Jedro

Aktov poslovanja ni mogoče šteti za „upravne odločbe“, saj se z njimi ne odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih oseb na področju upravnega prava.

Akti poslovanja sicer morajo temeljiti na zakonu, niso pa predmet nadzora pristojnih ministrstev, saj ne gre niti za upravne odločbe (posamične akte) niti za splošne akte, ki so taksativno našteti. To pomeni, da za odločanje o izrednih pravnih sredstvih zoper take akte (akte poslovanja) toženka ni pristojna in torej ni bila dolžna odločiti o tožničinem predlogu za izrek predmetnih aktov za nična.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže. III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Tožnica je pri tem sodišču 12. 3. 2018 vložila tožbo zaradi molka organa, v kateri navaja, da je 17. 9. 2017 na elektronski naslov toženke gp.mju@gov.si poslala vlogo. V skladu z Zakonom o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) se je rok za odločitev o njeni vlogi iztekel 17. 11. 2017, vendar do tega dne ni prejela nobene odločbe. Zato je v skladu z Zakonom o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) 5. 3. 2018 vložila še zahtevo za izdajo odločbe oziroma urgenco, naj organ odloči v nadaljnjih 7 dneh, vendar tudi tokrat o njeni vlogi toženka ni odločila, zato vlaga to tožbo. Vložila pa je tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe.

2. Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da je tožnica 17. 9. 2017 nanjo naslovila predlog za izrek ničnosti dveh sklepov Občine Grosuplje, in sicer št. 478-0010/2015 z dne 31. 7. 2015 in št. 478-0010/2015 z dne 7. 10. 2015; dne 5. 3. 2018 pa še poziv za izdajo odločbe v nadaljnjih 7 dneh. Z dopisom z dne 9. 3. 2018 ji je odgovorila, da sta bila navedena sklepa v postopku pred Vrhovnim sodiščem Republike Slovenije s sklepom I Up 74/2016 opredeljena kot akta poslovanja samoupravne lokalne skupnosti in ne kot upravni odločbi, zato ni pristojna za odločitev o izrednem pravnem sredstvu oziroma za nadzor nad navedenima sklepoma.

3. Tožnica v pripravljalnih vlogah, vloženih 31. 5. 2018 in 26. 11. 2018, obširno pojasnjuje razloge za izrek ničnosti navedenih sklepov ter opiše potek in vsebino postopka pred Evropsko Komisijo v zvezi z Zakonom o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (v nadaljevanju ZSPDSLS), od toženke pa zahteva, da kot nadzorni organ zagotovi zakonitost aktov Občine Grosuplje in oporeka njeni navedbi, da za to ni pristojna.

K I. točki izreka:

4. Tožba ni utemeljena.

5. S sklepom Občine Grosuplje št. 478-0010/2015 z dne 31. 7. 2015 je bilo sklenjeno, da se z vložniki vlog, med drugim tudi s tožnico, opravijo pogajanja s tam navedeno vsebino in na tam navedeni način; s sklepom št. 478-0010/2015 z dne 7. 10. 2015 pa, da se ponudba tožnice kot nepopolna izloči iz postopka, ponudbi priložena dokumentacija se ji vrne ter se ponudnico Lekarno A. s ponujenim nadomestilom za stavbno pravico v višini 950.000,00 EUR z vključenim DDV izbere za uspelo ponudnico in se z njo sklene Pogodba o stavbni pravici po razpisanih pogojih in vsebini pogodbe.

6. V obravnavani zadevi je predmet presoje tožničina tožba zaradi molka organa, ki se nanaša na njen predlog za izrek ničnosti zgoraj navedenih sklepov Občine Grosuplje, ki ga je tožnica naslovila na toženko. Sporno je torej, ali bi morala toženka kot nadzorni organ za presojo zakonitosti aktov občine na posameznem področju, za katerega je pristojna, odločiti o tožničini vlogi po določbah ZUP oziroma ali je ravnala pravilno, ko je tožnici odgovorila zgolj z dopisom, ker za odločanje v konkretnem primeru ni pristojna.

7. Skladno z določbo prvega odstavka 279. člena ZUP se za nično izreče (upravna) odločba, za ničnega pa se po drugem odstavku te določbe lahko izreče tudi sklep, če je bilo z njim odločeno o vsebinskih vprašanjih.

8. Glede na to, da se skladno s citiranimi določbami 279. člena ZUP za ničnega lahko izreče (le) upravni akt, je treba za ugotovitev, ali je bila toženka pristojna odločati o tožničini vlogi, najprej razjasniti, kakšna je narava aktov, o ničnost katerih naj bi toženka odločila.

9. Kot je odločilo že Vrhovno sodišče v sklepu I Up 74/2016 z dne 13. 4. 2016, predmetna sklepa Občine Grosuplje nista akta, izdana v okviru izvrševanja upravne funkcije, temveč sta akta poslovanja občine, s katerima je bilo odločeno v postopku razpolaganja s stvarnim premoženjem na podlagi ZSPDSLS. Aktov poslovanja pa ni mogoče šteti za „upravne odločbe“, saj se z njimi ne odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih oseb na področju upravnega prava. Prvi odstavek 2. člena ZUP namreč določa, da je upravna stvar odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava. Ti akti so izdani v postopku upravljanja z javnim premoženjem, ki ne pomenijo oblastnega ravnanja, temveč ravnanje organa kot vsakega drugega lastnika. Poleg tega ZSPDSLS in Uredba o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti ne določata, da se za postopke, ki jih urejata, vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo.

10. Da je vrsta oziroma narava akta bistvena pri tej presoji, smiselno izhaja tudi iz sklepa Vrhovnega sodišča I Up 33/2016 z dne 13. 4. 2016, iz katerega izhaja, da tožba zaradi molka organa ni dopustna v vsakem primeru ne glede na to, za kakšen akt gre v posamezni zadevi. Dopustna je le zoper upravne akte, za katere je sicer določeno oziroma za katere iz določb ZUS-1 izhaja, da o njihovi zakonitosti odloča sodišče v upravnem sporu, in sicer so to po prvem odstavku 2. člena ZUS-1 dokončni upravni akti, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon (prvi odstavek). Definicijo upravnega akta vsebuje drugi odstavek navedenega člena, po katerem je upravni akt po ZUS-1 upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Upravni akt na tej podlagi je primarno upravna odločba. Drugi odstavek 5. člena ZUS-1 pa določa, da se lahko v upravnem sporu izpodbijajo tudi sklepi, vendar le tisti, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. S predmetnima sklepoma, ki sta bila, kot rečeno, izdana na podlagi ZSPDSLS, pa se postopek odločanja o izdaji upravnega akta (glavni stvari) ni obnovil, ustavil ali končal v smislu citirane določbe ZUS-1. 11. Glede tožbene trditve, da bi toženka kot organ, pristojen za nadzor nad organom (občino), ki je izdal predmetna sklepa, morala le-ta izreči za nična, sodišče ugotavlja, da Zakon o državni upravi (v nadaljevanju ZDU-1) v 64. členu toženki nalaga dolžnost nadzorstva nad zakonitostjo dela organov lokalnih skupnosti, in sicer tako splošnih kot posamičnih aktov, ki jih izdajajo organi lokalnih skupnosti v zadevah iz svoje pristojnosti. Tudi Zakon o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) v 88 a. členu določa, da nadzorstvo nad zakonitostjo splošnih in posamičnih aktov občin v zadevah iz njihove pristojnosti izvršujejo ministrstva, vsako na svojem področju. Da je toženka pristojna za področje ravnanja s stvarnim premoženjem države in lokalnih skupnosti, ni sporno in izhaja iz 34 a. člena ZDU-1, ki ji nalaga dolžnost opravljanja nalog na tem področju. Vendar pa se sodišče strinja s stališčem toženke, da ni pristojna za izvedbo nadzora nad predmetnima sklepoma, saj ni pristojna za nadzor nad zakonitostjo poslovanja občin in ravnanja s stvarnim premoženjem v njihovi lasti. Iz določb 64. do 71. člena ZLS namreč izhaja, da so splošni akti občine statut, odloki, odredbe, pravilniki in navodila; posamični akti so akti o upravnih stvareh iz pristojnosti občin in iz prenesene državne pristojnosti; opredeljena pa je še ena kategorija aktov, in sicer „materialni akti in akti poslovanja“, za katere je določeno, da morajo temeljiti na zakonu ali drugem zakonskem predpisu. Iz določil ZLS in zgoraj citiranega sklepa Vrhovnega sodišča tako izhaja, da akti poslovanja sicer morajo temeljiti na zakonu, niso pa predmet nadzora pristojnih ministrstev, saj ne gre niti za upravne odločbe (posamične akte) niti za splošne akte, ki so taksativno našteti. To pomeni, da za odločanje o izrednih pravnih sredstvih zoper take akte (akte poslovanja) toženka ni pristojna in torej ni bila dolžna odločiti o tožničinem predlogu za izrek predmetnih aktov za nična. Poleg tega ju po mnenju sodišča tudi ni bila dolžna odstopiti kateremu drugemu organu, saj, kot že navedeno, ne gre za akta, ki bi bila izdana v upravnem postopku in bi ju bilo sploh mogoče izreči za nična. Tako ni ravnala nepravilno, ko je tožnici odgovorila z dopisom, v katerem ji je, sklicujoč se na sodno prakso Vrhovnega sodišča, pojasnila naravo predmetnih sklepov in svojo vlogo v skladu z določbami ZLS ter na tej podlagi zaključila, da ni pristojna za odločanje o njeni vlogi. Na ta način je tožnici vsebinsko odgovorila na njeno vlogo.

12. Po povedanem sodišče zaključuje, da sklepa, katerih ničnost tožnica v tej zadevi uveljavlja s tožbo zaradi molka, nista upravna akta v smislu 2. člena ZUS-1, niti sklepa iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1, zato zoper njiju ni mogoče vlagati izrednih pravnih sredstev v upravnem postopku, temveč gre, kot že rečeno, za akta poslovanja. Iz tega v skladu z zgoraj citiranimi določbami ZDU-1 in ZLS sledi, da toženka v zvezi s tema aktoma nima vloge nadzornega organa, niti pristojnosti, ki bi iz te vloge izhajala. Zato je sodišče tožbo v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno. Ker stranke niso navedle novih dejstev ali predlagale novih dokazov, ki bi bili pomembni za odločitev, je na podlagi druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 v zadevi odločilo brez glavne obravnavane, na seji.

K II. točki izreka:

12. Zahtevo za izdajo začasne odredbe je bilo treba zavreči iz naslednjih razlogov:

13. Iz določbe 32. člena ZUS-1 izhaja, da gre za začasen ukrep sodišča, ki je vezan na tek upravnega spora, torej je časovno omejen in traja najdlje do pravnomočne odločitve sodišča o sami tožbi. Ta začasni ukrep je omejen tudi glede pravnih učinkov, saj se ne morejo raztezati preko meja postopka upravnega spora, ki se zaključi s pravnomočno odločitvijo sodišča. Učinkovito sodno varstvo tožnika se ob koncu postopka zagotavlja s sodbo sodišča, s katero se odloči v zadevi, zato s pravnomočnostjo preneha tudi pravni interes za izdajo začasne odredbe (glej sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 1/2018 z dne 12. 1. 2018).

14. Ker zoper to sodbo v skladu z določbo prvega odstavka 73. člena ZUS-1 ni pritožbe, to pomeni, da je le-ta z njeno izdajo postala pravnomočna. S tem pa je, glede na zgoraj povedano, odpadel tožničin pravni interes za izdajo začasne odredbe, zato je sodišče predlog za izdajo začasne odredbe zavrglo.

K III. točki izreka:

15. Kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).