Jedro

Po presoji sodišča iz določbe direktive izhaja, da je nadaljnje pridržanje oziroma omejitev gibanja prosilcu za azil dopustna le, če bi lahko toženka sklepala na obstoj utemeljene domneve, da je prošnja vložena zaradi oviranja oziroma otežitve odločbe o vrnitvi, na podlagi splošnih, vnaprej določenih in za vse prosilce veljavnih objektivnih meril, (poleg objektivnega merila, da je prosilec že imel priložnost vložiti prošnjo za mednarodno zaščito). Že iz 15. uvodne izjave Recepcijske direktive II je namreč razvidno, da bi bilo treba pridržanje prosilcev uporabljati v skladu z osnovnim načelom, da se osebe ne bi smelo pridržati zgolj zato, ker prosi za mednarodno zaščito, zlasti v skladu z mednarodnimi pravnimi obveznostmi držav članic ter členom 31 Ženevske konvencije.

Izrek

I. Tožbi se ugodi in se sklep Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-848/2020/3 (1312-33) z dne 12. 6. 2020 odpravi.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je toženka odločila, da se tožniku omeji gibanje, ker mu je že omejeno gibanje zaradi postopka vračanja v skladu z zakonom, ki ureja vstop, bivanje in zapustitev tujcev v Republiki Sloveniji, da bi se izvedel in izvršil postopek vrnitve ali odstranitve ter je mogoče utemeljeno domnevati, da je prosilec prošnjo podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve (1. točka izreka). Sklenila je, da bo tožnik pridržan na prostore Centra za tujce in sicer od 11. 6. 2020 od 15.30 ure do prenehanja razlogov, vendar najdlje za tri mesece, z možnostjo podaljšanja za en mesec (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve je razvidno, da je 6. 6. 2020 italijanska policija v neformalnem postopku tožnika predala slovenskim policistom. Policijska postaja za izravnalne ukrepe Koper je tožniku še istega dne izdala odločbo o nastanitvi v Centru za tujce ter opravila najavo o prevzemu oseb pri hrvaških varnostnih organih. Ugotovila je namreč, da je tožnik nezakonito vstopil na ozemlje Slovenije preko slovensko - hrvaške meje.

3. V Centru za tujce je tožnik 9. 6. 2020 podal namero za vložitev prošnje za mednarodno zaščito. Ob vložitvi prošnje 11. 6. 2020 je povedal, da osebnih dokumentov, razen rojstnega lista, ki je ostal v Pakistanu, nima. Iz Pakistana je odšel zato, da bi se zaposlil v Italiji, kjer bi mu strica, ki tam živita, poiskala delo. Pojasnil je, da je v Sloveniji zaprosil za mednarodno zaščito, ker mu Italija te možnosti ni dala. Tam namreč niso imeli tolmača za paštu jezik. Ker je razmišljal zgolj o tem, da bi prošnjo vložil v Italiji, v Sloveniji za mednarodno zaščito ni zaprosil že takoj ob vstopu. Na vprašanje uradne osebe, zakaj prošnje ni vložil na Hrvaškem, tožnik ni odgovoril. 4. Tožniku je bila po nastanitvi v Centru za tujce izdana odločba o tamkajšnji nastanitvi do odstranitve iz države št. 2253-35/2020/16 z dne 6. 6. 2020, tožnik pa je podal namero za mednarodno zaščito šele po treh dneh. Ob podaji prošnje je izrecno izjavil, da je njegova ciljna država Italija. Nezakonito je potoval preko Slovenije že 4. 6. 2020, pa ni vložil prošnje za azil, ampak je hodil po gozdu in se skrival pred policijo. Prav tako za mednarodno zaščito ni zaprosil v nobeni drugi državi. Če bi jo res potreboval, bi zanjo zaprosil takoj, ko je bilo to mogoče in ne šele potem, ko je prejel odločbo o vračanju. Izjava, da ne želi na Hrvaško, ker tam policisti pretepajo prosilce, pa nedvomno kaže na to, da je prošnjo podal izključno zato, ker ne želi na Hrvaško. Glede na to je utemeljena ocena, da je tožnik podal prošnjo z namenom ovirati odstranitev iz države, zaradi česat so izpolnjeni pogoji za omejitev gibanja na podlagi tretje alineje prvega odstavka 84. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1).

5. Toženka je še presodila, da izrečeni ukrep ne more biti učinkovit le s tožnikovo omejitvijo gibanja na območje azilnega doma. Varnostnika na območju azilnega doma namreč ne moreta zadržati prosilca, ki se odloči, da ne bo spoštoval pridržanja na območje tega doma, če s svojim ravnanjem ne stori kaznivega dejanja ali kršitve javnega reda in miru, zaradi česar bi bilo potrebno policijsko posredovanje. Tudi sicer se je ob upoštevanju dolgoletnih izkušenj tovrsten ukrep izkazal za neučinkovit, saj je večina pridržanih oseb samovoljno zapustila azilni dom.

6. Tožnik je zoper navedeno odločbo vložil tožbo iz vseh razlogov po 27. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Meni, da je odločanje po tretji alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 namenjeno primerom, ko je prosilec že v formalnem postopku vračanja v skladu z Zakonom o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2), tj., ko je postopek za mednarodno zaščito že pravnomočno končan ali pa tujec za mednarodno zaščito ni zaprosil. Nanaša se torej na tujce, ki so v formalnem postopku vrnitve in jim ne pripadajo pravice po ZMZ-1. Izpostavlja, da je pridržanje na podlagi točke (d) tretjega odstavka 8. člena Sprejemne direktive mogoče le, če nacionalna zakonodaja države članice za to določi objektivna merila, ki pa po njegovem mnenju ne iz ZMZ-1 ne iz izpodbijanega sklepa niso razvidna.

7. Toženka v izpodbijanem sklepu po mnenju tožnika tudi ni ustrezno pojasnila utemeljenega dvoma, na podlagi katerega sklepa, da je prošnjo za mednarodno zaščito vložil le zato, da bi se izognil vrnitvi oziroma odstranitvi iz države. Tožnik v nobeni državi ni imel možnosti zaprositi za mednarodno zaščito, v Sloveniji pa je za mednarodno zaščito zaprosil že na policijski postaji in v Centru za tujce, kar je bilo preslišano. S tem v zvezi toženki očita še kršitev obveznosti informiranja po 8. členu Procesne direktive II1, saj iz policijske depeše naj ne bi bilo razvidno, ali je bil kot prava neuka stranka poučen o možnosti vložitve prošnje za mednarodno zaščito. Meni, da je odvzem prostosti nezakonit tudi zato, ker v ZMZ-1 niso urejene alternative pridržanju, zaradi česar naj ne bi bilo mogoče opraviti strogega testa sorazmernosti. Le sklicevanje na pomanjkljivo varovanje azilnega doma po njegovem stališču ne more biti razlog za tako hud poseg v človekovo pravico. Predlaga odpravo izpodbijanega sklepa.

8. Tožnik zahteva še izdajo začasne odredbe, s katero naj se toženi stranki naloži prenehanje izvajanja ukrepa omejitve gibanja do pravnomočne odločitve, sicer mu bo povzročena težko popravljiva škoda, saj se v Centru za tujce počuti slabo.

9. V odgovoru na tožbo se toženka sklicuje na obrazložitev izpodbijanega sklepa in dodatno obrazlaga, zakaj meni, da bi tožnik za mednarodno zaščito že zaprosil, če bi jo resnično potreboval. Izpostavlja, da so tožnika italijanski varnostni organi našli v gozdu, kjer se je pred policisti skrival in pomoči ni iskal. Če pa obstajajo kakšne nejasnosti glede utemeljitve odločbe, lahko podrobnejša pojasnila o svoji odločitvi poda na glavni obravnavi, ki jo je sodišče v skladu s šestim odstavkom 84. člena ZMZ-1 dolžno izvesti preden o zadevi razsodi.

K prvi točki izreka:

10. Tožba je utemeljena.

11. Toženka je svojo odločitev utemeljila s tem, da so v obravnavani zadevi za ukrep omejitve tožnikovega gibanja na Center za tujce podani razlogi iz tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 v zvezi z drugim odstavkom tega člena.

12. Pogoji za omejitev gibanja prosilcu za mednarodno zaščito morajo biti glede na drugo alinejo drugega odstavka 1. člena ZMZ-1 določeni v skladu z Direktivo 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (prenovitev) (UL L št. 180 z dne 29. 6. 2013, str. 96)2, ki v 8. členu določa, kdaj se sme pridržati prosilca.3 Upoštevati je namreč treba, da ima direktiva pravni učinek na države članice, ki jim je namenjena, zato morajo sodišča od trenutka njene veljavnosti nacionalno pravno normo razlagati, kolikor je to mogoče v skladu z namenom in besedilom direktive, zato da bi lahko direktiva dosegla želeni cilj. To pomeni, da je nacionalne predpise treba razlagati v skladu z namenom, ki ga določa pravo Evropske unije4, pri čemer načelo primarnosti prava EU ureja tudi 3a. člen Ustave RS.5

13. Skladno s točko (d) tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II se sme prosilca pridržati, kadar je pridržan zaradi postopka vračanja v skladu z Direktivo 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, da bi se pripravila vrnitev in/ali izvedel postopek odstranitve, ter zadevna država članica lahko na podlagi objektivnih meril (poudarek sodišča), vključno s tem, da je prosilec že imel priložnost začeti azilni postopek, sklepa, da je mogoče utemeljeno domnevati, da prošnjo podaja samo zato, da bi zadržal ali otežil izvedbo odločbe o vrnitvi; razlogi za pridržanje se opredelijo v nacionalnem pravu (drugi pododstavek tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II).

14. Iz tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 pa je razvidno, da lahko pristojni organ odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma, kadar je prosilcu omejeno gibanje zaradi postopka vračanja v skladu z zakonom, ki ureja vstop, bivanje in zapustitev tujcev v Republiki Sloveniji, da bi se izvedel in izvršil postopek vrnitve ali postopek odstranitve ter je mogoče utemeljeno domnevati, da je prosilec prošnjo podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve, pri čemer je imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito. Ob upoštevanju okoliščin iz drugega odstavka 84. člena ZMZ-1 je navedeni ukrep mogoče odrediti na Center za tujce.

15. Z navedeno določbo ZMZ-1 je torej zakonodajalec ob sklicevanju na Recepcijsko direktivo II uredil pogoje za odreditev omejitve prosilčevega gibanja tudi v primeru, ko je bilo prosilcu pred tem že omejeno gibanje zaradi postopka vračanja in odstranjevanja v skladu z ZTuj-26 in je mogoče utemeljeno domnevati, da je prošnjo za mednarodno zaščito vložil le zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve. Zakon je sklep, da je mogoče utemeljeno domnevati, da je bila prošnja vložena zaradi oviranja postopka vračanja, vezal na okoliščino, da je imel prosilec že možnost zaprositi za mednarodno zaščito (a tega ni storil), v ostalem pa je ugotavljanje in presojo okoliščin, iz katerih naj bi sledila ta utemeljena domneva, prepustil toženki.

16. Po presoji sodišča iz citirane določbe direktive izhaja, da je v takih okoliščinah nadaljnje pridržanje oziroma omejitev gibanja prosilcu za azil dopustna le, če bi lahko toženka sklepala na obstoj utemeljene domneve, da je prošnja vložena zaradi oviranja oziroma otežitve odločbe o vrnitvi, na podlagi splošnih, vnaprej določenih in za vse prosilce veljavnih objektivnih meril, (poleg objektivnega merila, da je prosilec že imel priložnost vložiti prošnjo za mednarodno zaščito). Že iz 15. uvodne izjave Recepcijske direktive II je namreč razvidno, da bi bilo treba pridržanje prosilcev uporabljati v skladu z osnovnim načelom, da se osebe ne bi smelo pridržati zgolj zato, ker prosi za mednarodno zaščito, zlasti v skladu z mednarodnimi pravnimi obveznostmi držav članic ter členom 31 Ženevske konvencije.

17. ZMZ-1 ni opredelil, kateri so tisti objektivni kriteriji, na podlagi katerih bi tožena stranka lahko sklepala na obstoj utemeljene domneve, da je prosilec prošnjo za mednarodno zaščito vložil le zaradi zadržanja ali otežitve odločbe o vrnitvi oziroma je določil zgolj en kriterij, ki ga določa tudi Recepcijska direktiva II, tj., da je prosilec imel možnost zaprositi za mednarodno zašito. Vendar navedeno pravno domnevo o obstoju utemeljene domneve opredeljujeta dve bistveni, med seboj povezani sestavini: podlago domneve predstavlja dejstvo, to je zveza med presojo, ali so v konkretni zadevi podane okoliščine iz objektivnih meril, in presojo, ali je prosilec že imel možnost vložiti prošnjo za mednarodno zaščito, iz česar Recepcijska direktiva II sklepa na domnevni zaključek - da je bila prošnja vložena le zaradi zadržanja ali otežitve odločbe o vrnitvi. Objektivna merila, ki opredeljujejo obstoj takšne utemeljene domneve, pa bi po presoji sodišča morala biti določena v jasni in splošni zavezujoči določbi, ki jo je mogoče nedvoumno izvajati in uporaba katere je predvidljiva. To pomeni, da bi moralo biti določeno, iz katerih objektivnih okoliščin je mogoče sklepati na obstoj navedene utemeljene domneve. Tako razlago potrjuje tudi že omenjena 15. uvodna izjava Recepcijske direktive II, iz katere prav tako izhaja, da se sme prosilce pridržati le v zelo jasno opredeljenih izjemnih okoliščinah, ki jih določa ta direktiva, ter ob upoštevanju načela nujnosti in sorazmernosti tako glede načina kot tudi namena takega pridržanja. Nenazadnje pa je tudi Sodišče Evropske Unije presodilo, da lahko državljan tretje države, ki je zaprosil za mednarodno zaščito, potem ko je bil že pridržan na podlagi 15. člena Direktive o vračanju, ostane v pridržanju na podlagi določbe nacionalnega prava, vendar le, če se po presoji vseh upoštevnih okoliščin posameznega primera izkaže, da je bila ta prošnja vložena samo zato, da se odloži ali onemogoči izvršitev odločbe o vrnitvi, in da je objektivno (poudarek sodišča) nujno ohraniti ukrep pridržanja, zato da se prepreči, da bi se zadevna oseba dokončno izognila vrnitvi.7

18. Ob takem izhodišču Recepcijske direktive II bi se zakonodajalec moral ustrezno odzvati in že v ZMZ-1 določiti, kateri objektivni kriteriji morajo biti podani za opredelitev obstoja utemeljene domneve, da je prosilec prošnjo za mednarodno zaščito vložil le zaradi zadržanja ali otežitve odločbe o vrnitvi.

19. Zato je bilo po presoji sodišča v obravnavani zadevi v zvezi z odreditvijo ukrepa omejitve gibanja na Center za tujce zmotno uporabljeno materialno pravo (4. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1), saj za pridržanje prosilca za mednarodno zaščito v ZMZ-1 v navedenih okoliščinah, ko objektivni kriteriji iz točke (d) tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II niso ustrezno implementirani, ni zakonske podlage. Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo.

20. Ker je sodišče sklep odpravilo zaradi napačne uporabe materialnega prava, se ni opredeljevalo do preostalih navedb strank v postopku.

21. ZMZ-1 v šestem odstavku 84. člena sicer določa, da sodišče po predhodnem ustnem zaslišanju prosilca o tožbi odloči v treh delovnih dneh. Iz predloga ZMZ-18 je namreč razvidno, da se zaslišanje opravi zaradi občutnega posega v svobodo prosilca, torej v njegovo korist. Vendar pa bi v obravnavani zadevi, ko za ukrep omejitve gibanja po tretji alineji navedenega člena ni ustrezne zakonske podlage, tàko zaslišanje doseglo nasproten namen, saj bi se zaradi izvedbe glavne obravnave le podaljšal čas trajanja ukrepa omejitve gibanja, ki predstavlja omejitev tožnikove osebne svobode. Izvedba glavne obravnave bi torej bila sama sebi namen, hkrati pa bi bilo kršeno načelo ekonomičnosti postopka, saj bi moralo sodišče zagotoviti tožnikovo prisotnost, mu omogočiti tolmača in zastopanje po pooblaščencu, s čimer bi nastali nepotrebni stroški postopka. Toženka je sicer v odgovoru na tožbo zahtevala, naj sodišče izvede obravnavo, na kateri bo podala podrobnejša pojasnila o svoji odločitvi, vendar kot je sodišče že pojasnilo, je obravnava po ZMZ-1 določena v korist prosilca. Glede na stališče, da za ukrep ni ustrezne zakonske podlage, pa je sodišče tudi po določbi druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 lahko odločilo brez glavne obravnave. Toženki s tem tudi ni bila kršena pravica do izjave, saj ji je bila vročena tožba, na katero je odgovorila.

K drugi točki izreka:

22. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne sodne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda.

23. Ker je bilo v obravnavani zadevi s sodbo pravnomočno odločeno o tožbi, niso izpolnjene procesne predpostavke za izdajo začasne odredbe. Zato je sodišče s tem povezano zahtevo zavrglo.

1 Direktiva 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (prenovitev) (UL L št. 180 z dne 29. 6. 2013, str. 60). 2 V nadaljevanju Recepcijska direktiva II. 3 Sodišče Evropske unije (v nadaljevanju SEU) je že večkrat sprejelo stališče, da vsak od teh razlogov ustreza določeni potrebi ter je samostojen (glej na primer sodbo SEU v zadevi C-18/16 z dne 14. 9. 2017, 42. točka obrazložitve). 4 Glej sodbo Sodišča evropskih skupnosti z dne 8. 10. 1987 v zadevi Kopinghuis Nijmegen BV, C-80/86. 5 Iz tretjega odstavka navedenega člena je namreč razvidno, da se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru mednarodnih organizacij, na katere Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic, v Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo teh organizacij. 6 ZTuj-2 možnost izreka omejitve gibanja določa v tretjem odstavku 67. člena in v 76. členu. 7 Sodba SEU v zadevi C-534/11, Arslan, 63. točka obrazložitve. 8 Predlog ZMZ-1, EVA 2015-1711-0008, komentar k 84. členu.