je odločitev o pravici do osebne asistence v pristojnosti upravnega organa in ne po njem postavljene komisije. Iz obravnavane odločbe tako niso razvidni bistveni razlogi za odločitev. Ni pojasnjeno dejansko stanje, na podlagi katerega je organ presodil, da tožnici pripada pravica do osebne asistence v obsegu 30 ur tedensko in ne do 60 ur tedensko, kakor je v svoji odločbi ugotovil organ prve stopnje, ali celo več ur, kakor je trdila tožnica. Ravno odločitev toženca, da mimo pritožbe poseže v odločitev organa prve stopnje in tožnici dodeli osebno asistenco v manjšem obsegu, kot je odločil organ prve stopnje, narekujejo konkretizirano obrazložitev razlogov, ki so toženca vodili do zaključka o obsegu pravic tožnice iz naslova osebne asistence. Sodišče ugotavlja, da ne gre le za pomanjkljivo obrazložitev, temveč za situacijo, ko je navedba dejanskega stanja in razlogov skopa do te mere, da omogoča oceno, da je pravzaprav izostala. Posledično se odločbe ne da preizkusiti. Sodišče samo od sebe opozarja tudi na pomanjkljivost odločbe, ki se odraža v nasprotju v obrazložitvi izpodbijane odločbe glede števila ur storitev osebne asistence. Toženec namreč na enem mestu navaja, da je tožnica po mnenju komisije upravičena do 30 ur tedensko, na drugem mestu pa, da iz mnenja komisije izhaja, da tožnici pripada 40 ur osebne asistence tedensko. Posledično obstaja tudi nasprotje med izrekom odločbe in obrazložitvijo.

22.Tretji odstavek 27. člena ZUS-1 določa, da je bistvena kršitev določb postopka vselej podana, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka. Kot je že pojasnjeno, ZUP med absolutne bistvene kršitve pravil postopka uvršča tudi primere, ko je stranki kršena pravica do izjave (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), nadalje pa tudi primere, ko se odločba ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Pri teh kršitvah se vpliv na zakonitost oziroma pravilnost odločitve domneva in ga ni potrebno posebej ugotavljati. Sodišče po navedenem zaključuje, da je podan izpodbojni razlog iz druge točke prvega odstavka 27. člen ZUS-1 v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1.

23.Sodišče ugotavlja, da je del tožbe namenjen grajanju ugotovljenega dejanskega stanja. Kot je razvidno iz te sodbe, je sodišče ugotovilo pomanjkljivost obrazložitve izpodbijane odločbe glede ugotovljenega dejanskega stanja (zaradi česar je podana postopkovna kršitev), kar pa v nadaljevanju onemogoča vsebinsko presojo utemeljenosti izpodbojnih razlogov zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (tožnica tožbene očitke črpa neposredno iz mnenja komisije in ne iz odločbe, ki je predmet sodnega preizkusa) in nepravilne uporabe materialnega prava. Tožba je utemeljena že zaradi bistvenih kršitev določb postopka.

24.Sodišče pripominja še, da je zmotno tožničino naziranje, da toženec nima zakonske podlage za poseg v odločbo prve stopnje v škodo pritožnika, četudi gre za edinega pritožnika. Edina stranka tovrstnih postopkov je namreč vlagatelj vloge za uveljavljanje pravice do osebne asistence. Toženec ni stranka, temveč upravni organ druge stopnje v upravnem postopku, zato tudi nima pravice do vložitve pritožbe zoper odločbo organa prve stopnje. Po navedenem je določbo desetega odstavka 20. člena ZOA mogoče razlagati le tako, da v zvezi s prvim odstavkom 5. člena ZOA uzakonja izrecno pooblastilo pritožbenemu organu, da lahko v pritožbenem postopku glede obsega ur in vrst storitev osebne asistence odloči tudi na škodo (edinega) pritožnika, ki je po povedanem lahko le vlagatelj zahtevka, torej v konkretni zadevi tožnica.

25.Tožnica s tožbo zahteva odločitev v sporu polne jurisdikcije (četrta alineja prvega odstavka 33. člena ZUS-1). Glede na sodno prakso velja, predvsem z vidika tretjega odstavka 120. in 157. člena Ustave Republike Slovenije, naj sodišče le izjemoma odloča o stvari sami, še zlasti, če sama presoja zakonitosti ne bi zadovoljila namena, zaradi katerega se ti akti preizkušajo v upravnem sporu. To izhaja tudi iz določb prvega odstavka 7. in 65. člena ZUS-1. Odločanje o stvari sami ureja ZUS-1 v prvem odstavku 65. člena, ki določa, da sme sodišče v sporu polne jurisdikcije odločiti, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje, zlasti pa, če bi odprava izpodbijanega akta in nov postopek pri pristojnem upravnem organu prizadela tožniku težko popravljivo škodo (1. točka) ali izda pristojni organ potem, ko je bil upravni akt odpravljen, nov upravni akt, ki je v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča ali z njegovimi stališči, ki se nanašajo na postopek (2. točka). V petem odstavku istega člena pa ZUS-1 napotuje še na pogoje iz prvega odstavka 7. člena. Prvi pogoj iz prvega odstavka 7. člena ZUS-1 je, da tožnik tako odločanje uveljavlja s tožbenim zahtevkom. V preostalem delu te določbe pa ZUS-1 zaradi spoštovanja ustavnega načela delitve oblasti omejuje možnosti za odločanje sodišča v sporu polne jurisdikcije. Tako lahko sodišče o pravici sami odloča, če tako odločanje zapoveduje zakon, ali pa, če je to potrebno zaradi narave pravice oziroma zaradi varstva ustavne pravice. Sodišče v konkretni zadevi dejanskega stanja ni ugotavljalo samo, zbrani podatki postopka pa ne dajejo zanesljive podlage za vsebinsko odločitev. Poleg tega tožnica ni trdila, da odprava odločbe in vrnitev zadeve tožencu v ponovno odločanje pomeni zanjo težko popravljivo škodo. Nadalje sodišče ugotavlja, da zakon sodnega odločanja v tovrstnih primerih ne zapoveduje, prav tako pa tožnica ne navaja nobene okoliščine, iz katere bi izhajalo, da bi sodno odločanje moralo nadomestiti upravno odločanje, ker bi drugačno ravnanje pomenilo nedopusten poseg v pravico do sodnega varstva ali ker bi to zahtevala narava pravice ali varstvo ustavne pravice.

26.Ne glede na to, ali tožba vsebuje tudi predlog za odpravo akta, je treba šteti, da vsaka tožba v sporu polne jurisdikcije implicira predlog na odpravo akta. Sodišče je po navedenem ob zgoraj obrazloženi utemeljenosti tožbe na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 in četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo tako, da je izpodbijan upravni akt odpravilo in vrnilo zadevo tožencu v ponovni postopek, saj pogoji za zavrnitev tožbe, določeni v drugem odstavku 63. člena ZUS-1, niso podani. V ponovnem postopku reševanja zadeve bo moral upravni organ (toženec) pred izdajo odločbe mnenje, ki ga je ali bo v ponovljenem postopku izdelala komisija, tožnici vročiti in ji dati možnost, da se o mnenju izjavi. Posamezni sestavni deli odločbe morajo obsegati podatke, ki jih določa ZUP. Predvsem mora obrazložitev odločbe obsegati vse zakonsko določene sestavine, tako da jo bo moč preizkusiti. Če upravni organ ne bo sledil trditvam tožnice o obsegu storitev osebne asistence in bo določil nižje število ur, se mora v odločbi opredeliti tudi do trditev, s katerimi tožnica utemeljuje, da potrebuje večji obseg ur (70 ur) osebne asistence.

K II. točki izreka

27.Tožnica v zadevi zahteva tudi povrnitev stroškov postopka. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo, je odločilo, da mora toženec tožnici v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 povrniti stroške postopka. Po navedenem določilu sodišče v primeru, če je ugodilo tožbi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravilo ali ugotovilo nezakonitost izpodbijanega upravnega akta, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s pravilnikom, ki ga izda ministrica oziroma minister, pristojen za pravosodje. Prisojeni znesek plača toženec. Na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu je sodišče prisodilo tožnici ustrezen pavšalni znesek povračila stroškov v višini 285,00 EUR, kar z 22 % DDV znaša 347,70 EUR. Zadeva je bila namreč rešena brez glavne obravnave, tožnico pa je v postopku zastopala pooblaščenka, ki je odvetnica. Prisojeni znesek stroškov mora tožnici povrniti toženec v roku 15 dni, šteto od dne, ko mu je vročena ta sodba (313. člen ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), od poteka tako določenega paricijskega roka dalje tečejo tudi zakonske zamudne obresti (prvi odstavek 299. člena OZ).