U-I-288/98

14.10.1998

O D L O Č B A

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Krajevne skupnosti Lenart v Slovenskih goricah, na seji dne 14. oktobra 1998

o d l o č i l o :

Točka 72 drugega člena Zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 60/94, 69/94 in 56/98) ni v neskladju z Ustavo.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1.Pobudnica navaja, da je Državni zbor z Odlokom o razpisu referenduma in določitvi referendumskih območij za ustanovitev občin ter za določitev oziroma spremembo njihovih območij in razpisu referenduma za spremembo sedeža občine (Uradni list RS, št. 38/98) kot referendumsko območje za ustanovitev občine določil del občine Lenart, ki "v naravi predstavlja celotno in izključno območje obstoječe krajevne skupnosti Lenart". Na podlagi navedenega odloka je bil izveden referendum, na katerem so se prebivalci referendumskega območja odločili za ustanovitev občine na območju krajevne skupnosti Lenart.

2.Po stališču pobudnice bi bil moral zakonodajalec povzeti referendumsko izraženo voljo prebivalcev krajevne skupnosti Lenart in ustanoviti občino na tem območju "v okvirih in mejah, kot je bilo sprejeto na referendumu". Namesto tega, navaja pobudnica, pa je ustanovil občino Lenart v obsegu, ki presega referendumsko območje. Vanjo je vključil tudi območja referendumskih območij za ustanovitev občin Sveti Jurij, Sveta trojica in Voličina (krajevne skupnosti Voličina, Jurovski dol in Sveta trojica).

3.Pobudnica meni, da je zakonodajalec s tem kršil določbo tretjega odstavka 139. člena Ustave, po kateri se občina ustanovi z zakonom po poprej opravljenem referendumu.

4.Državni zbor na pobudo ni odgovoril, Služba Vlade RS za lokalno samoupravo pa je v dopisu z dne 17.9.1998 navedla, da je bil na območju nekdanje občine Lenart v skladu z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-119/98 razpisan referendum za razdelitev občine na sedem novih občin. Na referendumskih območjih Benedikt, Cerkvenjak, Lenart in Sveta Ana je bil predlog za razdelitev sprejet, na območjih Sveti Jurij, Sveta Trojica in Voličina pa ne. Na podlagi tega referendumskega izida je Vlada predlagala Državnemu zboru ustanovitev občin Benedikt, Sveta Ana in Cervenjak, ne pa tudi ustanovitev občine Lenart v okviru referendumskega območja, "saj ob upoštevanju referendumskih rezultatov na preostalih referendumskih območjih to ni bilo mogoče".

B.

5.Ustava v tretjem odstavku 139. člena določa, da se občina ustanovi z zakonom po poprej opravljenem referendumu. Zakon o postopku za ustanovitev občin ter za določitev njihovih območij določa, da se v primeru predloga za razdelitev občine referendum izvede na območjih predlaganih novih občin. To se je zgodilo tudi v primeru občine Lenart: Državni zbor je razpisal referendum na sedmih referendumskih območjih, vključno z območjem krajevne skupnosti Lenart (ki je ožje od območja občine Lenart, kakršna je bila pred spremembami in dopolnitvami ZUODNO).

6.Predlog za razdelitev je bil sprejet na štirih referendumskih območjih, na treh pa ne. Državni zbor je zato na predlog Vlade ustanovil občine na treh območjih, kjer je bil predlog sprejet, na območjih, kjer predlog ni bil sprejet, pa novih občin ni ustanovil, temveč je pustil vsa ta območja v okviru občine Lenart. Le-ta torej ni bila na novo ustanovljena na območju krajevne skupnosti Lenart, kjer je bil izveden referendum, temveč na starem območju občine Lenart, zmanjšanem za tri novo nastale občine. Zakonodajalec torej v resnici - tako, kot navaja pobudnica - ni upošteval referendumske volje prebivalcev referendumskega območja za ustanovitev občine Lenart.

7.Koncept postopka za ustanovitev občin in za spremembo njihovih območij po Zakonu o postopku za ustanovitev občin ter za določitev njihovih območij (Uradni list RS, št. 44/96 - v nadaljevanju: ZPUODNO) je takšen, da se pogoji za ustanovitev občin oziroma za spremembo območja občin preverijo pred razpisom referenduma. Glede na to po izvedbi referenduma ni dopustno, da zakonodajalec ravna v nasprotju z referendumskimi odločitvami - razen če jih iz objektivnih razlogov ne more v celoti upoštevati ali če je potrebno ustanoviti občino ali spremeniti njeno območje zaradi uskladitve z Ustavo oziroma z zakonom, kot to določa drugi odstavek 26. člena ZPUODNO (ta dostavek za rešitev obravnavane zadeve ni bistven; izhaja pa iz odločbe v zadevi Koper - U-I-301/98). Ravnanje v nasprotju z referendumskimi izidi tudi v drugih primerih bi pomenilo kršitev načela, da je Slovenija demokratična država (1. člen Ustave), načela, da ima v Sloveniji oblast ljudstvo (drugi odstavek 3. člena), pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen) in ustavnih določb o lokalni samoupravi (9. člen, 138. člen).

8.V obravnavanem primeru Državni zbor objektivno gledano ni mogel upoštevati referendumskega izida na vseh referendumskih območjih, na katerih se je glasovalo o razdelitvi občine Lenart. Če bi občina ostala nespremenjena, bi to pomenilo, da Državni zbor ne upošteva referendumsko izražene volje prebivalcev na območjih, kjer je bil predlog sprejet (Cerkvenjak, Benedikt, Sveta Ana). Če bi poleg občin Cerkvenjak, Benedikt in Sveta Ana ustanovil še eno ali več občin na referendumskih območjih Sveti Jurij, Sveta Trojica in Voličina, bi ljudem na teh območjih vsilil občine proti njihovi volji. Ko je ravnal tako, kot je, je sicer obšel referendumsko izraženo voljo, vendar le na referendumskem območju Lenart (ožji del). Območja, na katerih predlog za ustanovitev nove občine ni bil sprejet, je sklenil pustiti v občini Lenart. Tako ni nastala nova občina Lenart v skladu z referendumskim izidom, temveč se je občini Lenart le spremenilo območje.

9.Z neupoštevanjem volje volivcev na referendumskem območju za ustanovitev občine Lenart se je Državni zbor izognil neupoštevanju volje volivcev na treh drugih referendumskih območjih. Menil je, da je najprimerneje, da območja Sveti Jurij, Sveta trojica in Voličina ostanejo del občine Lenart. Pri tem je upošteval dejstvo, da je Lenart centralno naselje in da je bil Lenart že prej sedež občine širšega obsega (argument ohranitve obstoječega stanja). Državni zbor bi bil lahko v položaju, ko se ni bilo mogoče izogniti neupoštevanju referendumsko izražene volje prebivalcev vsaj na enem območju, ravnal tudi drugače (npr. tako, da bi ustanovil občino Lenart v ožjem obsegu, poleg nje pa še eno ali več občin na spornih treh območjih); vendar njegovo ravnanje sodi v okvir prostora lastne politične presoje, ki jo ima Državni zbor v takšnih primerih.

Državni zbor v tem primeru ni ravnal arbitrarno, tako da mu ni mogoče očitati protiustavnega ravnanja. Izpodbijana določba torej ni v neskladju z Ustavo.

C.

10.Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v naslednji sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm ter sodnici in sodniki dr. Miroslava Geč - Korošec, dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam - Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno. Pritrdilno ločeno mnenje je dal sodnik Krivic.

P r e d s e d n i k : dr. Lovro Šturm

Pritrdilno ločeno mnenje sodnika Krivica

V postopku odločanja o tej zadevi sem bil prvotno mnenja, da bi bilo pobudnici (Krajevni skupnosti Lenart) treba ugoditi - vsaj v tem smislu, da bi zakonsko ustanovitev "prejšnje občine Lenart v okrnjenem obsegu" (brez novoustanovljenih občin Cerkvenjak, Benedikt in Sveta Ana) - namesto ustanovitve vseh sedmih novih občin (torej tudi "malega" Lenarta, Svetega Jurija, Svete Trojice in Voličine) - razglasili za neskladno z Ustavo in Zakonom o postopku za ustanavljanje občin z rokom za odpravo te neusklajenosti do naslednjih volitev - ali pa morda celo z razveljavitvijo izpodbijane zakonske ureditve, na podlagi česar bi potem Državni zbor moral seveda prestaviti volitve, podaljšati mandate itd.

Ko sem za tako odločitev skušal - v naglici, v kateri je zaradi bližajočih se volitev to odločanje potekalo - pripraviti ustrezno obrazložitev, se mi "račun ni izšel". Argumentacija, ki mi jo je uspelo pripraviti, mene samega ni do kraja prepričala - točneje rečeno: kljub vsej začetni prepričljivosti ji je "zmanjkal" končni argument, da je iz navedenih razlogov treba ravnanje zakonodajalca razveljaviti ali vsaj šteti za neustavno in neskladno s sistemskim zakonom o postopku za ustanavljanje občin.

V nadaljevanju pa to argumentacijo kljub temu, da mene samega ni do kraja prepričala, vendarle navajam - iz dveh razlogov: prvič, da ne bi imela pobudnica napačnega vtisa, da je bila njena pobuda zavrnjena kar "z levo roko", brez skrbne proučitve njenih argumentov, in drugič, ker je bila argumentacija vendarle napisana v časovni stiski - nadaljnja strokovna obravnava v njej odprtih vprašanj pa morda vendarle utegne prispevati k temu, da bi se podobna vprašanja, do katerih še utegne prihajati, lahko v prihodnje reševala na strokovno bolj razjasnjenih podlagah, morda bi bilo potrebno tudi nadaljnje zakonsko preciziranje tega postopka.

Ta (nedokončani) poskus argumentacije drugačne odločitve se je glasil takole:

5.Ustava v tretjem odstavku 139. člena določa, da se občina ustanovi z zakonom po poprej opravljenem referendumu. Zakon o postopku za ustanovitev občin ter za določitev njihovih območij določa, da se v primeru predloga za razdelitev občine referendum izvede na območjih predlaganih novih občin. To se je zgodilo tudi v primeru občine Lenart: Državni zbor je razpisal referendum na sedmih območjih, na katera naj bi se prejšnja občina Lenart razdelila. vključno z območjem krajevne skupnosti Lenart, ki naj bi prav tako postalo samostojna občina.

6.Zakon o postopku za ustanovitev občin ter za določitev njihovih območij (Uradni list RS, št. 44/96 - v nadaljevanju: ZPUODNO) v prvem odstavku 2. člena predvideva tri možne načine za ustanovitev (nove) občine: z združitvijo dveh ali več sosednjih občin v novo občino, z razdelitvijo občine na dvoje ali več novih občin, in z izločitvijo dela občine ali delov dveh ali več sosednjih občin v novo občino. V 23. členu so glede na to za vsakega od teh treh primerov predpisana različna referendumska vprašanja.

7.V obravnavanem primeru je šlo za postopek razdelitve prejšnje občine Lenart na sedem novih, ne za postopek izločitve šestih okoliških občin. Ta drugi postopek bi bil za tovrstne primere morda sicer primernejši, ker v primeru, da je na nekaterih od izločujočih se območij na referendumu predlog zavrnjen, omogoča, da se na območjih, kjer večina želi novo občino, ta tudi ustanovi, druga območja pa ostanejo v okviru prejšnje občine.

Toda izbran in uporabljen je bil drugačen postopek - postopek razdelitve, zato bi moral Državni zbor pri odločanju na podlagi tako izvedenih referendumov upoštevati logiko in zakonitosti tega postopka.

8.Po določbi prvega odstavka 26. člena ZPUODNO, se "z zakonom lahko ustanovi občina oziroma spremenijo območja občin, če se je za to na ustreznih referendumskih območjih izrekla večina volivcev, ki so glasovali". Drugi odstavek pa se glasi: "Ne glede na določbo prejšnjega odstavka se z zakonom lahko ustanovi občina oziroma spremenijo območja občin, če državni zbor oceni, da je potrebno območja občin uskladiti s pogoji, ki jih določata ustava in zakon."

9.Določba drugega odstavka 26. člena ZPUODNO pomeni, da se takrat, kadar je to potrebno zaradi usklajevanja območij občin "s pogoji, ki jih zahtevata ustava in zakon", lahko izjemoma ustanovi občina tudi v primeru, da je na referendumu ali na referendumih (enem ali več) večina glasovala proti. Določba prvega odstavka 26. člena ZPUODNO, da se v primeru pozitivnega referendumskega izida občina "lahko" ustanovi, pa ne pomeni, da je to lahko arbitrarna, pravno nevezana odločitev Državnega zbora (ali tako občino bo ustanovil ali ne).

10.Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-183/94 z dne 9.11.1994 (OdlUS III, 122 - str. 549) napisalo med drugim naslednje:

"Lahko pa bi šlo za preseganje ustavnih pooblastil, če bi Državni zbor ne oblikoval občine na območju, ki izpolnjuje ustavne in zakonske pogoje in na katerem so se prebivalci na referendumu izrekli za ustanovitev svoje občine. Pri tem pa bi po oceni Ustavnega sodišča moral upoštevati tudi to, ali ostanek območja izpolnjuje pogoje za občino, kolikor ga ne bi bilo mogoče zaradi geografskih, gospodarskih ali drugih utemeljenih razlogov vključiti v območje druge občine."

11.V odločbi št. U-I-294/98 z dne 12.10.1998 pa je med drugim zavzelo naslednje stališče:

"Državni zbor je pri ustanavljanju občin in pri spreminjanju njihovih območij vezan na voljo volivcev, izraženo na referendumu o ustanovitvi občine ali o spremembi njenega območja - razen v dveh primerih:

Ravnanje v nasprotju z referendumskimi izidi tudi v drugih primerih bi pomenilo kršitev načela, da je Slovenija demokratična država (1. člen Ustave), načela, da ima v Sloveniji oblast ljudstvo (drugi odstavek 3. člena), pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen) in ustavnih določb o lokalni samoupravi (9. člen, 138. člen).

"

12.Če bi bil Državni zbor v obravnavanem primeru predlagane razdelitve občine Lenart na sedem novih občin ne glede na nasprotujoče si referendumske izide (oziroma prav zaradi njih) ustanovil vseh sedem predlaganih novih občin ali pa nobene (in bi ostala dotedanja občina Lenart nespremenjena), bi bili obe taki odločitvi v skladu z gornjimi izhodišči. Če bi nove občine ustanovil, bi bile vse ustanovljene na območjih, ki ustavne in zakonske pogoje izpolnjujejo (čeprav štiri s pristankom prebivalstva, tri pa brez njega) - če jih ne bi ustanovil, pa bi do nadaljnjega ostala dotedanja občina Lenart, ki je vse te pogoje tudi izpolnjevala. Odločitev, ki jo je Državni zbor sprejel (ustanovitev le treh novih občin v skladu z referendumskimi izidi, četrte pa v nasprotju z njimi), pa je vsaj s formalnopravnega gledišča najbolj problematična - kajti o ustanovitvi prav take občine na referendumu niso bili vprašani za mnenje v nobenem od štirih referendumskih območij, iz katerih je bila potem ta občina ustanovljena.

13.Dosledno upoštevanje vseh gornjih izhodišč bi v primeru postopka za razdelitev občine Lenart na sedem novih občin pomenilo, da je imel Državni zbor v obravnavanem primeru tri možnosti: da ustanovi vseh sedem predlaganih novih občin, da ne ustanovi nobene (torej da ostane dotedanja občina Lenart nespremenjena) ali pa, da stori to, kar je storil, da torej ustanovi le tri nove občine v skladu z referendumsko voljo, četrte (iz KS Lenart) pa ne, pri čemer pa ni nujno, da je s tem ravnal v skladu z izraženo voljo na preostalih treh referendumskih območjih, kjer je bil odgovor na zastavljeno vprašanje negativen. Tamkajšnje nasprotovanje ustanovitvi lastne občine je namreč gotovo mogoče razlagati kot soglašanje z nadaljnjim obstojem dotedanje občine Lenart, nekoliko manj gotovo pa je, ali ga je mogoče razlagati tudi kot vnaprejšnje soglasje z "ohranitvijo" prejšnje občine v močno okrnjenem obsegu (tu: brez treh od šestih predvidenih novih občin). Če je bil referendumski izid kje morda tesen, bi se lahko ob ponovljenem referendumu lahko v spremenjenih okoliščinah tudi spremenil

Toda tako stališče bi bilo zlasti v primerih postopka za razdelitev občine na več kot dve novi občini (tu celo na sedem) pretogo, saj bi lahko pripeljalo do tega, da bi bil celo v primeru pritrdilnega referendumskega izida samo na enem od takih območij zakonodajalec prisiljen ustanoviti tudi vse druge predlagane občine, čeprav bi prebivalstvo temu povsod - razen na območju ene - temu nasprotovalo.

Matevž Krivic