6. 2. 2020

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Andreja Ambroža, Kranj, in drugih, ki jih zastopa Špela Sajovic, Kranj, na seji 6. februarja 2020

sklenilo:

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za območje EUP z oznakami ML 7/1-13 Mlaka pri Kranju (Uradni list RS, št. 76/18) ter 30. in 45. člena Odloka o prostorskih sestavinah dolgoročnega in družbenega plana za območje Mestne občine Kranj (Uradni list RS, št. 76/03, 32/04, 22/06, 22/08, 33/10 in 8/12) se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pobudniki vlagajo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za območje EUP z oznakami ML 7/1-13 Mlaka pri Kranju (v nadaljevanju OPPN) in 30. ter 45. člena Odloka o prostorskih sestavinah dolgoročnega in družbenega plana za območje Mestne občine Kranj (v nadaljevanju Odlok o prostorskih sestavinah). Pobudniki zatrjujejo, da je OPPN v neskladju s 153. in 73. členom Ustave, ker ne varuje naravne dediščine, temveč jo ogroža in uničuje. Postopek priprave in sprejemanja OPPN, ki predvideva gradnjo nove stanovanjske soseske pri naselju Mlaka, naj ne bi bil skladen s 57., 58. in 59. členom Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07, 108/09, 57/12 in 109/12 – ZPNačrt), ki so urejali začetek priprave OPPN, njegov osnutek in dopolnjen osnutek. Zatrjujejo tudi, da je OPPN v neskladju s 40. členom Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 70/08, 108/09, 48/12, 57/12, 92/13, 56/15, 102/15 in 30/16 – v nadaljevanju ZVO-1), ker pri njegovi pripravi in sprejemanju ni bila izvedena celovita presoja vplivov na okolje. Člen 23 OPPN naj bi bil v neskladju z 12. členom Direktive Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst (UL L 206, 22. 7. 1992), 5. členom Uredbe o zavarovanih prosto živečih živalskih vrstah (Uradni list RS, št. 46/04, 109/04, 84/05, 115/07, 96/08, 36/09, 102/11, 15/14, 64/16 in 62/19) in 4. členom ZVO-1. Člen 8 OPPN, ki določa pogoje in usmeritve za projektiranje in gradnjo, pa naj bi bil tudi v neskladju z 9. členom Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84, 37/85, 29/86 in Uradni list RS, št. 26/90, 18/93, 47/93, 71/93 in 44/97 – v nadaljevanju ZUN) in Odlokom o strategiji prostorskega razvoja Slovenije (Uradni list RS, št. 76/04 – OdSPRS). Člen 35 Odloka o prostorskih usmeritvah, s katerim je Občina spremenila namensko rabo kmetijskih zemljišč ob Mlaškem potoku in gozdnih zemljišč Udin boršt, ki ležijo v območju urejanja OPPN, tako, da jih je opredelila kot stavbna zemljišča, in 45. člen Odloka o prostorskih usmeritvah, s katerim je določila programsko zasnovo območja Mlaka zahod, naj bi bila v neskladju s 35. in 39. členom ZUN, Gozdnogospodarskima načrtoma gozdnogospodarske enote Preddvor za obdobji 1992–2001 in 2002–2011, ki po 6. členu Zakona o gozdovih (Uradni list RS, št. 30/93, 67/02, 110/07, 106/10, 63/13, 17/14, 24/15 in 77/16 – v nadaljevanju ZG) predstavljata podlago za poseganje v gozdni prostor in gospodarjenje z gozdovi, ter ZG, posebej 43., 44., 45. in 93 členom. Pobudniki Ustavnemu sodišču predlagajo, naj začasno zadrži izvrševanje OPPN.

2.Pobudniki (krajani Mlake pri Kranju) svoj interes za presojo izpodbijanih predpisov utemeljujejo z zatrjevanjem, da so (so)lastniki in uporabniki nepremičnin v naselju Mlaka pri Kranju, z izjemo dveh, ki se nahajata v naselju Kokrica. Osemnajst pobudnikov naj bi bilo (so)lastnikov ali uporabnikov nepremičnin, ki mejijo na območje urejanja OPPN oziroma so njegovi neposredni mejaši. Drugi pobudniki so (so)lastniki ali uporabniki nepremičnin v naselju Mlaka pri Kranju, ki so od območja urejanja OPPN oddaljene od 5 do 200 m. Z v OPPN načrtovanim posegom naj bi se bistveno poslabšale njihove bivanjske razmere. Zaradi načrtovane gradnje nove stanovanjske soseske oziroma njenih posledic (bistveno povečano število prebivalstva in s tem povezanih vplivov) naj bi jim lahko nastala tudi premoženjska škoda, tj. znižanje vrednosti njihovih nepremičnin.

3.Društvo za ohranitev Udinboršta pa svoj pravni interes utemeljuje z navedbo, da je nevladna organizacija, ki deluje v javnem interesu na področju varstva okolja. Kot taka naj bi imelo v skladu s šestim odstavkom 11. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 61/17 – v nadaljevanju ZUreP-2) zoper prostorske izvedbene akte pravico do vlaganja pravnih sredstev v skladu s tem zakonom. Z izpodbijanima predpisoma, ki predvidevata pozidavo ekološko in socialno pomembnega gozda Udin boršt ter regulacijo Mlaškega potoka, naj bi bilo kršeno varstvo naravne dediščine in biotske raznovrstnosti. Hkrati pa naj bi zaradi intenzivne pozidave prišlo do krajevno neobičajnih imisij, ki bodo bistveno poslabšale pogoje za zdravje, počutje in kakovost življenja prebivalcev Mlake.

4.Pobudniki glede Odloka o prostorskih sestavinah, ki je prenehal veljati z uveljavitvijo Odloka o izvedbenem prostorskem načrtu Mestne občine Kranj (Uradni list RS, št. 74/14, 9/16, 63/16, 20/17, 42/17, 63/17, 1/18, 23/18, 41/18 in 76/19) dne 15. 11. 2014, navajajo, da posledice njegove protiustavnosti in nezakonitosti niso bile odpravljene, saj je pomenil neposredno pravno podlago in izhodišče za sprejem OPPN. S tem zatrjujejo obstoj pogoja iz 47. člen ZUstS, po katerem lahko Ustavno sodišče presoja neveljavne predpise, če niso bile odpravljene posledice zatrjevane protiustavnosti oziroma nezakonitosti.

B.

5.Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.

6.Izpodbijani OPPN ne učinkuje neposredno. Gradnja neposredno na podlagi OPPN ni mogoča, saj mora pristojni upravni organ na podlagi navedenega predpisa odločiti o dovoljenosti gradnje in predpisati konkretne pogoje, ki jih je treba pri gradnji upoštevati. Kolikor bodo pobudniki udeleženi v postopku izdaje gradbenega dovoljenja (kot stranke oziroma stranski udeleženci),[1] bodo lahko očitke o protiustavnosti in nezakonitosti OPPN navajali v navedenemu postopku. Po ustaljeni ustavnosodni presoji se v primerih, ko izpodbijani predpis ne učinkuje neposredno, lahko pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS. To stališče Ustavnega sodišča je podrobneje obrazloženo v sklepu Ustavnega sodišča št. U-I-251/07 z dne 10. 1. 2008 (Uradni list RS, št. 6/08, in OdlUS XVII, 2). Ker pobudniki za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti OPPN ne izkazujejo pravnega interesa, je Ustavno sodišče njihovo pobudo zavrglo. Glede na tako odločitev se Ustavnemu sodišču ni bilo treba opredeljevati do predloga pobudnikov za začasno zadržanje izvrševanja OPPN.

7.Odlok o prostorskih sestavinah je prenehal veljati z uveljavitvijo Odloka o izvedbenem prostorskem načrtu Mestne občine Kranj dne 15. 11. 2014. Po tretjem odstavku 24. člena ZUstS lahko pobudnik vloži pobudo, kadar podzakonski predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, učinkuje neposredno in posega v pravice, pravne interese oziroma v pravni položaj pobudnika, v enem letu od njegove uveljavitve oziroma v enem letu od dneva, ko je pobudnik izvedel za nastanek škodljivih posledic. Ustavno sodišče praviloma presoja le veljavne predpise, na podlagi 47. člena ZUstS pa lahko presoja neveljavne predpise, če niso bile odpravljene posledice njihove protiustavnosti in nezakonitosti. Da bi bila torej pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanega Odloka dopustna, bi morali pobudniki izkazati, da (1) izpodbijani predpis učinkuje neposredno in posega v njihove pravice, pravne interese oziroma v pravni položaj, da (2) je pobuda vložena pravočasno glede na tretji odstavek 24. člena ZUstS, ter da glede na prvi odstavek 47. člena ZUstS niso bile odpravljene posledice zatrjevane protiustavnosti.[2] Po ustavnosodni presoji določitev namenske rabe zemljišč v občinskem prostorskem načrtu učinkuje neposredno.[3] V nadaljevanju je zato treba preizkusiti, ali je pobuda vložena pravočasno.

8.Zakonodajalec je v tretjem odstavku 24. člena ZUstS rok za vložitev pobude zoper podzakonske predpise in akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil, kadar ti neposredno posegajo v pravice, pravne interese oziroma pravni položaj pobudnika, določil tako, da ga je vezal na čas enega leta po uveljavitvi predpisa (t. i. objektivni rok) oziroma na čas enega leta po tem, ko je pobudnik izvedel za nastanek škodljivih posledic (t. i. subjektivni rok). Iz navedenega izhaja, da je za presojo pravočasnosti vložitve pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa prvenstveno upošteven zakonsko določen objektivni rok, kar je razumljivo, saj se predpisi objavljajo v uradnih glasilih, objava pa je namenjena prav temu, da se vsi, ki jih predpis zadeva, z njim lahko seznanijo pred njegovo uveljavitvijo. To, da zakonodajalec dopušča tudi subjektivni rok, glede na navedeno ne more pomeniti zanikanja objektivnega roka. Pomeni le to, da nekatere škodljive posledice lahko nastanejo že s samo uveljavitvijo predpisa, nekatere škodljive posledice pa so že po svoji naravi takšne, da lahko nastanejo šele z njegovim izvrševanjem. V slednjih primerih bi vezanost zgolj na objektivni rok pomenila prehudo omejitev in zato zakon dopušča tudi subjektivni rok, ki je vezan na to, kdaj je posameznik izvedel za nastanek škodljivih posledic. Ker je ta trenutek po naravi stvari odvisen od subjektivnih okoliščin na strani pobudnika, je pomembno, da ta izčrpno in prepričljivo utemelji trditev o tem, kdaj je izvedel za nastanek škodljivih posledic, ter pri tem navede tudi vsa dejstva in okoliščine, na podlagi katerih je mogoče njegovo trditev preveriti in oceniti. Dokazno breme o obstoju teh dejstev in okoliščin je torej v tem primeru v celoti na strani pobudnika, presoja Ustavnega sodišča pa je odvisna zlasti od prepričljivosti pobudnikove utemeljitve.[4]

9.Da bi se pobudniki lahko uspešno sklicevali na subjektivni rok, bi torej morali dokazati, da so za nastanek zatrjevanih škodljivih posledic (torej spremembe namembnosti, ki omogoča zanje sporen poseg) lahko izvedeli šele določen čas po uveljavitvi posameznega predpisa, in utemeljiti, zakaj ta čas ni mogel segati v okvir enega leta od njegove uveljavitve. Tega pa pobudniki niso niti pojasnili, kaj šele dokazali. Ker je pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o prostorskih sestavinah prepozna, jo je treba zavreči.

10.Ker je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o prostorskih sestavinah treba zavreči že zato, ker je prepozna, se Ustavnemu sodišču ni treba spuščati v vprašanje, ali bi Društvo za ohranitev Udinboršta sploh lahko izkazovalo pravovarstveno potrebo iz 47. člena ZUstS za oceno ustavnosti in zakonitosti navedenega odloka.

C.

11.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS in prve alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11 in 70/17) v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnici in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa, DDr. Klemen Jaklič, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik in Marko Šorli. Sklep je sprejelo soglasno.

dr. Rajko Knez Predsednik

[1]Glej 36. in 54. člen Gradbenega zakona (Uradni list RS, št. 61/17 in 72/17– popr. – GZ).

[2]Primerjaj sklep Ustavnega sodišča št. U-I-149/16 z dne 20. 2. 2018.

[3]Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17 z dne 20. 6. 2019 (Uradni list RS, št. 46/19), 24. točka obrazložitve.

[4]Glej 5. točko obrazložitve sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-267/10 z dne 15. 11. 2012 (Uradni list RS, št. 90/12).