Jedro

Avtentična razlaga prvega in drugega odstavka 39. člena ZVKD-1 določa, da so pogoji za upravičenost do nadomestila izpolnjeni v tistih primerih, ko se je stvar že pred razglasitvijo za kulturni spomenik uporabljala za gospodarsko dejavnost in se gospodarsko izkoriščala tako, da je lastnik pred omejitvami iz varstvenega režima z izkoriščanjem stvari pridobival dohodek ali imel zagotovljen dohodek na podlagi predpisov, ki urejajo dejavnost ali rabo take stvari, ali kadar varstveni režim določa drugačno gospodarsko dejavnost ali rabo od tiste pred razglasitvijo.

Ker sodišče ne more potrditi ugotovitve tožene stranke, da so bile predmetne parcele pred letom 2008 kmetijska oziroma gozdna zemljišča, je moralo izpodbijano odločbo odpraviti. V ponovnem postopku bo morala tožena stranka svojo ugotovitev preveriti glede na tedaj veljavne predpise in sprejete akte. Šele če bo po preveritvi statusa predmetnih parcel prišla do istega zaključka, da na zemljiščih gradnja že pred letom 2008 ni bila dopustna, ali če tudi z vidika tedanjega varstvenega režima ne bi bil dopusten takšen gradbeni poseg, kot ga je načrtovala tožnica, bo imela podlago za zavrnitev zahtevka za plačilo nadomestila po temelju (sedmi odstavek 39. člena ZVKD-1), kot je odločila z izpodbijano odločbo.

Izrek

Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za kulturo št. 62233-1/2013/2 z dne 2. 4. 2013 se odpravi in se zadeva vrne temu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Ministrstvo za kulturo (v nadaljevanju: upravni organ) je z izpodbijano odločbo zavrnilo zahtevek tožnice za plačilo nadomestila zaradi razlastitve oziroma omejitve lastninske pravice v javnem interesu za parcele št. 1868/164, 1868/356, 1868/357 in 1868/360, vse k.o. …, v višini 4.036.078,64 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 15. 8. 2008 dalje do plačila. V obrazložitvi navaja, da je tožnica 17. 5. 2011 vložila predmetni zahtevek kot lastnica navedenih parcel, ki jih je kupila v letu 2007 z namenom izgradnje novih stanovanjskih objektov. Upravni organ opisuje status območja, kjer parcele ležijo: Kobilarna Lipica je z Zakonom o Kobilarni Lipica zavarovana od leta 1996, pred tem pa je imela status spomenika lokalnega pomena. Vlada RS je junija 2005 sprejela Odlok o določitvi vplivnega območja Kobilarne Lipica, v katerem so bile meje vplivnega območja povzete po mejah t.i. kompleksnega varstva, kot jih je določa takratni državni prostorski planski akt in povzemal občinski prostorski akt. V vplivnem območju ni bilo dovoljeno izvajati del ali opravljati dejavnosti, ki bi neposredno ali posredno škodljivo vplivale na: spomeniške lastnosti kulturnega spomenika Kobilarne Lipica; razmere, pomembne za vzrejo konj v Kobilarni Lipica; kulturo in reprezentativno funkcijo kulturnega spomenika; vidno in doživljajsko privlačnost kulturnega spomenika. Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o Kobilarni Lipica je prevzel meje vplivnega območja po tem odloku, sprejeti varstveni režim pa je obvezoval občino, da pri prostorskem načrtovanju zagotovi, da načrtovani posegi ne bodo negativno vplivali na kulturni spomenik. Leta 2008 je bil sprejet Odlok o začasni razglasitvi Lipice – kulturne krajine za spomeniško območje državnega pomena, katerega veljavnost je bila leta 2009 podaljšana, leta 2010 pa je bil sprejet Odlok o razglasitvi Kraške kulturne krajine v Lipici za kulturni spomenik državnega pomena. V zvezi s časovnim sprejemanjem odlokov in organom, ki jih je sprejel (minister, Vlada RS) upravni organ zavrača zahtevo za priznanje zamudnih obresti od 15. 8. 2008. Nadalje opozarja, da je bilo po takrat veljavnem Zakonu o varstvu kulturne dediščine pri sprejemanju aktov s področja urejanja prostora treba kot obvezno sestavino za presojo vplivov na nepremično dediščino upoštevati strokovne zasnove za varstvo dediščine. Strokovne zasnove so bile obvezna podlaga pri izdelavi strokovnih podlag za občinske prostorske plane in drugo urbanistično dokumentacijo lokalnih skupnosti. Navaja, da je Zavod za varstvo kulturne dediščine dal pozitivno mnenje za Dolgoročni plan občine Sežana za obdobje 1986-2000 (Uradni list SRS, št. 14/88), kjer je iz grafične priloge za predmetne parcele razvidno, da se nahajajo pod oznako G (lesnoproizvodni varovalni gozd) in O (kmetijska zemljišča). Parceli se tudi ne nahajata v ureditvenem območju naselja. Dolgoročni plan v poglavju 3 „Usmeritve in strategija razvoja v prostoru“ določa, da bodo posegi v naseljih, kjer je kmetijska funkcija poleg stanovanjske prevladujoča, usmerjeni v izboljšavo in zagotovitev novih bivalnih pogojev predvsem domačega prebivalstva, ter da na celotnem območju občine ne bo odprto nobeno zazidalno območje za počitniške objekte. Naselje … v Dolgoročnem planu ni omenjeno, ampak je omenjena le Lipica. V poglavju 5 „Raba, preobrazba in način urejanja prostora“ je vsebovana določba, da so opredeljena ureditvena območja vseh naselij; površine, ki so dolgoročno predvidene za razvoj naselij ali za drugo rabo, se do spremembe namembnosti obravnavajo kot kmetijska oziroma gozdna območja, sprememba namembnosti pa bo dokončno opredeljena v družbenih planih. V Dolgoročnem planu so za območja KS Sežana zapisana ureditvena območja stanovanjske zidave, KS Sežana pa je enotno prostorsko obdelana kot planska celota P 25. Med temi ureditvenimi območji z oznako „stanovanjska PUP“ Lipice ni, torej tam ni bila dovoljena nobena strnjena stanovanjska gradnja. Za spremembo prostorskih aktov, ki bi tako spremembo v Lipici kot delu planske enote P 25 dopustile, Zavod ni dal mnenja. Upravni organ navaja, da Odlok o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin družbenega plana Občine Sežana ne prinaša za Lipico nobenih sprememb, dolgoročno načrtovane povečave ureditvenih območij v Lipici ni. Nadalje meni, da je bila tožnica pred nakupom nepremičnin v stanju, v katerem bi lahko predvidela, da zanje veljajo določene omejitve. Meni, da bi občina, ki ima izključno pristojnost za prostorsko načrtovanje, prostorske zadeve v vplivnem območju kulturnega spomenika urediti v občinskih prostorskih aktih. Ker do tega ni prišlo, je država za uveljavitev varstva Kobilarne Lipica sprejela že navedene odloke. Na podlagi navedenega upravni organ zaključuje, da se pravni položaj predmetnih parcel z njihovo umestitvijo v območje kulturnega spomenika ni spremenil v smislu 39. člena ZVKD-1. Raba, kot je načrtuje tožnica, tudi pred sprejetjem Odloka o razglasitvi z vidika predpisov s področja varstva kulturne dediščine ni bila dopustna, hkrati pa varstveni režim tega odloka za predmetne parcele ne določa drugačne gospodarske rabe od tiste pred razglasitvijo za kulturni spomenik. Pred veljavo Odloka o razglasitvi tožnica parcel ni izkoriščala za gospodarsko dejavnost, iz katere bi pridobivala dohodek, torej ni izpolnjen noben pogoj iz 39. člena Zakona o varstvu kulturne dediščine (v nadaljevanju ZVKD-1).

Tožnica v tožbi navaja, da je 11. 7. 2007 kupila parc. št. 1868/164, 1868/356, 1868/357 in 1868/360, k.o. … v naselju … v Občini …, z namenom gradnje stanovanjskih objektov. Dne 30. 7. 2007 je vložila zahtevo za izdajo kulturnovarstvenih pogojev in 15. 2. 2008 zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja. Država je z izdajo kulturnovarstvenih pogojev odlašala, nato pa 5. 8. 2009 uveljavila začasno varstvo spomenika, ki ga je 15. 8. 2010 podaljšala in 31. 7. 2010 uveljavila Odlok o razglasitvi Kraške kulturne krajine v Lipici za kulturni spomenik državnega pomena. Sprejeti režim kulturnega spomenika ji onemogoča gospodarsko izkoriščanje nepremičnin, ki so po namembnosti stavbna zemljišča, določa prepoved gradnje. Ker jih ne more več uporabljati kot stavbnih, je upravičena do odškodnine. Tožnica meni, da upravni organ napačno razlaga občinske prostorske akte. Sklicuje se na grafično prilogo izseka iz veljavne kartografske dokumentacije Dolgoročnega in Družbenega plana, iz katere izhaja, da se parcele nahajajo znotraj ureditvenega območja naselja, ki ga prikazuje sklenjena odebeljena črta temne barve. Grafičnih prilog, ki jih je uporabil upravni organ, občina več ne izdaja. Iz obeh prilog pa izhaja, da se njene parcele nahajajo znotraj ureditvenega območja naselja. Nadalje se sklicuje na Odlok o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin Dolgoročnega plana Občine Sežana za 1986-1990, ki je določal, da se meje ureditvenih območij naselij v Občini Sežana spremenijo in so prikazane na kartografski dokumentaciji. Navedba upravnega organa, da naselje … v dolgoročnem planu ni opredeljeno, je napačno, saj gre za ledinsko ime in ne za naselje. Predmetne parcele ležijo v naselju …. Upravni organ se zmotno sklicuje na določbe Dolgoročnega plana in na določbe Zakona o prostorskem načrtovanju. Iz dopisa Zavoda za varstvo naravne in kulturne dediščine Gorica št. 840-3/99 z dne 23. 8. 1999 izhaja, da je bilo k spremembam planov pridobljeno kulturnovarstveno mnenje Zavoda. Ne drži, da naj bi bila v Dolgoročnem planu za območje krajevne skupnosti Sežana zapisana ureditvena območja stanovanjske zidave, da ureditvenega območja z oznako stanovanjska PUP za Lipico naj ne bi bilo, kar naj bi pomenilo, da stanovanjska gradnja v Lipici ne bi bila dopustna Po ZUreP so se v dolgoročnih planih določala ureditvena območja naselij, ne pa podrobna namenska raba. V Dolgoročnem planu so določena ureditvena območja naselij in tipologija naselij po tipu A, B, C in D glede na funkcijo, ki je v posameznem tipu naselja prevladujoča, pri vsakem tipu pa je dopustna stanovanjska pozidava. Tožnica meni, da upravni organ tudi napačno razlaga ZKL. Njene parcele so pred razglasitvijo za kulturni spomenik sodile pod vplivno območje Kobilarne Lipica, pri čemer pa država za vplivno območje ni sprejela nobenega varstvenega režima, nobenih konkretnih prepovedi in omejitev kot za zavarovano območje Kobilarne Lipica-I. del. Zavod za varstvo kulturne dediščine je po več urgencah in pravnih sredstvih brez upoštevanja novega varstvenega režima izdal osnutek kulturnovarstvenih pogojev k projektu, nato pa je bilo kulturnovarstveno soglasje ob upoštevanju novega varstvenega režima zavrnjeno. Po mnenju tožnice je upravni organ tudi napačno uporabil 39. člen ZVKD-1. Sprejem novega Odloka o razglasitvi kulturnega spomenika pomeni za tožnico razlastitev oziroma omejitev v smislu 69. člena Ustave RS, ki je dovoljena le proti plačilu nadomestila oziroma odškodnine. V tem primeru je zadoščeno vsem pogojem iz 39. člena ZVKD-1-1. Tožnica je upravičena do nadomestila oziroma odškodnine za dejansko škodo zaradi zmanjšanja vrednost parcel, ki so zaradi varstvenega režima netržljive in nezazidljive; za stroške za izdelavo projektne dokumentacije in finančne odhodke (obresti za kredit), zaradi izgubljenega dobička, saj je imela sklenjene okvirne dogovore za prodajo novih objektov s Stanovanjskim skladom RS. Tožnica predlaga, da sodišče odpravi izpodbijano odločbo, odloči, da ji je Republika Slovenije dolžna plačati 4.036.078,64 EUR z zakonitimi zamudnimi obrestmi od 15. 8. 2008 dalje pod izvršbo. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe ter v celoti vztraja pri svoji odločitvi, sodišču pa predlaga, naj tožbo zavrne.

Tožba je utemeljena.

Z izpodbijano odločbo je upravni organ zavrnil zahtevek tožnice za plačilo nadomestila, uveljavljanega na podlagi 39. člena ZVKD-1. Po prvem odstavku 39. člena ZVKD-1 je lastnik spomenika upravičen do nadomestila, če se mu zaradi varstvenega režima poslabšajo pogoji za gospodarsko izkoriščanje spomenika ter tega v okviru varstvenega režima ni mogoče nadomestiti z drugo dejavnostjo. Po drugem odstavku tega člena je pogoj za pridobitev pravice do nadomestila, da varstveni režim omejuje obseg in način gospodarskega izkoriščanja v okviru dejavnosti ali rabe, ki jo je stvar zagotavljala oziroma imela pred razglasitvijo, ali da določa drugačno gospodarsko dejavnost ali rabo od tiste pred razglasitvijo. Avtentična razlaga navedenih odstavkov določa, da so pogoji za upravičenost do nadomestila izpolnjeni v tistih primerih, ko se je stvar že pred razglasitvijo za kulturni spomenik uporabljala za gospodarsko dejavnost in se gospodarsko izkoriščala tako, da je lastnik pred omejitvami iz varstvenega režima z izkoriščanjem stvari pridobival dohodek ali imel zagotovljen dohodek na podlagi predpisov, ki urejajo dejavnost ali rabo take stvari, ali kadar varstveni režim določa drugačno gospodarsko dejavnost ali rabo od tiste pred razglasitvijo.

V izpodbijani odločbi je upravni organ odločitev o zavrnitvi zahtevka za plačilo nadomestila po 39. členu ZVKD-1 oprl na svojo ugotovitev o statusu parcel št. 1868/64, 1868/356, 1868/357 in 1868/360 k.o. … (katere je tožnica kupila v letu 2007) pred in po sprejetju Odloka o začasni razglasitvi Lipice – kulturne krajine za spomeniško območje državnega pomena (leta 2008) in Odloka o razglasitvi Kraške kulturne krajine v Lipici za kulturni spomenik državnega pomena (leta 2010). Z navedenima odlokoma je bil dorečen status območja, kjer se parcele nahajajo in varstveni režim (prepovedana gradnja objektov). Upravni organ ugotavlja, da so bile parcele že pred vzpostavitvijo varstvenega režima po navedenih odlokih kmetijska oziroma gozdna zemljišča, zato varstveni režim ni vplival na njihovo gospodarsko rabo.

Če navedeno drži, spremembe po predpisih s področja varstva kulturne dediščine (prepoved gradnje) niti niso odločujoče, saj tudi po predpisih s področja urejanja prostora gradnja, kot jo je načrtovala tožnica (gradnja stanovanjskega naselja), na območju kmetijskih in gozdnih površin ni bila dopustna (10. in 11. člen PUP v k.s. …). Vendar pa sodišče iz izpodbijane odločbe in podatkov upravnega spisa ne more preveriti, ali je ugotovitev upravnega organa, da so bile predmetne parcele pred sprejemom Odloka o razglasitvi kmetijska oziroma gozdna zemljišča, točna. To dejstvo je tudi med strankama sporno.

Upravni organ je ugotovitev o statusu parcel oprl na Dolgoročni plan občine Sežana za obdobje 1986-2000, na kakršnega je Zavod za varstvo kulturne dediščine dal pozitivno mnenje. Iz grafične priloge izseka prostorskih sestavin je razbral, da se parcele nahajajo v območju z oznako G (lesnoproizvodni varovalni gozd) in O (kmetijsko zemljišče) ter da se ne nahajajo v ureditvenem območju naselij, ker to ni označeno z oznako (pikčasta črta), kot se po legendi grafične priloge označujejo ureditvena območja naselij. V odgovoru na tožbo še pojasnjuje, da oznake črta s praznimi krogci ni upošteval, ker v legendi ni pojasnjeno, kaj naj bi pomenila.

V izpodbijani odločbi se upravni organ izrecno sklicuje na Dolgoročni plan občine Sežana za obdobje 1986-2000 iz leta 1988, zato ni jasno, ali je upošteval veljavni plan, tj. tudi njegove spremembe v letu 2002 (upravni organ sicer navaja, da Odlok o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin družbenega plana Občine Sežana za Lipico ne prinaša nobenih sprememb, vendar je bilo v tem aktu določeno, da se meje ureditvenih območij spremenijo in so prikazane v kartografski dokumentaciji). Ne da se preveriti njegove trditve, da parcele ne ležijo v ureditvenem območju naselij, saj ni razčistil, kaj označuje črta z krogci. Sicer pa iz grafične priloge tudi ni jasno razvidno, kje ležijo predmetne parcele in tako potrditi ugotovitve, da so to bila kmetijska oziroma gozdna zemljišča. Zato upravni organ svoje ugotovitve o statusu zemljišč tudi ne more potrditi s sklicevanjem na 3. in 5. poglavje Družbenega plana. V zvezi s pripombo upravnega organa, da za spremembo prostorskih aktov v Lipici v smeri dopustnosti strnjene stanovanjske gradnje Zavod za varstvo kulturne dediščine ni dal mnenja, pa sodišče tudi meni, da je pomembno, kakšno rabo je za zemljišče določal prostorski akt, ki je veljal (tudi če mnenje ni bilo upoštevano).

Ker glede na navedeno sodišče ne more potrditi ugotovitve upravnega organa, da so bile predmetne parcele pred letom 2008 kmetijska oziroma gozdna zemljišča, je moralo izpodbijano odločbo odpraviti. V ponovnem postopku bo moral upravni organ svojo ugotovitev preveriti glede na tedaj veljavne predpise in sprejete akte. Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor je v prvem odstavku 5. člena določal, da se stavbna zemljišča določijo s srednjeročnim družbenim planom občine na območjih, ki jih za te namene opredeljuje dolgoročni plan občine.Dolgoročni plan občine je v prostorskih sestavinah določal zasnovo namenske rabe prostora za dobrine splošnega pomena, za ureditvena območja naselij in druga območja za poselitev ter usmeritve glede načina urejanja posameznih območij s prostorskimi izvedbenimi akti. Upravni organ bo preveril, katera ureditvena območja naselij so bila določena v planskih aktih Občine Sežana oziroma ali so se predmetne parcele nahajale v ureditvenem območju naselja, kot to trdi tožnica, in kako je bilo ureditveno območje urbanistično načrtovano s prostorskim izvedbenim aktom (PUP v k.s. …) Sodišče se strinja z upravnim organom, da nahajanje parcele v ureditvenem območju še ne pomeni, da je imela status zazidljivega stavbnega zemljišča. To opredelitev daje tekstualni in grafični del prostorskega izvedbenega akta. Šele če bo upravni organ po preveritvi statusa predmetnih parcel prišel do istega zaključka, da na njih gradnja že pred letom 2008 ni bila dopustna, ali če tudi z vidika tedanjega varstvenega režima ne bi bil dopusten takšen gradbeni poseg, kot ga je načrtovala tožnica, bo po mnenju sodišča imel podlago za zavrnitev zahtevka za plačilo nadomestila po temelju (sedmi odstavek 39. člena ZVKD-1), kot je odločil z izpodbijano odločbo.

Ker je sodišče spoznalo, da so bila v postopku za izdajo izpodbijane odločbe v bistvenih točkah dejstva nepravilno ugotovljena, je na podlagi 2. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo ter zadevo vrnilo na podlagi tretjega ter v smislu četrtega odstavka tega člena upravnemu organu v ponovni postopek.

O stroškovnem zahtevku tožnice je sodišče odločilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter tožnici priznalo stroške postopka na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 107/2013) v višini 285 EUR.