Jedro

Pogoj za gradnjo objektov komunalne infrastrukture je izdano gradbeno dovoljenje, zato je za presojo vprašanja, ali je zemljišče opremljeno z določeno vrsto komunalne infrastrukture, pomembno tudi to, ali je bila ta zgrajena na podlagi izdanega gradbenega dovoljenja.

Izrek

Tožba se zavrne.

Obrazložitev

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrnila vlogo tožeče stranke za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo večstanovanjskega objekta št. ... – Zbiljski gaj na zemljišču parc. št.... – del k.o. .... V obrazložitvi navaja, da se zemljišče posega nahaja v območju urejanja S 12/1-3 del na Klancu, ki se ureja z Odlokom o občinskem lokacijskem načrtu za območje urejanja SE 12/1-3 del na Klancu (Uradni list RS, št. 35/2007, dalje OLN). Upravni organ ugotavlja, da nameravana gradnja sodi v tretjo etapo izvedbe lokacijskega načrta, ki se glede na 18. člen OLN izvaja etapno. Prva etapa, ki je pogoj za izvedbo ostalih etap, in druga etapa še nista zaključeni – vsi objekti in ceste na območju, ki se ureja z OLN, še niso legalizirani in dokončani – zato ni izpolnjen pogoj za gradnjo obravnavanega objekta, ki spada v tretjo etapo izvedbe lokacijskega načrta.

Upravni organ druge stopnje je pritožbo tožeče stranke zavrnil in v razlogih med drugim navedel, da je treba sicer pritrditi tožeči stranki, da iz določb OLN izhaja le, da je za izvedbo tretje etape pogoj le izvedba prve, ne pa tudi druge etape lokacijskega načrta. Vendar pa med strankama ni sporno, da prva etapa gradnje, ki zajema legalizacijo in dokončanje predvidene komunalne infrastrukture v obstoječem že zgrajenem delu naselja (cesti U1 in U4 ter območje severno od ceste U1) ni zaključena. Tožeča stranka glede te okoliščine navaja le, da je utemeljeno sklepala, da je prometna ureditev že potekala na podlagi veljavnih upravnih aktov, kar pa po mnenju drugostopenjskega organa lahko pomeni le, da je bila tožeča stranka glede izvedbe prve etape OLN v zmoti. Vendar pa zaradi tega še ni mogoče izdati zahtevanega gradbenega dovoljenja, na presojo upravnega organa pa tudi ne morejo vplivati navedbe tožeče stranke o tem, na kakšen način je pridobila nepremičnine na obravnavani lokaciji in kakšne obveznosti je prevzela s pogodbo, sklenjeno v stečajnem postopku. Določbe OLN, na katere se sklicuje tožena stranka, so namreč jasne, nedvoumne in veljajo, ne glede na stališče tožeče stranke, da so ustavno sporne.

Tožeča stranka se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je sporno, ali je določba 18. člena OLN sploh v skladu z ustavo in zakonom, saj tožeči stranki pogojuje uresničevanje njenih legitimnih interesov z izpolnitvijo predpostavk, ki niso v njeni sferi. Navaja, da je pritožbenemu organu predlagala, naj Odlok o OLN spremeni tako, da na investitorjev položaj ne bodo vplivale nedokončane obveznosti iz preteklosti. Ocenjuje namreč, da je posamezne etape, s stališča njihove izvedbe in posledic, mogoče voditi sočasno ali zaporedoma, lahko tudi v obratnem vrstnem redu, vsekakor pa povsem ločeno. Kljub predlogu, naj upravni organ druge stopnje ukrepa na podlagi 64. člena Zakona o državni upravi, je ta le zaključil, da je stališče tožeče stranke o neustavnosti oziroma nezakonitosti OLN povsem subjektivne narave, pri tem pa razlogov za svoje stališče ni pojasnil. Tožeča stranka nadalje poudarja, da kot kupec posamičnega premoženja v stečajnem postopku zoper stečajnega dolžnika A. d.o.o. s pogodbo o prodaji dela stečajnega dolžnika z dne 10. 10. 2003 ni prevzela vseh obveznosti, ki jih je bil stečajni dolžnik dolžan izpolniti v delu območja, ki ga ureja OLN. Dokončanje in legalizacija komunalne infrastrukture oziroma ceste v naselju je bila obveznost stečajnega dolžnika, gre pa za civilnopravno obligacijo. Zato tožeča stranka meni, da določba, ki bi določala izpolnitev te obveznosti, ne sodi v splošni akt občine, kot je OLN. Edina zaveza, ki jo je tožeča stranka sprejela na področju javne infrastrukture, je bilo fizično dokončanje ceste s položitvijo zadnje plasti finega asfalta. Poleg tega je bilo tožeči stranki ob sklepanju prodajne pogodbe v stečaju znano, da nekateri objekti, ki jih je pridobila v last, niso zgrajeni v skladu z izdanimi gradbenimi dovoljenji in je prevzela obveznosti njihove legalizacije ter izpolnitve vseh pogodbenih obveznostih do kupcev posameznih stanovanj v štirinajstih neskladno zgrajenih objektih. Tako je po uveljavitvi OLN začela s postopki pridobivanja gradbenih dovoljenj za potrebe legalizacije obstoječih objektov iz druge etape, kot tudi nameravane novogradnje iz tretje etape ter s pripravami za fizično dokončanje ceste. Med temi postopki se je izkazalo, da za cesto še ni bilo izdano gradbeno dovoljenje, je pa bilo izdano gradbeno dovoljenje za vso ostalo javno infrastrukturo. Ker je dokončanje prve etape pogoj za pristop k izvedbi ostalih dveh etap, je tožeča stranka s tem omejena v vseh nadaljnjih postopkih.

Pogojevanje etapnosti gradnje se tožeči stranki zdi ustavno sporno, saj posamezne etape niso odvisne ena od druge, tožeča stranka pa je omejena v svojih aktivnostih zaradi čakanja, da bo prvo etapo dokončal kdo tretji. Tožeča stranka med drugim pojasnjuje tudi pravno naravo pogodbe o prodaji dela stečajnega dolžnika. Meni, da bi sodišče v zvezi z 18. členom OLN lahko uporabilo institut exceptio illegalis, poleg tega pa za ta člen meni, da je nejasen. Primerja določbo 27. člena Odloka o zazidalnem načrtu za območje urejanja ŠS 12/1-1 na Klancu (dalje ZN) in 18. člena OLN ter opozarja na vsebinsko razhajanje med etapnostjo po enem in drugem aktu. Etapnost kot jo je predvidel 27. člen ZN, se je nanašala na fizično izvajanje gradnje v ureditvenem območju po posameznih zaključenih celotah, medtem ko se etapnost iz 18. člena OLN nanaša zlasti na izvedbo formalnih postopkov in izvedbo posameznih del za njihovo dokončanje. Zato po mnenju tožeče stranke logika posameznih etap po OLN odpove. Meni, da gre za nejasno in nepremišljeno določbo, kar kaže tudi vsebina 2. odstavka tega člena. Sprašuje se, kdo je naslovljenec 18. člena OLN in kakšne so sankcije za njegovo kršitev, saj jih Odlok ne ureja, edino negativno posledico pa nosi tožeča stranka, ki ne more dobiti gradbenih dovoljenj za nove objekte. Po njenem mnenju je sankcija lahko le odškodninska, zaradi morebitne neizpolnitve pogodbe, sklenjene v stečaju ter morebitne neizpolnitve pogodbe, ki jih je tožeča stranka prevzela v odnosu do kupcev.

Po mnenju tožeče stranke je v celoti nejasno tudi besedilo 1. alinee 1. odstavka 18. člena OLN, po katerem prva etapa predstavlja „legalizacijo in dokončanje predvidene komunalne infrastrukture v obstoječem že zgrajenem delu naselja“. Vsa komunalna infrastruktura v obstoječem delu naselja je namreč že zgrajena in obratuje, na cesti manjka le sloj finega asfalta, tako da ne gre za predvideno komunalno infrastrukturo. V navedeni določbi je nejasen tudi zapis „ter v območju severno od ceste U1“, ki ga je mogoče razumeti, da se ureditev iz prve etape nanaša tudi na ureditev izven območja OLN. S tem pride do nejasne situacije, kateri predpis sploh velja za to ureditev, saj je ZN z uveljavitvijo OLN za območje, ki ga ureja OLN, prenehal veljati. Zato vsaka ureditev izven natančno definiranega območja OLN posega v ureditev, ki jo določa ZN. Tožeča stranka sodišču predlaga, naj z uporabo instituta exceptio illegalis izpodbijano odločbo odpravi in samo odloči o zadevi, podrejeno pa, da prekine postopek odločanja in Ustavnemu sodišču poda zahtevo za presojo ustavnosti določbe 18. člena OLN. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Tožba ni utemeljena.

Med strankama ni sporno, da nameravana gradnja sodi v tretjo etapo izvajanja OLN. Etapnost gradnje določa 18. člen OLN, ki v 1. točki 1. odstavka določa, da je prva etapa, ki predstavlja legalizacijo in dokončanje izgradnje predvidene komunalne infrastrukture v obstoječem že zgrajenem delu naselja (cesti U1 in U4 ter v območju severno od ceste U1), predpogoj za pristop k izvedbi ostalih etap, torej tudi k izgradnji novih objektov iz tretje etape. Neizpolnjevanje tega pogoja (nedokončana legalizacija in izgradnja predvidene komunalne infrastrukture) je bilo v obravnavani zadevi razlog za izdajo zavrnilne odločbe. Sodišče je zato le v tem delu 18. člena OLN (1. točke 1. odstavka) presojalo, ali so izpolnjeni pogoji za uporabo instituta exceptio illegalis.

Tožeča stranka v tožbi ne izpodbija ugotovitve, da za ceste še ni bilo izdano gradbeno dovoljenje oziroma to navaja tudi sama. Čeprav navaja tudi, da je vsa komunalna infrastruktura v obstoječem delu naselja, na katerega se nanaša OLN, že zgrajena, pa neizdano upravno dovoljenje pomeni, da je obstoječe ceste mogoče obravnavati zgolj kot nelegalne gradnje (12.1 točka 2. odstavka 2. člena ZGO-1, Uradni list RS, št. 110/02 in nadaljnji). Eden od pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja je tudi zagotovljena minimalna komunalna oskrba objekta (7. točka 1. odstavka 66. člena ZGO-1), ki med drugim vključuje tudi zagotovljen dostop do javne ceste (2. odstavek istega člena). Tudi Zakon o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07, dalje ZPNačrt) v 2. odstavku 72. člena določa, da je gradnja objektov dovoljena le na opremljenih stavbnih zemljiščih, na neopremljenih stavbnih zemljiščih pa takrat, če se sočasno za gradnjo objektov zagotavlja tudi opremljanje stavbnih zemljišč po pogodbi (3. odstavek istega člena). Gradnjo komunalne opreme mora zagotoviti občina (1. odstavek 77. člena ZPNačrt), lahko pa se investitor in občina dogovorita, da bo investitor sam zgradil del komunalne opreme za zemljišče, na katerem namerava graditi (1. odstavek 78. člena ZPNačrt).

Navedeno pomeni, da investitor lahko gradi in da je mogoče izdati gradbeno dovoljenje le za objekt na zemljišču, ki je komunalno opremljeno najmanj v obsegu, kot ga določa 2. odstavek 66. člena ZGO-1. Ker pa je pogoj za gradnjo objektov komunalne infrastrukture – tako kot tudi za vse druge objekte – izdano gradbeno dovoljenje (1. odstavek 3. člena ZGO-1), je za presojo vprašanja, ali je zemljišče opremljeno z določeno vrsto komunalne infrastrukture, pomembno tudi to, ali je bila ta zgrajena na podlagi izdanega gradbenega dovoljenja. Po presoji sodišča ne more biti dvoma, da je kot relevantne objekte komunalne infrastrukture mogoče upoštevati le tiste, ki so zgrajeni zakonito, saj so v nasprotnem primeru podvrženi inšpekcijskim ukrepom zaradi nelegalne gradnje (152. člen ZGO-1), med drugim tudi odstranitvi takega objekta.

Opisano stališče potrjuje tudi določba 1. točke 1. odstavka 72. člena ZPNačrt, po kateri se šteje stavbno zemljišče za opremljeno, če je v tej enoti urejanja zgrajena in predana v upravljanje komunalna oprema ter objekti in omrežja druge gospodarske javne infrastrukture, ki so določeni v prostorskem aktu občine. Podobno je določal 2. odstavek 135. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in nadaljnji, dalje ZUreP-1), po katerem se je štelo, da je zemljišče komunalno opremljeno, ko je komunalna infrastruktura, ki zagotavlja med drugim dostop na javno cesto, zgrajen in predana v upravljanje izvajalcu javne službe. Za komunalno opremljenost torej ne zadostuje, da je infrastruktura zgrajena, ampak mora biti tudi predana v upravljanje. Do te faze pa ne more priti brez izdanega gradbenega dovoljenja.

V skladu z navedenim sodišče meni, da 1. točka 1. odstavka 18. člena OLN upravičeno, v skladu z veljavno zakonodajo, zahteva legalizacijo in dokončanje izgradnje komunalne infrastrukture kot pogoja za pristop k izvedbi tretje etape. Namen te določbe OLN je torej vzpostavitev zakonitega stanja na področju objektov komunalne infrastrukture (pridobitev gradbenih dovoljenj), saj bo šele s tem izpolnjen pogoj iz 2. odstavka 66. člena ZGO-1 in omogočena izdaja gradbenih dovoljenj za gradnjo novih objektov. Hkrati to pomeni, da ni pravilno stališče tožeče stranke, da opremljanje stavbnih zemljišč (oziroma legalizacija že zgrajenih objektov komunalne infrastrukture v okviru prve etape) ni pogoj za gradnjo ostalih objektov na tem območju, oziroma da gradnja teh objektov ni odvisna od zaključka prve etape.

Obravnavana določba OLN tudi ne posega v lastninsko pravico tožeče stranke. Upoštevati je treba, da je v 1. odstavku 67. člena Ustave RS zakonodajalcu dano pooblastilo, da z zakonom določi način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. To pomeni, da mora lastnik pri izvrševanju te pravice upoštevati tudi javnih interes, ki ga konkretizira zakon. S tem, ko ZGO-1 določa, da je mogoče izdati gradbeno dovoljenje (in s tem graditi) le na komunalno opremljenih zemljiščih, zagotavlja ekološko funkcijo lastnine (varstvo okolja).

V skladu z navedenim se sodišče ne strinja s tožnikovim mnenjem, da taka določba ne sodi v OLN. Zato na odločitev v zadevi ne more vplivati niti obseg obveznosti, ki jih je tožeča stranka prevzela s sklenitvijo pogodbe o nakupu dela stečajnega dolžnika. Ker obseg uporabe sporne določbe 1. točke 1. odstavka 18. člena OLN v obravnavanem primeru ne povzroča nejasnosti, ni mogoče pritrditi stališču tožeče stranke o kršitvi načela prave države. Ali 18. člen OLN posega tudi na območje izven OLN, v obravnavani zadevi ni relevantno, saj tožeča stranka ne zatrjuje, da se neizdano gradbeno dovoljenje nanaša na cesto izven območja OLN.

Ker je predmet presoje v tem upravnem sporu zakonitost izpodbijane zavrnilne odločbe, vprašanje, zakaj drugostopenjski upravni organ ni ukrepal v skladu s predlogi tožeče stranke na podlagi 64. člena Zakona o državni upravi, ne more vplivati na odločitev v tem upravnem sporu.

V skladu z določbo 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 in nadaljnji, dalje ZUstS), lahko začnejo postopek za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, v 1. odstavku tega člena našteti subjekti, med katerimi ni sodišča. To lahko po določbi 1. odstavka 23. člena ZUstS začne postopek le za oceno ustavnosti zakona, če pri odločanju meni, da je ta zakon ali njegov del, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven.

Ker je sodišče iz navedenih razlogov ugotovilo, da tožba ni utemeljena, jo je v skladu z določbo 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, dalje ZUS-1) zavrnilo.